Introducción

En su etapa de vida independiente, Centroamérica ha experimentado tres esquemas de integración regional: el primero fue la Federación Centroamericana (1824-1838); el segundo, la Organización de Estados Centroamericanos (1951-1991); y el tercero, el Sistema de Integración Centroamericana desde 1991 hasta nuestros días. Diversas causas han estado detrás de la fundación de cada esquema integracionista; por ejemplo, la Federación Centroamericana surgió ante la falta de proyectos nacionales una vez obtenida la independencia de España en 1821. La ODECA nació en 1951 como parte de la estrategia hemisférica de los Estados Unidos en pos de la contención del comunismo en América y el Sistema de la Integración Centroamericana (SICA) vio la luz en 1991 como parte de un conjunto de iniciativas por la paz en la región, a través de los acuerdos de Esquipulas I y II en 1986 y 1987, respectivamente.

En las páginas siguientes se analizará la trayectoria histórica del “segundo proyecto integracionista centroamericano”, la ODECA que nació a raíz de la firma de la Carta de El Salvador el 14 de octubre de 1951. El mundo polarizado por la democracia occidental frente al socialismo soviético atestiguó la formación de dicho organismo en un entorno regional convulso:

La revolución guatemalteca desarrollada entre 1945 y 1954, con una orientación de izquierda y no alineamiento, chocó con los regímenes de derecha y aliados de Estados Unidos de varios otros países centroamericanos. Esa situación hizo crisis en 1954 cuando desde Honduras, El Salvador y Nicaragua se organizó la invasión impulsada por el gobierno norteamericano para derrocar al presidente guatemalteco Jacobo Arbenz Guzmán. Después de que tuvo lugar el cambio de régimen en Guatemala, se restableció el decurso de la ODECA con gobiernos mayoritariamente de derecha (Aguilera 35).

Desde el contexto continental el surgimiento de la organización integracionista centroamericana se explica como una consecuencia de los acuerdos de la IX Conferencia Panamericana celebrada en Bogotá en diciembre de 1946. Los acuerdos fueron claves para la política exterior norteamericana en cuanto al establecimiento del sistema interamericano y posteriormente la fundación de la Organización de Estados Americanos (OEA) en 1948. Por ello, los temas de la defensa hemisférica y contención al comunismo fueron centrales en estos encuentros diplomáticos.¹

En la década de los años sesenta, la ODECA recibe un nuevo influjo a raíz de la firma del “Tratado General de Integración Económica Centroamericana” y su proyecto escudo: el Mercado Común Centroamericano. Así, las “dos ODECAS” promulgadas en un lapso de escasos 11 años pusieron de relieve sus dos pilares –integración política y económica– que sostuvieron el proyecto hasta la década de los setenta del siglo XX. Posteriormente, se agregaron otras vetas temáticas al quehacer de la ODECA, por ejemplo, la integración social, la integración migratoria e incluso militar.

La segunda etapa de vida de la ODECA –a partir de 1962– se caracterizó por la creación de secretarías especializadas en diversas áreas, por ejemplo, asuntos educativos, salud, relaciones exteriores, jurídicos, agricultura y ganadería y demás. Sin embargo, las prioridades se concentraron en la integración económica –consolidación de la Unión Aduanera– y la gestión de la cooperación –económica y militar– proveniente del Gobierno de los Estados Unidos. Con el surgimiento de los movimientos insurgentes en la región los conflictos entre naciones pertenecientes a la organización la sumieron en crisis. En Guatemala, El Salvador y Nicaragua, los movimientos revolucionarios dieron un nuevo curso a la dinámica de la ODECA:

La revolución sandinista en Nicaragua, así como las tensiones bélicas con Honduras y Costa Rica, las guerras revolucionarias en El Salvador y Guatemala, la intervención norteamericana y de los países socialistas. Esos conflictos provocaron decenas de miles de víctimas, desplazamientos de población, severas violaciones a los derechos humanos, enormes daños económicos y desde luego, desgarraron el tejido del proyecto integracionista (Aguilera 36).

Dos sucesos militares hicieron que a finales de los años sesenta la ODECA entrara en su crisis final. La llamada “guerra del fútbol” ocurrida en 1969 entre El Salvador y Honduras hizo que la última nación se retirara de la ODECA. Por su parte, el gobierno revolucionario de Nicaragua rechazó de plano la vinculación de la ODECA con las maniobras militares conjuntas –antiinsurgencia– realizadas en Centroamérica entre 1976 y 1979, denominadas “Operación Aguila VI” bajo el patrocinio del Comando Sur de los Estados Unido. Ambos sucesos militares fueron el punto final del esquema integracionista; fue a raíz de los acuerdos de Paz de Esquipulas I y II que un nuevo esquema integracionista vio la luz en 1991 bajo el nombre de Sistema de Integración Centroamericana o SICA.

