19.Rodriguez-mudanza sist alimentario

Agron. Mesoam. 26(2):373-385. 2015

ISSN 2215-3608 DOI: http://dx.doi.org/10.15517/am.v26i2.19332

revisión bibliográfica

reconexión producción-consumo: cambio para la seguridad alimentaria y nutricional y el desarrollo rural1

Shirley Rodríguez-González2, Sergio Schneider3, Gabriela Coelho-de-Souza4

RESUMEN

Reconexión producción-consumo: cambio para la seguridad alimentaria y nutricional y el desarrollo rural. El objetivo de este estudio fue analizar la importancia del cambio del sistema alimentario convencional para el logro de la seguridad alimentaria y nutricional y el desarrollo rural. Este texto se dividió en tres secciones. En la primera se caracterizó el sistema alimentario convencional y sus consecuencias, mostrándose la necesidad de un cambio que procure la integración de las dimensiones social, ambiental y de salud. En la segunda parte se abordó el papel del Estado en las intervenciones relacionadas con el sistema de abastecimiento alimentario, las cuales son fundamentales para la construcción de la seguridad alimentaria y nutricional y la activación de procesos en el área rural que favorezcan su desarrollo. Finalmente, se presentó la experiencia de Brasil con el Programa Nacional de Alimentación Escolar, en la cual se realizó una vinculación de los alimentos producidos por los pequeños productores con el programa de alimentación escolar, permitiendo la reconexión de la producción y el consumidor a través de mercados institucionales. Esta vinculación creó incentivos para la seguridad alimentaria y nutricional de los pequeños productores y al mismo tiempo, mejoró la disponibilidad de alimentos de mayor calidad para poblaciones vulnerables y promueve patrones alimentarios que permiten la conservación de la cultura alimentaria.

Palabras clave: soberanía alimentaria, agricultura familiar, mercados institucionales, abastecimiento alimentario.

ABSTRACT

Reconnection production-consumption: change to achieve food and nutritional security, as well as rural development. The aim of this study was to analyze the importance of changing the conventional food system to achieve food and nutritional security, as well as rural development. This text was divided into three sections. In the first one, the conventional food system and its consequences were characterized, showing the need for a change that seeks the integration of social, environmental, and health dimensions. The second part addressed the interventions related to the food supply system made by the Government, which are fundamental to achieve food and nutrition security, as well as to promote development processes in rural areas. Finally, the experience of Brazil’s National School Feeding Programme was presented. That program links food produced by small producers with the National School Feeding Program, allowing the reconnection of production and consumers through institutional markets. That link created incentives for food and nutrition security of small farmers and, at the same time, improved the availability of higher- quality food for vulnerable populations and promotedeating patterns that allow the preservation of food culture.

Keywords: food sovereignty, family farming, institutional markets, food supply.

1 Recibido: 4 de marzo, 2014. Aceptado: 30 setiembre, 2015. Revisión bibliográfica realizada como parte del requisito final del curso DER-353 Alimentación, mercados y consumo, del programa de doctorado de Desarrollo Rural de la Universidad Federal de Río Grande del Sur, Brasil.

2 Universidad de Costa Rica. Estudiante de doctorado del Programa de Pos-graduación en Desarrollo Rural (PGDR), Universidad Federal de Rio Grande del Sur (UFRGS). Investigadora de NESAN – Núcleo de Estudios e Investigaciones en Seguridad Alimentaria y Nutricional/UFRGS. Dirección Postal: Av. João Pessoa, 31. CEP 90040-000. Porto Alegre, Brasil. shirleyrodriguezg@gmail.com

3 Universidad Federal de Rio Grande del Sur (UFRGS). Programa de Pos-graduación en Desarrollo Rural (PGDR) y del Programa de Pos-graduación en Sociología (PPGS). Coordinador de GEPAD -Grupo de Estudios e Investigaciones en Agricultura Familiar e Desarrollo Rural. Dirección Postal: Av. João Pessoa, 31. CEP 90040-000. Porto Alegre, RS, Brasil. scheneide@ufrgs.br

4 Universidad Federal de Rio Grande del Sur (UFRGS). Programa de Pos-graduación en Desarrollo Rural (PGDR). Coordinadora de NESAN – Núcleo de Estudios e Investigaciones en Seguridad Alimentaria y Nutricional/UFRGS. Dirección Postal: Av. João Pessoa, 31. CEP 90040-000. Porto Alegre, RS, Brasil. gabrielacoelhodesouza@yahoo.com.br

Introducción

El sistema alimentario convencional parte de la idea que una mayor productividad podría erradicar el hambre en el mundo, al aumentar la disponibilidad de alimentos y reducir los precios de estos. Pero este enfoque, según Ploeg (2008), se orientó al proceso de industrialización, tanto de la producción como de la distribución, lo que sin duda ha implicado cambios en los hábitos de consumo de las diversas poblaciones. Además, este sistema ha permitido la centralización y la concentración de los diversos procesos en corporaciones internacionales, a través de la producción de alimentos en cadenas largas y por tanto, la estandarización y el control de los procesos a nivel mundial, permitiendo de esta manera una mayor oferta de alimentos a precios bajos. Si bien este sistema alimentario centrado en la productividad ha logrado reducir los costos de los productos, ha tenido serios impactos sociales, ambientales y en la salud, los cuales han evidenciado la crisis de este sistema.

