Introducción

El fenómeno migratorio se ha convertido en uno de los principales temas del debate político contemporáneo. La dialéctica entre migración y derechos humanos, los temas asociados a la xenofobia, racismo, identidad nacional, seguridad, externalización de las fronteras, crisis de refugiados, entre muchas otras dimensiones de la dinámica migratoria global, han ocupado la atención no solo de la comunidad académica, sino de partidos políticos, agencias internacionales y tomadores de decisiones a nivel internacional, nacional y local.

No es casualidad que la migración haya constituido una de las mayores preocupaciones, fue un punto de discordia y elemento determinante durante el proceso de referéndum para determinar la permanencia o salida del Reino Unido de la Gran Bretaña e Irlanda del Norte de la Unión Europea en el año 2016 (Adam y Booth). Tampoco sorprende que haya constituido uno de los elementos centrales del discurso y debate político durante las elecciones presidenciales en Estados Unidos en 2016 (Gimpel), así como durante las elecciones generales en Europa en el último quinquenio.

Al respecto, el auge de los partidos de derecha y extrema derecha en países como Alemania, Dinamarca, Suecia, España, Polonia, Hungría, Austria, Italia, Suiza y Francia entre los años 2014 y 2019 (Moreno) puede ser atribuido en gran medida a la utilización de la migración en el discurso político para favorecer la simpatía y atracción de ciertos sectores de la población que visualizaban a la migración como una amenaza a sus intereses nacionales. Algunos estudios (Gimpel; Hawley) han comprobado por ejemplo cómo la migración ha impactado la dinámica electoral y afiliación partidaria en Estados Unidos (visiones más conservadoras y restrictivas de la migración) en comunidades que experimentan altos flujos migratorios, lo cual se refleja durante la elección de representantes a nivel local y nacional de los partidos Demócrata y Republicanos.

Sin embargo, el fenómeno migratorio ha afectado la vida política de otros países más allá de las recientes campañas políticas en Europa y Norteamérica. En América Latina, por ejemplo, los recientes flujos de migrantes y refugiados venezolanos que para el año 2019 alcanzaron más de cuatro millones de personas (ACNUR), ha sido uno de los principales temas de la agenda política del denominado Grupo Internacional de Contacto para Venezuela, del Grupo de Lima que agrupa a una docena de países de América Latina y del Proceso de Quito liderado por catorce países de América Latina para el abordaje de la crisis migratoria de ese país (UN). Asimismo, los altos flujos de migrantes y refugiados venezolanos fueron objeto de debate durante las elecciones presidenciales en países como Colombia y Brasil durante el año 2018 (Vallejos).

En América Central, el fenómeno migratorio intrarregional, los recientes flujos mixtos de personas extracontinentales en tránsito que han afectado la región centroamericana (OEA-OIM), así como el impacto mediático, político y humanitario que han provocado las denominadas caravanas de migrantes centroamericanos en tránsito hacia Estados Unidos desde año 2018, han generado una enorme atención por parte de autoridades nacionales, así como de las principales instituciones del Sistema de la Integración Centroamericana y otras agencias internacionales con presencia en la región.

Así, la migración fue tema de interés electoral durante las últimas campañas presidenciales entre los años 2018 y 2019 en Costa Rica, Guatemala, El Salvador y Panamá. Sin embargo, el abordaje y peso relativo de la temática migratoria dentro del discurso político en estos cuatro países, quizá no ocupó un lugar tan predominante o decisivo, y como si lo tuvo durante las campañas políticas en otras regiones en el mundo, especialmente en Europa y Norteamérica.

A partir de este contexto, este trabajo¹ analiza el abordaje de la temática migratoria durante los procesos electorales (elecciones generales o presidenciales) en Costa Rica, El Salvador, Guatemala y Panamá entre los años 2018 y 2019 a través del análisis documental de las propuestas de gobierno formales de los partidos políticos que participaron durante dichos procesos electorales, con el propósito de identificar patrones, diferencias o similitudes en las propuestas para abordar un fenómeno tan complejo como el de las migraciones internacionales.