Las interpretaciones de la ODECA

Las interpretaciones sobre la ODECA poseen dos características: por un lado, están los estudios que la toman como un referente histórico para referirse casi a cualquier tópico de la integración regional en la segunda parte del siglo XX y, por otro, quienes lo abordan específicamente. En el primer grupo está a Gabriel Aguilera que, al referirse a la agitación sociopolítica de la región en los años cincuenta del siglo XX, señala que:

Después de que tuvo lugar el cambio de régimen en Guatemala, -1954- se restableció el decurso de la ODECA con gobiernos mayoritariamente de derecha. En los años subsiguientes, la institución propició facilidades de tránsito de personas, de intercambios culturales, y lo más significativo, a través de su Consejo Económico y Social, dio origen al Tratado de Integración Económica Centroamericano y al MCCA (Aguilera 37).

Por su parte, Ovares (1978) en un artículo relacionado con el poder ideológico de la educación en la integración indica:

La Carta de la Organización de Estados Centroamericanos (ODECA), firmada por los ministros de relaciones exteriores en Panamá, el día 12 de diciembre de 1962, expresa con bastante claridad la relación existente entre integración educativa e integración económica y política (Ovares 80).

Por ejemplo, Rodríguez cuando utiliza el nombre ODECA lo hace para referirse al incremento de instituciones e interdependencia entre los estados nacionales:

Entre ellas destacan el Instituto Centroamericano de Investigación y Tecnología Industrial (ICAITI), Organización Internacional Regional de Sanidad Agropecuaria (OIRSA), Instituto Centroamericano de Administración Pública (ICAP) e Instituto de Nutrición de Centroamérica y Panamá (INCAP) (ODECA, 2014). A manera de balance, el proyecto integracionista regional hasta aquí encaminado, fue relativamente exitoso; el cual tomó un matiz económico que permitió a los países hasta cierto punto, ahuyentar y acabar con la pobreza (Rodríguez 74).

Otra área temática que liga a la ODECA como punto de referencia para construir una argumentación es la corriente cepalina sustentante del modelo de desarrollo hacia adentro. Ahí hay un grupo de economistas y estudiosos de la integración comercial que utilizan a la ODECA como punto de referencia para hablar de las políticas comerciales, arancelarias y la industria:

Fue la CEPAL la que planteó un enfoque totalmente novedoso para fomentar los vínculos centroamericanos, basado en la integración económica regional, el cual contrastaba con el enfoque político de la integración y con las limitadas iniciativas planteadas hasta entonces en el campo económico. De hecho, ya en 1951 en ocasión de la creación de la ODECA, se tomó la decisión de avanzar hacia la integración económica regional, aunque no estaba claro el esquema bajo el cual se trabajaría (Salazar 2).

El tema de la ODECA incluso ha servido como punto de referencia para análisis sobre derecho comunitario y resolución alternativa de conflictos. Ángela Rivera, por ejemplo, ha sugerido que la institución de marras surgió como se explica a continuación:

Una iniciativa de la República de El Salvador en 1951, para buscar la integración política, social y cultural de las naciones centroamericanas para hacer frente a los peligros que pudiera traer futuras guerras, y... formar un organismo regional similar a la Organización de Estados Americanos (OEA) (Rivera 12).

Un tópico que atrae mucho interés entre la comunidad de investigación en integración regional es el tema de Panamá. ¿Por qué la república canalera no se incorporó a la ODECA? Hay dos razones fundamentales; para empezar, la independencia se consiguió en tres episodios: primero de España, en 1821; luego, en 1854, la separación de la Gran Colombia; finalmente, en 1904, se da el nombramiento de su primer presidente constitucional (Susto).² El proceso independentista panameño fue sinuoso y el país tuvo que lidiar con potencias como la “Gran Colombia”, España y los Estados Unidos; la situación hizo que sus relaciones con los demás países centroamericanos tardaran en consolidarse:

De todos los países centroamericanos, los mayores contactos desde la independencia panameña, sin duda por razones de vecindad –no puede olvidarse la llamada guerra de Coto de 1921– han sido con Costa Rica, con la que en 1941 Panamá intercambia embajadores. Habrá que esperar a 1949 para que Panamá haga lo propio con Nicaragua, a la que seguirá en 1952 Honduras, y en 1953, El Salvador y Guatemala; fechas todas ellas que es conveniente contrastar con las de los Acuerdos celebrados con igual fin con los demás países americanos (Fernández Shaw 175).³

En síntesis, el tema de la relación de Panamá, primero con la ODECA y luego con el SICA, es sin duda un campo fértil para futuras investigaciones. Durante muchos años –con justa razón– la política exterior del país canalero ha estado enfocada en las negociaciones con el gobierno de los Estados Unidos en aras de la consecución de un acuerdo sobre el canal. Dicho acuerdo se plasmó hasta 1903 con la “convención del Canal Ístmico y a partir de ese año han aumentado sistemáticamente las relaciones diplomáticas y de otra índole con el resto de las naciones centroamericanas.

En cuanto al segundo grupo de investigaciones, es decir, las dedicadas por entero al estudio de la ODECA, se encuentra una valiosa recopilación de documentos centroamericanos elaborada en la década de los cincuenta del siglo XX por Guillermo Trabanino (1953a). Los documentos son relativos a la historia de Centroamérica, empezando por la Declaración de Independencia e incluye todas las declaraciones presidenciales, acuerdos, protocolos y demás documentos elaborados en reuniones gubernamentales de la región. Como fuente secundaria para el estudio de la integración centroamericana es un documento de consulta obligatoria. Finaliza, por supuesto, con las dos declaraciones que dan origen a la ODECA, las de 1951 y 1962.