Pese a que se aumentó la oferta de alimentos la población con hambre todavía persiste y va en aumento, eso demuestra que este no es un problema de disponibilidad de alimentos, pero sí de distribución y acceso. Además, los cambios en los hábitos alimentarios, como resultado de dietas de este sistema alimentario, han aumentado aceleradamente la obesidad en el mundo y los problemas por enfermedades crónicas.

Por otro lado, los problemas ambientales ocasionados por el modelo son cada vez más visibles, mostrándose clara evidencia en la escasez de muchos de los recursos naturales que son necesarios para la producción de los alimentos bajo este sistema alimentario, como son los combustibles fósiles, la tierra y el agua. A este problema, se suma el crecimiento acelerado de la población, que según estudios prospectivos, se espera que para el año 2050 la población aumente a nueve billones de personas en el mundo, por tanto, se ha levantado el cuestionamiento de que si existirán alimentos para todos a ese año, considerando la limitación de los recursos naturales (Smith, 2010).

Con base en estas evidencias, ha habido una preocupación por académicos y políticos de buscar nuevas alternativas para el desarrollo sustentable de las comunidades. Estas alternativas (Lang et al., 2009), deben partir de un enfoque de equidad y justicia para satisfacer el derecho a la alimentación adecuada, que permita la articulación de las acciones realizadas desde la producción hasta el consumo, considerando las implicaciones en la salud y el ambiente. Esto requiere un cambio del sistema de abastecimiento alimentario, a partir de acciones sectoriales integradas en objetivos comunes, donde el Estado juega un papel central en la orientación de las políticas para el logro de la seguridad alimentaria y nutricional y el desarrollo rural.

Una de estas alternativas son los espacios institucionales estatales como la alimentación escolar, pues permite la integración de diversas acciones para la promoción de la alimentación y la nutrición de grupos vulnerables como son los niños y adolescentes, el manejo adecuado de recursos naturales y la integración de los productores locales como proveedores de ese sistema.

Partiendo de este contexto, este documento tiene el objetivo de analizar la importancia del cambio del sistema alimentario convencional, para el logro de la seguridad alimentaria y nutricional, así como el desarrollo rural.

Materiales y métodos

El documento que se presenta en esta investigación es resultado de un análisis bibliográfico sobre la temática propuesta. Se realizó una búsqueda de publicaciones en las bases de datos Ebsco y Science Direct, en fuentes de información disponibles en internet, bases de datos de universidades y revistas, libros y capítulos de libros relacionados con los siguientes descriptores: sistema alimentario convencional, alimentación escolar, contra-tendencias al sistema alimentario, abastecimiento alimentario y mercados institucionales. Dicha búsqueda se realizó sin restricción de fecha de publicación, pero fue priorizada aquella realizada en los últimos diez años, sin excluir la que fue considerada por los autores como necesaria para dar la perspectiva histórica de las ideas. Los documentos fueron clasificados de acuerdo con las categorías de búsqueda descritas anteriormente. Posteriormente, se procedió a estudiar la información encontrada buscando responder la cuestión central del documento: la importancia de la reconexión de la producción al consumo como estrategia para el logro de la seguridad alimentaria y nutricional y el desarrollo local, focalizándose en el papel del Estado en ese proceso y los estudios sobre alimentación escolar.

Emergencia de la cuestión alimentaria y la necesidad de un cambio en su sistema

En los años 40 se pensó que la inversión en la ciencia y en la modernización agrícola podría hacer frente al flagelo del hambre y a la malnutrición (Lang, 2010). Fue en ese marco que en la mitad del siglo XX se inició un proceso de industrialización de la agricultura, el cual según Goodman et al. (2008), ocurrió por medio de una serie de apropiaciones parciales y discretas del proceso de producción, discontinuas del trabajo rural y de los procesos biológicos de producción, con el desarrollo paralelo de sustitutos industriales para los productores rurales. Esto fue alcanzado inicialmente por la reducción de los límites impuestos por la tierra, en relación al espacio, por medio de la mecanización, y después, por el esfuerzo de transformar los secretos de la producción biológica en conocimiento científico y propiedad industrial. De este modo, el apropiacionismo y el sustitucionismo llevaron a procesos de capitalización y acumulación.

El proceso industrial siguió un patrón de consumo de masas, que implicó una alta especialización para generar una alta producción de alimentos de bajo costo para mantener el poder de compra de la población. Este proceso de transformación se caracterizó por la producción de alimentos en cadenas largas, perdiendo estos sus características naturales y la relación de estas con el proceso productivo, pues hay una separación del producto agrícola del producto final y de su relación de territorialidad, generando una gran distancia entre el productor y el consumidor (Lang et al., 2009).

Se generaron procesos de globalización del sistema alimentario con altas inversiones privadas en los diferentes países por parte de corporaciones internacionales, produciento un sistema altamente concentrado, internacionalizando el patrón norteamericano de producción y de consumo en masa. Estas inversiones se fueron haciendo a lo largo de la cadena alimentaria, con un dominio particular en los últimos años, en el mercado minorista, lo que implicó una centralización del sistema generando los procesos de estandarización de los productos alimenticios y el control de este sistema alimentario por dichas corporaciones (Burch y Lawrence, 2009; Lang et al., 2009). Por lo tanto, estas cadenas largas de transformación han estado en manos de grandes imperios alimentarios, quienes tienen el control de la distribución, y también una fuerte influencia sobre la gobernanza del sistema alimentario global y por lo tanto, en la estatal (Clapp y Fuchs, 2009).