El segundo secretario general de la ODECA, Marco Tulio Zeledón, fue el gestor de otra recopilación de valiosos documentos de la organización. Zeledón (1961) se encargó de resumir en tres tomos todas las actas de cada una de las secretarías especializadas de la ODECA, así como la correspondencia de su despacho (Zeledón; ODECA, 1961; Trabanino, 1953b). Ambas recopilaciones contienen información de primera mano sobre todos los proyectos y trabajos por comisiones llevados por la ODECA hasta 1962. Si bien no ostentan un carácter interpretativo, ofrecen datos y evidencias directas que pueden generar reflexión y análisis acerca del esquema integracionista centroamericano entre 1950 y 1962.⁴

Un análisis relevante en tanto aborda la ODECA como una entidad puramente política fue elaborado por Marín y Suárez. La investigación describe los organismos creados por la ODECA en su primera fase de vida, entre 1951 y 1962. Además, se concentra en el análisis de los factores que hicieron que, a partir de 1960, con la firma en Managua del Tratado General de Integración Económica, la ODECA empezara a perder progresivamente terreno ante las prioridades gubernamentales puestas en la consolidación del Mercado Común Centroamericano, como se explica:

Iniciado el proceso del Mercado Común Centroamericano el 13 de diciembre de 1960, la ODECA perdió importancia y fue sometida a una severa prueba nueve años después con el conflicto entre Honduras y El Salvador (la llamada guerra del fútbol), en el cual no salió airosa y fue más bien el secretario general de la OEA quien debió intervenir para mediar y contener la guerra. La ODECA no estaba diseñada para atender este tipo de problemas pero además fue ineficiente en la atención política del diferendo. Posterior al conflicto, Honduras abandonó la organización y se separó del Mercado Común Centroamericano en 1971 (Marín y Suárez 50).

A pesar del tiempo transcurrido desde su publicación, el artículo de Fuentes Irurozqui aporta una perspectiva relevante al abordaje de la ODECA; es un estudio sobre los factores que originaron la ODECA y que han sido poco trabajados. Mediante el análisis de la correspondencia de la Cancillería de El Salvador, Fuentes explica los pormenores de la labor diplomática previa a la firma del tratado:

De este proyecto salvadoreño-guatemalteco surgió la «Carta de San Salvador» y diez años más tarde la «Nueva Carta de San Salvador» ambos importantes textos jurídicos normativos de un derecho internacional. Piénsese que durante estos diez años el mundo se había adentrado también por las organizaciones regionales: que son los años de la Europa del Tratado de Roma, de la América de ALALC, de las uniones económicas y políticas de bloques de países en el mundo entero (Fuentes Irurozqui 59).

El otro componente de la investigación de Fuentes es el estudio de la gestación de instituciones de la integración entre 1951 y 1962, como se indica en la siguiente cita:

En sus treinta y cinco disposiciones transitorias se crean cuatro Consejos: el Consejo Ejecutivo de la ODECA, el Consejo Legislativo, el Consejo de Defensa Centro Americano y el Consejo Cultural y Educativo, y se restablece la Corte de Justicia Centro Americana y se faculta a la Conferencia de Ministros de Relaciones Exteriores de Centro América para crear los órganos subsidiarios que estime convenientes para el estudio de los diferentes problemas de la región (Fuentes Irurozqui 62).

Ya se ha analizado la producción sobre la ODECA en dos perspectivas: 1) como punto de referencia en los procesos integracionistas del siglo XIX y XX y 2) como objeto de estudio propiamente. De ambas perspectivas se deduce que es necesario un abordaje propiamente histórico que contemple el surgimiento de la institución en el contexto histórico de Centroamérica. Esa es precisamente la intención en el siguiente segmento de este artículo.

La primera fase de la ODECA: 1952-1962

La integración política de Centroamérica durante el siglo XX ha estado llena de obstáculos. El único referente relativamente “exitoso” en este campo fue la Federación Centroamericana de la primera parte del siglo XIX. Las alusiones al pasado integracionista de la región hacen gala de elementos que son poco atractivos para los ciudadanos; en el peor de los casos, se personalizan los procesos de integración como si fueran un ejercicio de individuos o personajes históricos. La ODECA no estuvo exenta de esta visión, pues uno de sus comunicados de relaciones públicas indicaba que el objetivo era “fomentar en el pueblo centroamericano una conciencia sólida acerca de los beneficios que reporta la unión, por la cual lucharon y murieron Francisco Morazán, Justo Rufino Barrios, Máximo Jerez, Juan Santamaría y Gerardo Barrios” (ODECA, 1992a, 19).

Antes de la fundación de la ODECA el ánimo integracionista no se apagó, ya que entre 1906 y 1951 se dieron al menos 4 intentos formales de promover la integración política de Centroamérica, pero el clima político de la región no lo permitió. En 1951 quienes originaron la ODECA tuvieron la percepción de que su fundación era solamente un paso de cara a un proceso mayor en el cual la idea era la formación de una entidad supranacional similar a la Federación Centroamericana, pero adaptada a los requerimientos del contexto regional e internacional de los años cincuenta, por eso “la ODECA podrá desaparecer para dar paso a la gran República, ya federativa, ya unitaria, pero ha de sobrevivir como símbolo de paz, como señuelo de unión” (ODECA, 1992a, 22).

El surgimiento de la Organización de Estados Centroamericanos logró dar sus primeros pasos a pesar de los problemas que manifestaban los Estados integrantes (Figura 1), cuyos problemas giraban en torno a la inmadurez en sus sistemas electorales, poca evolución en la oferta político-electoral, disputas limítrofes, falta de integración interna y la injerencia permanente de la política exterior norteamericana en la zona.

Figura 1
Presidentes centroamericanos en 1951
Fuente: ODECA (1953).

Considerando lo anterior, se comprende que la constitución de la ODECA en 1951, mediante la Carta de San Salvador, tuvo como objetivo “eliminar las barreras artificiales que separan a los pueblos centroamericanos, y lograr la voluntad conjunta de resolver sus problemas y defender sus intereses” (ODECA, 1992a, 1). El contexto regional e internacional hacía pensar que la recién conformada organización se centraría en el tema de la seguridad regional. Con el mundo dividido en dos bloques y con el aumento de las tensiones por disputas limítrofes entre los gobiernos del área, se concebía a la ODECA como el espacio en el cual se podían dirimir disputas y, al mismo tiempo, hacer un bloque común frente a la expansión del comunismo. En palabras de Guillermo Trabanino:

La ideología de la organización es decididamente anticomunista. Así consta en varios expedientes internacionales y en numerosas declaraciones del Secretario General. Pero es oportuno advertir que si bien la ODECA repudia el comunismo, en ningún caso verá con buenos ojos la explotación del hombre por el hombre (Trabanino, 2000, 17).

La organización inició las actividades con la sensación de que su vida sería corta y con una agenda de inquietudes que, en apariencia, eran de resolución en el corto plazo. Por ejemplo, unos de los primeros objetivos fueron la consolidación de la Corte Centroamericana de Justicia, la incorporación de Panamá a la organización y la creación del Consejo Económico y Social centroamericano. En el campo de la política exterior de la región se planteó la necesidad de crear una representación diplomática conjunta frente al mundo árabe, otra en Formosa y Japón, una en Australia y otra en los países sudamericanos como Uruguay, Bolivia y Paraguay (ODECA, 1992a).

En el transcurso de la década de los 50 hubo temas que hicieron que la ODECA se viera sometida a prueba, por ejemplo, la desestabilización del gobierno en Guatemala a raíz de la muerte de Carlos Castillo Armas en 1957, el ambiente político generado a raíz de las elecciones de 1958 en Costa Rica, la creación de la Junta Centroamericana de Defensa (ancestro de la CONDECA) y, sobre todo, el diferendo entre Guatemala y Belice por su soberanía; además, hubo tensiones entre Nicaragua y Honduras por la demarcación de la frontera común. Los temas sometieron a la ODECA a un duro “trajín” diplomático y político, ya que el foro recibió directamente la onda expansiva de la dinámica sociopolítica de cada uno de los países integrantes (ODECA, 1992a).

En el tema del desarrollo de la democracia en la región, la ODECA tuvo que desempeñarse en un contexto bastante difícil. La década en la cual inició operaciones no fue la “más pródiga” en cuanto al desarrollo de gobiernos democráticos en el istmo, más bien todo lo contrario. Una rápida revisión de los gobernantes de cada país centroamericano dará un buen panorama de la complicada composición del poder en la región (Tabla 1).

Las condiciones para que la democracia electoral fuera la forma de acceder al poder en la región eran mínimas dada la fuerte presencia de militares en el poder. La democratización política no era más que una aspiración, un proyecto de mediano o largo plazo. El pesado lastre de gobiernos corruptos, golpes militares, fraudes electorales, partidos políticos personalistas y el auge de los conflictos típicos del contexto de la guerra fría dejaban poco espacio para que la ODECA desarrollara con amplitud su agenda de trabajo. La atomización ideológica surgida en el contexto de la Guerra Fría propició el estancamiento del proyecto integracionista de la ODECA; Estados Unidos, con tal de luchar en cualquier frente contra el comunismo, apoyó gobiernos despóticos a cambio de que asumieran frente al electorado y la sociedad regional una retórica “populista” que “favoreciera a los sectores populares y marginados de la sociedad. Como resultado, la represión y la violencia aumentaron, para sofocar a los movimientos que adversaban el orden establecido” (Fonseca 214).