Este sistema alimentario actual es altamente dependiente de combustibles fósiles, porque los implementos mecánicos diseñados para el sistema productivo son con base en ellos (Lang, 2010), y también porque los procesos de transporte, distribución y comercialización requieren de ese insumo para llevar a cabo las travesías que realizan en el proceso de transformación.

Como consecuencia de ese sistema alimentario se ha producido una serie de implicaciones sociales, ambientales y de salud, que comenzaron a ser más evidentes a partir de los años 70. Debido a eso, organismos internacionales han puesto la atención en ellos y han generado estrategias dentro del mismo sistema para minimizarlas, sin embargo, estas no han tenido efectos positivos y al contrario de lo propuesto, se han profundizado.

Entre las principales consecuencias sociales, que este sistema alimentario ha producido se puede citar que la población con hambre en el mundo aumenta cada vez más, no por la falta de alimento, sino por los problemas de distribución y acceso (Sen, 1981; Lang, 2010). Además, se ha dado la exclusión de pequeños agricultores del sistema económico, tanto de la tierra como de su posibilidad de participación del mercado, disminuyendo su capacidad de ingreso y de la búsqueda de mejores condiciones de vida (Abramovay, 2004; Stédile, 2004). La inestabilidad de los precios de los alimentos dificulta el acceso por muchas familias, aumentando los niveles de pobreza (Sitole y Mudema, 2012). Otra consecuencia es que los procesos de aculturación que han ocurrido con los procesos de estandarización, han generado una serie de cambios en la oferta de alimentos que han incidido en la adopción de patrones alimentarios externos, en la pérdida de la identidad con los alimentos locales y por tanto, de la cultura alimentaria (Morón y Schejtman, 1997; López de Blanco y Carmona, 2005; Crovetto y Uauy, 2008).

Este sistema alimentario se ha caracterizado por el uso desmedido de los recursos naturales como son el agua, la tierra y las fuentes de energía, que han conducido a su escasez. Pero también, el uso excesivo de agroquímicos y la biotecnología han alterado los sistemas naturales, reduciendo la biodiversidad y alterando los ciclos naturales (Dal Soglio, 2009; Delgado, 2010). Ante estas evidencias la humanidad se ha visto forzada a buscar un sistema de consumo más sostenible; búsqueda que no es coincidente con los intereses de acumulación del modelo de desarrollo actual, pero que es fundamental para la existencia humana.

Con relación a la salud, la oferta de alimentos provenientes de ese sistema altamente industrializado, se caracteriza por el mayor riesgo de la presencia de sustancias químicas, debido a los métodos de producción, a los procesos biotecnológicos y a los de transformación a los que son sometidos (Polônio y Peres, 2009; Delgado, 2010). Todo eso, ha llevado a una estandarización de la dieta, que según Pan American Health Organization (2000) y FAO (2014), presenta una alta concentración de azúcares simples y de grasas y un bajo consumo de frutas y vegetales. Estos cambios en la dieta han generado obesidad en las diferentes clases sociales, y además aumentan otros problemas de salud como enfermedades crónicas no transmisibles. Por otro lado, estas estrategias alimentarias no han conseguido erradicar la pobreza y la desnutrición en el mundo, por tanto, conviven tanto la obesidad y la desnutrición al mismo tiempo, complicando la situación alimentaria y nutricional de la población y las estrategias para su intervención.

En las últimas décadas hay una preocupación, académica, social y política en relación a cómo el ser humano puede convivir en el mundo de una manera más sustentable (McMichael, 2009). En esta perspectiva han surgido las ideas de sustentabilidad del sistema alimentario, pero que no han sido exitosas y al contrario, las consecuencias se han profundizado. Lo anterior demuestra que un enfoque productivista no es la solución a los problemas del hambre del mundo y la necesidad de generar nuevas estrategias alimentarias que permita superar los desafíos relacionados a los problemas de salud pública. Al respecto, Lang (2010) señala que un nuevo sistema alimentario debe contemplar nuevos fundamentos como: el cambio climático, las características de la producción con menos necesidad de agua, el apoyo a la biodiversidad y a los ecosistemas, la reducción en el consumo de energía a partir de combustibles fósiles, las necesidades de alimentos en relación con el crecimiento de la población; además de la reducción de la cantidad de residuos producidos por el sistema alimentario, las limitaciones de la tierra para el proceso de producción, la protección del suelo, la generación de mejores condiciones de trabajo para mantener el proceso de producción de alimentos y la necesidad de estos para una dieta más saludable que pueda hacer frente a los problemas generados por el cambio en la dieta y en la salud pública.

Estos fundamentos deben ser abordados integralmente por medio de un nuevo sistema alimentario, que contemple los antiguos problemas del sistema como desigualdades dentro y entre países, la concentración dentro y entre sectores de alimentos y las implicaciones que ha tenido en la gobernanza del poder en los Estados (Lang, 2010). Al respecto, este sistema alimentario debe ser capaz de garantizar un acceso creciente de alimentos seguros, nutritivos y culturalmente aceptables por la población, y de gestionar el equilibrio necesario entre la demanda de alimentos, la salud, las necesidades nutricionales y los recursos naturales (Freibauer et al., 2011).