En el campo social, la ODECA logró establecer un nivel aceptable de proyectos relacionados con el desarrollo educativo regional mediante la celebración entre 1955 y 1965 de cinco seminarios sobre educación. También se dieron los primeros pasos en la homologación de los estudios superiores, aunque el CSUCA ya se había creado en 1948.⁵ Al mismo tiempo, se logró establecer en el año 1958 la supresión de visas para todas las personas que se desplazaran dentro de la región.⁶

Otros principios que orientaron la vida de la ODECA fueron los siguientes:

• § Colocar a la región centroamericana en concordancia con la formación de bloques o esquemas regionales tales como la ONU, OEA, OTAN, BENELUX y Commonwealth.

• § Promover la solución pacífica de disputas entre los Estados y el principio de no intervención.

• § Establecer como mecanismo de trabajo de la integración regional la reunión de Cancilleres.

• § Establecer del Consejo Económico Centroamericano y la Corte Centroamericana de Justicia (ODECA, 1992a).

Aunque los objetivos de la ODECA no se centraban de forma exclusiva en el área de la integración económica, en 1957 la institución propició la celebración del primer seminario de integración económica, que se considera en antecedente directo del Tratado Multilateral de Libre Comercio y del Régimen de Industrias Centroamericanas de Integración (ODECA, 1992b). Una peculiaridad de todos los procesos de integración regional ha sido el carácter asimétrico que evidencian los países del área; este factor siempre ha sido determinante en el éxito de iniciativas tendientes a la integración comercial del istmo.

Como se anotó, la integración económica de Centroamérica fue diseñada desde 1947 por directrices emanadas desde la CEPAL. Desde entonces, la organización auspició todas las iniciativas tendientes al desarrollo de modelos de productividad y competitividad de la industria, agricultura, agroindustria y atracción de inversiones regionales. También ha marcado la pauta en lo que se refiere a la implementación de un esquema de libre comercio regional, de modo que su incidencia es fuerte en el ámbito de la integración regional. Desde un inicio, la CEPAL fue vista con reservas por la Casa Blanca. De hecho, su participación en la firma del Tratado Multilateral de Libre Comercio en 1958 no fue bien recibida por el gobierno de Eisenhower, pues en 1960 preparó una respuesta mediante el impulso del Acuerdo Tripartito de Asociación Económica Centroamericana, que algunos investigadores llaman “Acuerdo del Poy” (Hernández 142). Inicialmente el acuerdo comercial solo fue firmado por Guatemala, El Salvador y Honduras. La incorporación de Costa Rica y Nicaragua se dio en 1962.

El impulso de la integración económica centroamericana no cesó al inicio de la década de los años 60, tal y como si le sucedió a la ODECA. Con la firma y la entrada en vigor del Tratado General de Integración Económica el 4 de junio de 1961, se abrió un nuevo capítulo en este campo encaminado al logro de cinco fines: 1. el aumento del comercio intrarregional, 2. la reducción de barreras arancelarias, 3. la adopción del GATT 46 como la infraestructura básica para dirigir el comercio en toda la región y con terceros, 4. la libre movilización de personas, bienes y capitales y 5. la adopción multilateral de, al menos, un mecanismo de pago en el ámbito regional (Pérez).

Con el auge de la integración económica sobre la base del libre comercio, vino el olvido de la vertiente política y social de la integración regional. Los postulados de la ODECA quedaron postergados por el vigor de las ideas cepalinas relacionadas con la sustitución de importaciones y el perfeccionamiento de la Unión Aduanera Centroamericana. El descuido por parte de los gobiernos del área con respecto a las iniciativas de integración política regional se pone en evidencia con la revisión de las instituciones surgidas en los años posteriores a la fundación de la ODECA (Tabla 2).

La Organización de Estados Centroamericanos es la experiencia más compleja en su estilo realizada en el marco de la integración regional centroamericana. No fue solo la expresión de un deseo por construir la “patria grande”, sino que logró materializar acciones conjuntas en casi todos los campos de la cooperación regional. Dejando de lado al SICA, la ODECA fue el proceso integracionista que más le aportó a la institucionalidad de la integración política regional. Con ello, la región se puso en consonancia con las tendencias mundiales de integración; la pauta era constituir zonas geográficas bajo el criterio de la regionalización. Aunque ya Estados Unidos lo había planteado mediante la política del panamericanismo, lo cierto es que la región trató de asimilarse a sus homólogas europeas como el Benelux, la Comunidad de países nórdicos y los inicios de la Comunidad económica europea:

El histórico cónclave político (la formación de la ONU) preparó el clima para que pocos años después las cancillerías centroamericanas, en un nuevo intento para reintegrar a la nación, acordaran constituir un organismo regional, con un radio de acción restringido, con funciones más casuísticas y adaptado a la idiosincrasia de los pueblos del istmo (Ortez Colindres 291).

Incluso, unos años antes de la firma de la Carta del Salvador en 1948, la región ya había dado pasos significativos para crear una universidad y un sistema de estudios universitarios regional (ODECA, 1992a), con el fin explicado en esta cita:

Volver hacia la unidad de estos países hermanos que una vez formaron parte de la parte de la “patria grande” esa es la tarea que se han impuesto los hombres que ven en ello la grandeza económica y social de estos países. No existe ninguna razón para que vivamos separados (Diario de Costa Rica, 18 de julio 1948, 10).