Se han propuesto una serie de principios bajo los cuales debe estar basado el sistema alimentario, los cuales son: a) el bienestar y la calidad de vida de todos los actores involucrados en los sistemas alimentarios y agrícolas, desde los productores hasta los consumidores, b) la eficiencia de los recursos y su uso óptimo, evitando residuos, promoviendo el reciclaje y la reducción de la huella ecológica, c) la conservación de los recursos, la biodiversidad, la tierra y el agua, lo que implica un cambio en la autosuficiencia y d) la diversidad e inclusión, para garantizar la capacidad de recuperación del sistema y el derecho de todos a una participación justa (Freibauer et al., 2011). Pero también se indica que ese sistema alimentario debe estar sustentado sobre la base de la investigación, que debe caracterizarse por la transdisciplinariedad, la experimentación, la coordinación y la evaluación del impacto con una fuerte inversión pública para mantener unidos todos los principios del sistema alimentario y de la investigación (Freibauer et al., 2011).

En concordancia con estos autores, la necesidad de nuevas alternativas para un sistema alimentario debe tener un enfoque de justicia social; además, debe buscar una mayor productividad de los alimentos y mejorar la calidad y la inocuidad de estos para las poblaciones futuras. Debe también generar estrategias para promover mayores y mejores medios de vida para los más pobres, principalmente los pequeños agricultores, pero que a la vez, permita un manejo sustentable de los recursos naturales (Freibauer et al., 2011).

El Estado posee un papel fundamental para cambiar el sistema alimentario y reorientar el sistema de abastecimiento debido al poder de compra que posee. Esto puede surgir a través de políticas públicas orientadas a la seguridad alimentaria y nutricional, permitiendo la vinculación de los pequeños agricultores, pero también proporcionando mayor estabilidad alimentaria, seguridad de la calidad de los alimentos y en más oferta de alimentos saludables (Morgan, 2010). Para Lang et al. (2009) estos cambios en las políticas son posibles gracias al ejercicio de la ciudadanía de la sociedad civil a través de movimientos sociales, al buscar sus derechos y hacerlos efectivos por medio de procesos adecuados de negociación. Estos movimientos también son capaces de presionar en el mercado para orientar a una producción más sustentable y más saludable, que puede incidir en la generalización de los patrones de consumo de alimentos (Abramoway, 2010) .

Como una respuesta a la relación necesaria entre la alimentación, la salud y la sostenibilidad, surge, según Wiskerke y Viljoen (2012), una nueva visión del sistema alimentario que está integrando acciones políticas y de planificación de la alimentación con diferentes valores que orientan a la sostenibilidad ambiental, social y económica. Estos mismos autores indican que esta nueva visión incluye tanto la calidad y la seguridad alimentaria, la nutrición y la contaminación resultante de la producción; en otras palabras, todas las dimensiones de la seguridad alimentaria y nutricional.

La visión del sistema alimentario es desarrollada a través de tres aspectos interrelacionados. La primera es la construcción de cadenas cortas de alimentos, generando nuevas relaciones entre la sociedad civil y la cadena de abastecimiento. Estas estrategias han sido denominadas como “redes alternativas de alimentos”, y han sido mostradas por diversos autores como una estrategia exitosa para el desarrollo rural, al hacer la reconexión productor-consumidor, y la vinculación de los alimentos a territorios y culturas, y al recuperar aspectos como arraigo, identidad social, calidad y su relación con prácticas productivas amigables con el ambiente (Renting et al., 2003; Feagan, 2007; Bowen, 2011). La segunda es la reevaluación pública de los alimentos, estableciéndose nuevas relaciones entre el sector público (como compradores y consumidores) y la cadena de abastecimiento de alimentos; en este sentido, debería haber un aumento de poder del sector público en la sustentabilidad de la producción y de los patrones de consumo generándose cambios en las estrategias de adquisición de alimentos. Esta ha sido documentada por Morgan y Sonnino (2008) en el ámbito escolar, mostrando cómo los gobiernos nacionales o locales pueden hacer la reconexión de productores y consumidores. La tercera es generar estrategias alimentarias urbanas, donde las municipalidades a través de sus políticas pueden reorientar las estrategias de abastecimiento haciendo una reconexión de la producción local y la sociedad civil en las ciudades o áreas metropolitanas con el objetivo de mejorar el acceso a alimentos saludables y de contribuir a la sustentabilidad económica y ambiental del sistema alimentario, al reducir los costos por grandes traslados y las contaminaciones que eso implica, pero a la vez, al asegurar un mercado para los agricultores locales (Pothukuchi y Kaufman, 1999).

Abastecimiento, seguridad alimentaria y nutricional y desarrollo rural

La relación entre los alimentos y el desarrollo sustentable gira en torno a la localización (Renting et al., 2003; Ilbery et al., 2005; Brunori, 2007; Feagan, 2007; Morgan, 2010; Star, 2010; Wiskerke, 2010; Bowen, 2011; Ploeg et al., 2012). Se ha demostrado que actualmente la localización de alimentos es altamente adoptada por el sistema convencional y no siempre conduce a la sustentabilidad (Soninno, 2009; Tregear, 2011). Según Morgan y Soninno (2008) y Soninno (2009), con el objetivo de mantener la misma idea de conectar la producción y consumo centrado en el bienestar del ser humano y relacionado a un sentido ético de producción, se visualiza el surgimiento del Estado como un nuevo actor poderoso en el escenario agroalimentario; este puede buscar el espacio público para promover el desarrollo económico, la democracia y la integración del sistema sustentable.