El espectro temático de la ODECA se encaminó por nuevos rumbos; ya no solo la paz era razón suficiente para pensar en la integración política regional, sino que también se abrieron nuevas sendas de trabajo. Justo en el artículo 1 de la Carta de San Salvador, se definió su objetivo: “Fortalecer los vínculos que nos unen; consultarse mutuamente para afianzar y mantener la convivencia fraterna en toda la región; prevenir y conjurar toda desavenencia y promover el desarrollo económico, social y cultural mediante la acción cooperativa y solidaria” (ODECA, 1951).

En el plano institucional, la ODECA significó un “salto hacia adelante” en términos de la institucionalidad contemporánea de Centroamericana. Bajo su abrigo –tal como se indicó– se promovió la firma en Tegucigalpa del Tratado Multilateral de Libre Comercio en 1958 que se constituyó en el antecedente más cercano al Tratado General de Integración Económica Regional de 1960. No solo en este plano se ejercieron acciones, sino también en la creación del Instituto Centroamericano de Administración Pública en 1955 –actualmente con sede en San José– y el Instituto Centroamericano de Investigación y Tecnología Industrial (ICAITI).

La tarea en el campo comercial empezó con la prioridad del proceso integracionista. Constituir una unión aduanera no era cosa fácil. En primer lugar, debe haber, como mínimo, un régimen unificado de códigos arancelarios para establecer los marcos de negociación y regulación del comercio. La tarea –incluso hasta nuestros días– no ha sido posible de finalizar. Por eso, se afirma que la región posee un arancel común con excesivas perforaciones, que con suma frecuencia le llevan a prácticas de comercio desleal. Valga reiterar que detrás de la agenda en materia comercial de la ODECA, se hallaba la influencia de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL); está claro que se buscaba instituir un modelo de sustitución de importaciones en el cual los países de la región alcanzaran un modelo de integración económica vertical.

La industrialización por sustitución de importaciones alcanzó magros resultados en el área centroamericana… En realidad no existió una política estatal clara que favoreciera la industrialización. Sin embargo, paulatinamente aparecieron algunas fábricas –hilados, cerveza, harina, zapatos– para satisfacer las necesidades de un reducido mercado nacional (Fonseca 209).

Conforme avanzó el modelo y con él la atracción de las inversiones del extranjero, el interés por los otros tópicos de trabajo de la ODECA disminuyó. Para ello, se analizan las principales instituciones de la integración económica surgidas durante su existencia (tablas 3 y 4).

En la primera fase de la ODECA y de existencia del Tratado General Integración Económica se constituyó una zona de libre comercio regional. El experimento resultó positivo para el comercio intrarregional entre 1952 y 1962, ya que creció de manera exponencial. El proyecto de integración política quedó en el olvido en aras de perfeccionar la unión aduanera y la reducción de manera progresiva de las tarifas arancelarias. Víctor Bulmer Thomas ha realizado una periodización que comprende la naturaleza y logros de la economía centroamericana antes y durante la existencia del MERCOMUN (Tabla 5). Con ella, se pueden conocer de cerca las peculiaridades de la integración económica de la época.

La integración vertical de la industria centroamericana tuvo como fin desarrollar al menos algunos sectores de la industria en cada país, atraer la inversión y aumentar el comercio intrarregional, como efectivamente sucedió. En promedio, el comercio y la inversión creció en la región entre 1951-1962 un 12 % anual (CEPAL 1997). Esto se logró a costa de onerosas cuotas de subsidios estatales, condiciones favorables del mercado internacional y de fuertes flujos de inversión extranjera. Las cualidades de la industria de tipo regional resultaron en una especie de división del trabajo en la cual Guatemala se concentró en la producción farmacéutica, jabones, llantas, detergentes, productos de vidrio, frutas y legumbres; El Salvador produjo abonos, suministros eléctricos, calzado de cuero y cajas de cartón; Costa Rica, fertilizantes, llantas y agroquímicos. Nicaragua, producía aceites vegetales, resinas sintéticas e insecticidas y Honduras quedó relegada del esquema en virtud de su fuerte base de producción bananera (Thorp).

En síntesis, al menos hasta 1962 la ODECA aportó a la integración política centroamericana un conjunto de secretarías que le dieron más organicidad a la integración regional, con la peculiaridad de que las dependencias estaban todas insertas en la ODECA; lo anterior evitó la dispersión y la duplicidad de funciones. No fue sino a raíz de los conflictos armados surgidos entre El Salvador y Honduras en 1962 que su quehacer se suspendió provisionalmente.

La segunda fase de la ODECA. La nueva carta de 1962

Al inicio de la década de los años sesenta el contexto sociopolítico regional se hizo complejo nuevamente y derivó en el debilitamiento de la organización en su primera etapa de vida que fue entre 1951 y 1962. Debido a las disputas entre Guatemala, El Salvador y Honduras en 1962, el General Manuel Idígoras propuso una “vuelta al pasado” en su versión de reforma de la ODECA. El planteamiento buscó restablecer la Patria Grande centroamericana dentro de un esquema federativo como el del siglo XIX (ODECA, 1992a). La “muerte jurídico-política de la ODECA” sobrevino con la guerra entre Honduras y El Salvador en 1969; la imposibilidad de hallar una salida pacífica al conflicto trajo consigo el desprestigio y la caída de la institución: “Esa organización… no pasó de ser un sistema político subregional, con escasa y acción vinculante; más bien hizo eco de las campañas del anticomunismo” (Leiva Rivas 99).

La nueva Carta de San Salvador fue firmada en 1962 y ratificada hasta 1965. Ubicada siempre en la línea de la cooperación y la solidaridad entre Estados centroamericanos, la carta aducía que “los cinco países de la subregión son una comunidad económico-político que aspira a la integración de Centroamérica” (ODECA, 1992a). A partir de 1962 –aunque fue aprobado hasta 1965– la fisonomía de la ODECA varió de forma sustancial y el sistema quedó articulado de la siguiente manera:

• § El Consejo Ejecutivo de la ODECA

• § El Consejo Legislativo

• § El Consejo de Defensa (CONDECA)

• § El Consejo Cultural y Educativo

• § Corte Centroamericana de Justicia

Del contenido de la nueva “Carta de la ODECA de 1962” se erige la base de la institucionalidad del siglo XX de la integración centroamericana. Lo que hoy es el Sistema de la Integración Regional (SICA) es herencia de lo formulado en aquel documento. Se determinaron como permanentes las reuniones del Consejo de Presidentes y sus respectivos cancilleres; de nuevo se retomó la idea del Parlamento Regional –aunque su hora llegaría hasta Esquipulas I en 1987–, se renovó la Corte Centroamericana de Justicia –que entraría en vigor hasta 1990–, se estableció el Consejo Económico Centroamericano y su Consejo Monetario y hasta se dio paso a la formación del Consejo de Defensa Centroamericano. Sin embargo, en 1962 el contexto sociopolítico regional distaba mucho del de 1951. En aquel momento, había en el Caribe un proceso revolucionario de corte socialista con el cual simpatizaban muchos centroamericanos e incluso pensaban emularlo.

En el período 1945-1979 hubo cambios profundos en los movimientos populares, porque aparecieron nuevos actores sociales, cuyos objetivos podían ser personales como conseguir una vivienda digna o un pedazo de tierra, o de carácter más general, como lograr la caída de una dictadura o alcanzar la transformación general de la sociedad (Fonseca 230).

En retrospectiva, el panorama sociopolítico regional venía siendo convulso. Había poco espacio de maniobra para pensar en integración política habida cuenta de los quebrantos sufridos por la democracia y los derechos humanos en la región. En El Salvador, en 1944 un golpe de Estado sirvió para deponer al presidente provisional Andrés Ignacio Menéndez, quien a su vez había sustituido a Maximiliano Hernández Martínez. El proceso eleccionario de 1956 llevó a otro coronel al poder: José María Lemus. Este no pudo terminar su período, ya que fue derrocado en 1960 por la disidencia de los sectores más conservadores del ejército. Un directorio cívico-militar, muy inclinado a promover transformaciones de tipo reformista, ocupó el poder hasta mediados de 1962 cuando llegó a la presidencia Julio Adalberto Rivera, siempre en la línea reformista. En 1967, las elecciones fueron ganadas por el General Fidel Sánchez Hernández, quien tuvo que hacerse cargo de la guerra contra Honduras en 1969. Finalmente, en 1972, apareció en la escena política la Unión Nacional Opositora (UNO) con su candidato José Napoleón Duarte (Torres Rivas).

En Honduras, Tiburcio Carías Andino dejó el poder en 1949, después de que Juan Manuel Gálvez ganara las elecciones. En 1954 se celebraron elecciones libres en las que salió ganador Ramón Villeda Morales, quien no pudo acceder a la presidencia debido a que el Congreso fue paralizado por los sectores conservadores, de modo que la presidencia la ocupó Julio Lozano Díaz hasta que fue derrocado por Villeda Morales en 1957. En 1963 en la víspera de las elecciones, Villeda fue derrocado por el jefe de las Fuerzas Armadas, el General Oswaldo López Arellano. Este se mantuvo en el poder hasta 1975 cuando, por decisión del Consejo Superior de las Fuerzas Armadas, fue sustituido por el coronel Juan Alberto Melgar Castro, quien ocupó la jefatura de Estado hasta 1978, cuando se vio obligado a dimitir por su deseo de reelegirse. El vacío de poder lo ocupó una Junta Militar hasta 1980, cuando se reinició el camino hacia la democracia en ese país (Figueroa Ibarra).

El contexto de inestabilidad política y convulsión social dificultó el funcionamiento de la ODECA en su segunda fase. Los militares en el poder asumieron una postura hacia un “populismo” que les servía para maquillar ante la comunidad internacional la cantidad de vejámenes que ocurrían en el seno de sus sociedades. Entre los tipos de proyectos que llevaron a cabo los militares en este período están los planes de colonización agrícola, construcción de viviendas de bajo costo, rebaja del crédito para agricultura e industria, construcción de obra pública y fundación de bancos centrales.