La participación del Estado se visualiza en tres aspectos fundamentales; primero, el Estado tiene gran capacidad para influir en el mercado, tanto en productores como en consumidores a través de estrategias de la creación de normas para la comercialización y la producción de alimentos, incentivos para determinadas prácticas sustentables, brindar información y educación, entre otras. Segundo, el Estado es un actor poderoso en facilitar un cambio de la cultura necesaria para promover la sustentabilidad, transformando el consumidor en un ser reflexivo capaz de incidir en el mercado, pero, además de eso, puede promover diversos valores en la esfera pública. Tercero, el Estado posee grandes recursos, gran capacidad para monitorear los cambios en los ecosistemas y además, tiene capacidad política y legal para ofrecer resistencia sistemática a las fuerzas de la globalización y a los costos sociales y ecológicos del capitalismo, a través de su influencia, no solamente, en la inversión para la producción, sino también en la transformación, distribución y el consumo, tres áreas que frecuentemente son descuidadas en estrategias de sustentabilidad (Morgan y Sonnino, 2008).

Estas acciones del Estado pueden ser más exitosas gracias a los procesos de descentralización ocurridos a partir de los años 90 en los países latinoamericanos, pues al delegarse poderes a niveles subnacionales (estatales y locales) las iniciativas pueden surgir a partir de las acciones de gestión compartida entre los diferentes actores locales, los cuales pueden tener influencia en los otros niveles. Según Soninno (2009) las iniciativas de sustentabilidad generalmente aparecen desde los niveles subnacionales, las cuales se van madurando hasta incidir en el nivel nacional y una vez consolidadas pueden generar presión en la comunidad internacional para inducir cambios en los sistemas alimentarios.

La revolución en la alimentación escolar es un ejemplo de eso, en la cual el espacio público permitió la reorientación del abastecimiento alimentario al generar la vinculación de productores y consumidores a través de la regulación y la educación, promoviendo una nueva visión de desarrollo sustentable, articulando las dimensiones sociales, ambientales y de salud (Morgan y Sonnino, 2008; Sonnino, 2009).

El escenario escolar es un espacio óptimo para la vinculación de las acciones en seguridad alimentaria y nutricional y estrategias de desarrollo rural, pues según la HLPE (2012), estos programas se presentan en casi todos los países, por tanto, tienen una gran cobertura poblacional. Este informe también indica que en los últimos años, existen evidencias que han ayudado a aumentar la comprensión de los principales beneficios de la alimentación escolar estableciendo como principales: atender a las necesidades sociales, proporcionar una red de seguridad social y apoyar el desarrollo de la niñez a través de un mejor aprendizaje y mejor nutrición. Tambié se indicó que hay otra dimensión, potencialmente muy importante, de los programas de alimentación escolar, pero para la cual aun no se tienen pruebas empíricas, que es el enlace entre la alimentación escolar y la producción agrícola local y sus potenciales beneficios relacionados a la economía local y el ingreso de los agricultores (HLPE, 2012).

En el último informe sobre el Estado de la Alimentación Infantil Mundial (World Food Programme, 2013) se concluyó que la alimentación escolar es una inversión de protección social que brinda apoyo importante para las familias y ofrece beneficios adicionales relacionados con la educación, la salud y, potencialmente, la agricultura local. En relación con este último punto, el informe indicó que en las últimas décadas ha existido un gran interés de los programas de alimentación escolar por incluir los alimentos producidos localmente, lo que puede generar beneficios adicionales para los niños involucrados y también para los agricultores locales y las comunidades donde están inseridos, así como en sus economías.

La vinculación de la alimentación escolar a la producción agrícola local se ha visto como una estrategia para garantizar el desarrollo rural sustentable. Diversos países están explorando estrategias para la compra de alimentos localmente, en particular a partir de pequeños agricultores y proporcionar un mercado estable para sus productos además, potencialmente aumentar sus ingresos. También se está capacitando a las comisiones escolares en relación a la compra de alimentos a los productores próximos de las escuelas, con la finalidad de que los actores sociales que están involucrados en la toma de decisiones y la gestión de recursos tengan más instrumentos de decisión (World Food Programme, 2013).

La adquisición de alimentos a nivel local también puede ser una oportunidad para proveer mayor diversidad de alimentos, principalmente frescos como frutas y vegetales que son poco consumidos por los niños y adolescentes. Esos esfuerzos promueven el fortalecimiento de culturas tradicionales y de prácticas alimentarias más asociadas a la capacidad de alimentación en sus hogares. Estas ventajas han sido manifestadas en diversas investigaciones realizadas por Aberman (2007), Martens (2007), Morgan y Sonnino (2008), Sumberg y Sabates-Wheeler (2011) y Feenstra y Ohmart (2012).

La vinculación de la alimentación escolar y la agricultura familiar ya fue aplicada en países desarrollados. Los países que han implementado estas estrategias de abastecimiento alimentario en ámbito escolar, encontraron beneficios tanto para los escolares como para los productores, pero también se dan beneficios que van más allá, teniendo una importante influencia en el abastecimiento y la planificación de la comunidad de una manera sustentable (Morgan y Sonnino, 2008; Sumberg y Sabates-Wheeler, 2010, 2011; Feenstra y Ohmart, 2012).

Al respecto Sumberg y Sabates-Wheeler (2010, 2011) coinciden que esta estrategia produce grandes beneficios a los productores, a los actores que participan en las cadenas alimentarias y de forma general a la comunidad, pues aumenta la dinámica de bienes y servicios disponibles, contribuyendo al desarrollo.

Países en desarrollo también han realizado iniciativas para reformular los programas de alimentación escolares existentes, vinculando aspectos de seguridad alimentaria y nutricional y sustentabilidad. El programa de Brasil es, tal vez, el más conocido y exitoso, al ofrecer un mercado estable para los agricultores familiares en las compras destinadas a la alimentación escolar (Rocha, 2009; Turpin, 2009; Triches y Schneider, 2010), pero también Ecuador, Honduras, Namibia y Perú están vinculando sus programas de alimentación escolar a la producción local (HLPE, 2012). Estas iniciativas también se están realizando en algunos países africanos como parte del Programa de Desarrollo Agrícola Africano (Aberman, 2007; Martens, 2007; Sumberg y Sabates-Wheeler, 2011).

La forma como se administran estos programas es diversa, algunos gobiernos entregan dinero a la administración de las escuelas para que estas compren los alimentos de los mercados locales, otros direccionan los recursos para los distritos o regiones que son responsables en la adquisición de alimentos y otros usan empresas en diferentes niveles para proveer alimentos a las escuelas. Para Morgan y Sonnino (2008) en cualquiera de esos tipos de administración es posible hacer la articulación con la producción local, pero para eso es necesario generar una estrategia a través de la acción del gobierno.

En los países que experimentaron con estas innovaciones, la experiencia práctica revela varios desafíos; el primero es que se requiere un trabajo conjunto entre el sector de educación, el sector agrícola y otros vinculados para generar el apoyo a los pequeños agricultores; además de inversión que apoye los procesos productivos y el manejo pos-cosecha. El segundo es la necesidad de generar leyes que posibiliten las compras de pequeña escala a nivel local; muchas veces hay barreras legales en muchos países que imposibilitan a los programas hacer las compras a pequeños productores, pues los contratos públicos imponen requisitos que son muy difíciles de cumplir por parte de los pequeños agricultores y las pequeñas empresas. La tercera es en relación con las cuestiones de estabilidad en la disponibilidad de alimentos, las cuales deben ser tomadas en consideración, para garantizar el suministro estable de alimentos para las escuelas durante todo el año, garantizando la calidad y la seguridad de estos, procurando costos razonables para los agricultores. Además de eso, es necesario tener un plan de contingencia para cuando el alimento no está disponible por causa de condiciones ambientales. Estos desafíos tienen que ser abordados en la planificación de los diferentes programas para asegurar el éxito de los mismos y lograr así los beneficios de las estrategias locales para la seguridad alimentaria y nutricional y el desarrollo rural (World Food Programme, 2013).

El caso de Brasil

El Programa Nacional de Alimentación Escolar (PNAE) fue iniciado en 1955, como parte de un conjunto de programas ligados a la alimentación y la nutrición que pretendían mejorar la situación alimentaria y nutricional de la población brasileña (Jaccoud et al., 2009). Posteriormente este programa se integró como parte de una Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, que resulta de un sistema público de la seguridad alimentaria y nutricional cuyo objetivo es erradicar el hambre y la desigualdad social (Jaccoud et al., 2009; Leão y Maluf, 2012).

Este programa está vinculado al Ministerio de Educación y cuenta con fondos federales para su ejecución. Sus objetivos son: cubrir al menos el 15% de las necesidades nutricionales diarias de los niños, mejorar las capacidades de aprendizaje y fomentar hábitos alimentarios saludables (FNDE, 2012). En su fase inicial, el Programa tenía una acción focalizada en algunos municipios con mayor necesidad; sin embargo, con el tiempo, fue ganando cobertura nacional y, en 1988, la alimentación escolar pasó a ser un derecho garantizado para la población escolar de educación fundamental (Belik y Chaim, 2009).

A partir de 1994, este programa pasó a ser ejecutado de forma descentralizada, trasladando, a cargo de los municipios, la compra de los alimentos para la alimentación escolar. Según Vianna y Tereso (2000), este proceso de descentralización posibilitó la ampliación de los derechos y la autonomía de gestión municipal y un mayor control de los recursos públicos, permitiendo la planificación, en conjunto con los diferentes sectores del poder público, de estrategias para el abastecimiento, respetando las prácticas alimentarias locales. También, se posibilitó la adquisición de alimentos a nivel local, un factor importante para el desarrollo, en la medida en que genera trabajo e ingresos para las poblaciones de los municipios. Al respecto Belik y Chaim (2009, p. 597) manifiestan lo siguiente:

“La administración de la alimentación escolar de forma descentralizada permitió racionalizar la logística y los costos de distribución de los productos, además de viabilizar el ofrecimiento de una alimentación escolar coincidente con los hábitos de la población en las diferentes localidades del país. Las compras institucionales descentralizadas también abrieron la posibilidad de inserción de la pequeña empresa, del comercio local, del pequeño productor agrícola y de la pecuaria local en ese mercado institucional (traducción de los autores)”.

Este traslado quedó condicionado a la creación del Consejo de Alimentación Escolar, en cada municipio, como órgano deliberativo, fiscalizador y de asesoramiento para la ejecución del programa (FNDE, 2012). Estos Consejos están conformados por miembros de la comunidad, profesores, padres de alumnos y representantes de los poderes Ejecutivo y Legislativo. Por tanto, fue una oportunidad importante para la participación de la sociedad civil en la gestión del programa; actualmente es la principal fuente de fiscalización.