A la extraña mutación de los militares centroamericanos que ahora se vestían con el ropaje del populismo y de reformadores sociales se les hacía acompañar una camarilla de empresarios que vieron en los gobiernos de facto una oportunidad para ensanchar sus enormes fortunas y realizar nuevos negocios, esta vez bajo el abrigo de la “Alianza para el Progreso”:

El gobierno norteamericano inició acciones políticas en tres campos: primero, brindó ayuda militar a los gobiernos, segundo, reconoció que la vulnerabilidad de los países de Centroamérica frente al comunismo radicaba en la pobreza de sus habitantes; y tercero, los programas de ayuda externa pasaron a ser un asunto de seguridad nacional para los Estados Unidos (Fonseca 238).

Las nuevas generaciones de militares centroamericanos vieron con enorme gusto que la Nueva Carta de la ODECA (1962) contemplara la formación de un Consejo de Defensa Centroamericano. En su seno, los jefes de las fuerzas armadas vieron una clara oportunidad de crear una institución regional que garantizara bajo el lema de “la seguridad regional” el aumento de inversiones y asesoría militar, el acceso a las misiones de inteligencia y más influencia frente a las esferas de poder.

La política de los Estados Unidos respecto a Centroamérica se inclinó por soslayar la presencia indiscriminada de militares en el poder para contener los movimientos insurgentes apoyados por Cuba y la antigua Unión Soviética, lo cual explica lo siguiente:

Se llevó a cabo, bajo la dirección inmediata del Pentágono, la formación de un comando Unificado de los Ejércitos Centroamericanos… su labor sería la de dirigir y planificar la acción contra la subversión extra-continental, principalmente la proveniente de Cuba y la de prestar ayuda conjunta a cualquier gobierno centroamericano amenazado por alguna revolución (Dalton 139).

La fusión de intereses económicos y militares creó un nuevo bloque de poder hegemónico, que poco o nada tenía que ver con la integración regional y las aspiraciones de la ODECA, pero aun así se abrigó bajo la mampara del Consejo de Defensa Centroamericano (CONDECA). Por ejemplo, en Guatemala, la división social se profundizó, y los militares de más alta jerarquía se integraron a la burguesía guatemalteca mediante su participación en proyectos industriales, agroindustriales y de desarrollo” (Dalton 257).

En plena Guerra Fría, la Cuenca del Caribe se convirtió en un espacio geopolítico de importancia primordial para la política exterior norteamericana, la cual siguió dos cursos: por un lado, se reforzó en envío de asesores militares a la región y, por otro, se aplicó una serie de preferencias arancelarias bajo la lógica de la Iniciativa de la Cuenca del Caribe. Así se dio “la creación de un espacio libre que viabilice la unión económica y política en plazos determinados… la afirmación de una identidad centroamericana en el ámbito internacional mediante la realización de una política exterior y de seguridad común” (Ortez Colindres 108).

En síntesis, el contexto internacional bajo el cual surgió y se desarrolló la nueva ODECA (1962) estuvo caracterizado por la agudización de la Guerra Fría, la crisis de Bahía Cochinos y una fuerte presencia de las fuerzas de defensa norteamericanas en toda la Cuenca del Caribe y el surgimiento de grupos insurgentes en tres de los cinco países de la región. En suma, el triste corolario de la ODECA quedó en la memoria de todos los que retomaron proyectos de integración regional en la década de los noventa del siglo XX.

Conclusiones

A lo largo de las páginas de este artículo se realizó un estudio de seguimiento histórico de la ODECA en sus dos fases de vida. Se procuró mantener siempre activa la relación entre el contexto sociopolítico y el quehacer de la institución. Entre 1951 y 1991 la ODECA existió y dio forma a cada proyecto integracionista en la región centroamericana; incluso, se puede afirmar que la fundación del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA) es tributario de los postulados de la ODECA. Hoy todo texto que aborde la integración en la región debe forzosamente mencionar el quehacer de la ODECA. Ello quedó plasmado en este texto cuando se analizó la producción académica relacionada con la organización.

Se optó por un enfoque de seguimiento histórico para tratar de establecer las cualidades de sus dos etapas de vida en estrecha relación con los vaivenes del contexto sociopolítico regional. Este tipo de análisis es necesario en la construcción de la historia de la integración regional Centroamericana. Sobre ella, se requieren estudios tanto de tipo conceptual como histórico para superar la clásica evocación del pasado unionista comprendida en los estudios tradicionales sobre el tema.

Mediante el uso de fuentes obtenidas de los fondos documentales de la ODECA en San Salvador, se ha logrado analizar las cualidades y pormenores del esquema de integración de mayor alcance en Centroamérica en el siglo XX. Buena parte de las fuentes proviene de las cancillerías de la región, las secretarías especializadas y de organismos internacionales ligados a la ODECA. Las recopilaciones de Guillermo Trabanino y Marco Tulio Zeledón facilitaron la tarea. La ODECA, que empezó por ser una iniciativa de integración política, evolucionó hasta ser multifactorial. Desdichadamente la fijación en la integración económica y la inestabilidad de los regímenes políticos en la región dieron al traste con su vida.

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Notas

Notas de autor