Según Belik y Chaim (2009) el PNAE es uno de los programas de alimentación de mayor importancia en la actualidad en Brasil, debido a la gran cobertura que tiene. En términos de evolución de la cobertura, el PNAE atendía un total de 137 municipios en 1955, proveyendo comida para 85 mil niños, en el año de su creación, 50 años después, el programa cubrió, prácticamente, todos los municipios del país, atendiendo en 2005 a 36,4 millones de niños y adolescentes de la educación infantil y de la enseñanza fundamental de la red pública de enseñanza. En 2009, el PNAE pasó a atender también, obligatoriamente, la educación media y se configuró como uno de los mayores programas de atendimiento universal en el área de educación en el escenario mundial (Belik y Chaim, 2009).

A partir de los compromisos asumidos por Brasil en 1996 junto con otros países en la Cumbre Mundial de la Alimentación para reducir el hambre en el mundo, basado en el derecho humano a la alimentación, las intervenciones realizadas en el campo alimentario y nutricional asumieron otra dimensión y otros objetivos, pues este compromiso generó una responsabilidad del Estado por el bienestar de la población (Belik, 2012). De esta manera, el tema se seguridad alimentaria y nutricional comenzó a estar en la escena pública y política y se generó todo un marco legal e institucional para estas estrategias (Leão y Maluf, 2012). Es dentro de este marco que se generaron políticas de seguridad alimentaria y nutricional pautadas en modelos sustentables que promueven la soberanía y la cultura alimentaria (Otsuki, 2011).

En el PNAE, se generan algunos cambios tendientes a articular el programa con iniciativas de alimentación saludable, respetando la cultura alimentaria y el desarrollo rural. En el año de 2001, se estableció que 70% de los fondos federales para la alimentación escolar tenían que ser destinados a productos básicos, de acuerdo con las costumbres alimentarias y la producción local (FNDE, 2012); por tanto, objetivos secundarios del programa son la promoción y preservación de los hábitos alimentarios locales y el apoyo a la producción local de alimentos.

La iniciativa de comprar alimentos de productores locales inició en algunos municipios, pero posteriormente con la creación de la Ley Federal 11947 de 2009, se dictó obligatoriedad de compra de un mínimo de 30% de los recursos de PNAE en alimentos de la agricultura familiar, fortaleciéndose el apoyo a los productores locales (Conrad et al., 2013).

Otro aspecto importante fue la participación de la Corporación Nacional de Abastecimiento de la Secretaria de Agricultura, Ganado y Abastecimiento (CONAB), pues esta comenzó a actuar como intermediaria en este proceso, a través de acuerdos con los gobiernos estatales y municipales, lo que también garantizó la transparencia de las operaciones. Pero también, como parte de las estrategias para incentivar el trabajo de los Consejos de Alimentación Escolar, se comenzó a otorgar a partir del 2004, el Premio a la Gestión de Alimentación Escolar, para estimular las buenas prácticas de administración de la alimentación escolar (Otsuki, 2011). Esta política mostró incentivos para la reproducción de la seguridad alimentaria y nutricional de pequeños productores rurales, al incrementarse las oportunidades de mayor producción y disponibilidad de alimentos más adecuados para públicos vulnerables, constituyéndose como mecanismos importantes del Estado en relación a la concretización de las políticas de seguridad alimentaria y nutricional de la población y de desarrollo rural (Triches y Schneider, 2010). Para Grisa y Wesz Junior (2010) este programa es visto como un nuevo aliento para los pequeños agricultores y el desarrollo rural en virtud del estímulo dado a formas de producción más autónomas y de la posibilidad de participación en mercados diferenciados.

Muchos municipios todavía no adquieren alimentos directamente de los productores locales, encontrando como principales barreras la compleja competencia por los contratos con el gobierno y la dificultad de mantener un abastecimiento constante por parte de los productores (Rocha, 2009). Triches y Schneider (2010) también apuntan que la estrategia tiene mucha formalidad, lo que genera barreras de entrada de otros mercados, pudiendo ocasionar la renuncia de gran parte de los agricultores interesados.

Considerando la magnitud del programa y la importancia económica y social para los agricultores familiares, Turpin (2009) establece que este constituye un instrumento de desarrollo local y un modelo efectivo de reducción de la desigualdad social en la región estudiada (250 municipios), pues en su estudio fueron encontradas doce iniciativas de apoyo a la agricultura familiar en 250 municipios durante el año 2005. Sin embargo, en un informe del 2010, se determinó que 1576 municipios están comprando productos de los agricultores familiares locales y 434 ya habían publicado el anuncio de la contratación pública para la compra de productos locales (FNDE, 2010), mostrando un gran aumento de municipalidades que están haciendo la compra a los productores locales.

En un análisis de la ejecución del PNAE realizado a partir del Premio Gestor Eficiente de Merienda Escolar en el 2005 por Belik y Chaim (2009, p. 606) se determinó lo siguiente:

“[...] la gestión del Programa asume características propias y se adapta al contexto de cada municipio. Sin embargo, el perfil de las administraciones vencedoras indica que un factor determinante y diferenciador es la participación social, sea por medio de la actuación activa del Consejo de Alimentación Escolar, por el envolvimiento de padres de alumnos, profesores y merenderos, o por la inclusión de productores locales en el proceso de adquisición de alimentos (traducción de los autores).”

Estos mismos autores indican que cuando la gestión del Programa se realiza de forma compartida entre los actores involucrados en el proceso, genera un impacto positivo en las diferentes áreas que el PNAE contempla, pero las inversiones aisladas no generan los impactos positivos necesarios para que la gestión, en todos sus aspectos, pueda ser considerada eficiente.

Las redes locales pueden operar de modo distinto cuando están direccionadas hacia la seguridad alimentaria (Vianna y Tereso, 2000). Los patrones institucionales, las normas y los valores sociales propios de cada localidad señalan una capacidad de establecimiento de pautas de desarrollo. Un ejemplo fue documentado por Triches y Schneider (2010) en un estudio en el programa de alimentación escolar de Rolante, donde identificaron que las diversas barreras relacionadas con el mercado de alimentación escolar fueron transpuestas o negociadas, considerando para eso, principios morales implícitos en aquella comunidad, pero también cambios en las acciones institucionales facilitaron el proceso de inserción de los pequeños agricultores en ese mercado.

La vinculación de la agricultura familiar a mercados institucionales estatales es una estrategia viable para el desarrollo rural y la seguridad alimentaria y nutricional de las comunidades en países desarrollados y en algunos países en desarrollo, promoviendo un cambio importante al sistema alimentario convencional, pero aún las iniciativas latinoamericanas son pocas, entonces, ¿cuáles son los retos que se presentan en América Latina para conducir una mudanza en el sistema alimentario?

El primer reto es orientar el sistema alimentario a uno más justo, saludable y sostenible. Como ha sido planteado por autores como Star (2010), Wiskerke (2010) y Bowen (2011), esto puede ser logrado por medio de procesos de reconexión de la producción al consumo a través de estrategias locales. Para ello es necesario conducir un proceso de valoración de la producción local que oriente a: la dignificación del agricultor familiar como productor de alimentos básicos para la población, la concientización de la necesidad de políticas diferenciadas para su integración al mercado y la mudanza a un tipo de agricultura sustentable con el medio ambiente. En este sentido, se debe buscar un acortamiento de la cadena de abastecimiento; sin embargo, para hacer una reconexión entre la producción y el consumo, no basta con desestructurar la producción, sino que también hay que modificar la estructura del consumo (Triches, 2010).

El segundo reto que se presenta es generar un proceso de reflexividad del consumo, revalorizando lo local, la calidad y la inocuidad de los alimentos en el propio medio rural. Según Triches (2010, p. 251) “institucionalizar nuevas formas de consumir encuentra fuertes estímulos en el medio escolar, aunque sea luchando contra ideales y prácticas ya muy dominadas por la industria alimentaria y los medios de comunicación”, teniendo como fin generar una reconexión para fomentar patrones de alimentación adecuados, que procuren un buen estado nutricional y de salud de la población. Entonces, tal como apunta este autor, no es posible generar una mudanza de los sistemas de producción sin generar un cambio en los sistemas de consumo.

El tercer reto, es facilitar ese proceso de reconexión por medio de la participación estatal, considerando para ello la necesidad de fortalecer la acción del Estado y su “poder de compra” para conducir ese cambio al abastecimiento alimentario. En este proceso es necesario partir de la experiencia que antecede para superar las dificultades que han sido presentadas durante las ejecuciones de los diferentes programas. Entre las principales recomendaciones que han sido sugeridas están:

- La creación y/o fortalecimiento de los comités locales. Debe generarse la constitución de un comité local que vincule diferentes actores para la gestión de los recursos; en este proceso se deben generar acciones de capacitación a los miembros sobre los diferentes procesos administrativos a los cuales estarán vinculados y los mecanismos de trabajo con los diferentes sectores, para que esto les conduzca a un verdadero proceso de gestión compartida.

- Debe establecerse el mecanismo administrativo y legal para la ejecución de los programas a nivel local. En este aspecto debe contemplarse cómo se realizará el proceso de transferencia y gestión de los recursos, y los mecanismos que permitan la compra a pequeña escala y que agilicen los procesos de pago a los pequeños productores.

- Vinculación de los diferentes sectores en la estrategia de abastecimiento alimentario. Es necesario que los sectores agrícolas, de educación, salud, los agricultores y los responsables municipales trabajen juntos en una propuesta de abastecimiento viable de acuerdo con las características particulares de cada municipio y las capacidades de los productores locales, considerando para ello la necesidad de asegurar la estabilidad en la disponibilidad de alimentos durante todo el año.

- Sistemas de produccións sostenibles. Generar un proceso de trabajo conjunto con los productores locales para conducir a sistemas de producción diversificados y sostenibles con el medio ambiente y que a la vez, proporcione alimentos inocuos. En este aspecto es necesario brindar el apoyo a los productores para orientar las mudanzas requeridas; procurando promover una diversificación en la producción que le permita a los productores, además de autoabastecer parte de su alimentación básica, tener una mayor variedad de alimentos para ofrecer al mercado.

El proceso de cambio, como lo indica Beck (1997) requiere de la construcción de conocimiento para anticipar las consecuencias de las decisiones y brindar los elementos requeridos para orientar el proceso de reflexibilidad de los diferentes actores que están vinculados en este cambio (políticos, organizaciones y sociedad civil), por tanto es un reto de la academia acompañar este proceso para facilitar el mismo.

Literatura Citada

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Conrad, L., P.F. Fernandes, G. Specth, e D.O.D. Maia. 2013. O mercado institucional para a agricultura familiar. Sec. Desenvolvimento Rural/Rs. DCOOP/CEASA, Porto Alegre, BRA.