¿Migración y derechos humanos? Una aproximación

A nivel internacional, el abordaje del fenómeno migratorio encuentra una serie de dificultades, vacíos legales, técnicos, operativos, financieros y políticos, que se traducen desafortunadamente –y no en pocas oportunidades– en imprecisiones conceptuales.

Así, dentro del imaginario y discurso sociopolítico de algunos sectores de la sociedad civil, partidos políticos y desde la propia academia, se tiende a confundir el supuesto “derecho a la migración o a migrar”, con los derechos humanos que tienen todos los seres humanos, a partir del desarrollo contemporáneo de los principales instrumentos y doctrina derivada del derecho internacional de los derechos humanos.

En la actualidad, el denominado “derecho a migrar” encuentra una serie de limitaciones legales en el derecho internacional público, dado que, hasta la fecha, los Estados se han reservado el abordaje de la materia migratoria a un estricto análisis de discrecionalidad y soberanía estatal. Es decir, con algunas excepciones,² los Estados en la actualidad mantienen una amplia potestad (discrecionalidad) en términos de quién puede ingresar a su territorio, por cuánto tiempo y bajo qué circunstancias. Asimismo, el hecho de que no exista un tratado internacional³ integral, o bien, lo suficientemente comprehensivo que aborde la complejidad y las distintas dimensiones y modalidades de la materia migratoria –como si lo existe en materia de refugio– genera aún más complicaciones conceptuales y legales.

Este análisis no aplica desde luego para las personas solicitantes de la condición de refugio, quienes cuentan con una protección internacional particular que se deriva del derecho internacional de refugiados, a partir de la adopción y ratificación de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 y su Protocolo Adicional de 1967 (ONU).

Esta confusión puede derivarse de una interpretación amplia del denominado “derecho a migrar” que se desprende desde la propia Declaración Universal de Derechos Humanos, la cual en su artículo 14 estable que, en caso de persecución, toda persona tiene derecho a buscar asilo, y a disfrutar de él, en cualquier país (Asamblea General). Este mismo derecho inclusive encuentra una limitación, dado que no puede ser invocado contra una acción judicial realmente originada por delitos comunes o por actos opuestos a los propósitos y principios de las Naciones Unidas (Asamblea General).

En el mismo texto de la Declaración, el inciso 2 del artículo 13 establece que toda persona tiene derecho a salir de cualquier país, incluso del propio, y a regresar a su país⁴ (Asamblea General); no obstante, ello no implica a la luz del derecho internacional contemporáneo, que cualquier persona tiene un derecho ilimitado o absoluto para decidir su lugar de residencia (fuera de su país de origen). Tal y como se indicó antes, esta es una prerrogativa que los Estados resguardan y protegen con mucho recelo hasta la actualidad.

Ahora bien, más allá del análisis sobre quiénes pueden ingresar (y en qué condiciones) al territorio de un Estado, una de las principales interrogantes que surgen tiene que ver con el goce y disfrute de los derechos humanos de quienes migran. ¿Tienen las personas migrantes derechos humanos?, ¿cuáles derechos humanos? La respuesta puede parecer obvia, pero es necesaria aclararla, dado que forma parte de la retórica política durante las campañas políticas.

A pesar de las limitaciones y restricciones que pueden existir en materia migratoria (visas, permisos de trabajo temporales, barreras físicas, entre otros) ciertamente, toda persona, independientemente de su origen étnico, nacionalidad, sexo, condición socioeconómica, o bien, su condición migratoria (regular o irregular), tiene el mismo derecho al goce pleno de una serie de derechos y libertades fundamentales consagrados en el derecho internacional de los derechos humanos, y el ordenamiento jurídico interno de cada Estado, respaldados por la doctrina y la jurisprudencia internacional.

Así, toda persona migrante, independientemente de su condición migratoria (regular o irregular) no puede ser objeto de tortura, esclavitud, discriminación, tratos inhumados o degradantes, entre muchos otros derechos fundamentales. Al respecto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos en su Opinión Consultiva No. 18 sobre la Condición jurídica y derechos de los migrantes indocumentados ha sostenido que “el Estado está obligado por la normativa de la protección internacional de los derechos humanos, que protege a toda persona humana erga omnes, independientemente de su estatuto de ciudadanía, o de migración, o cualquier otra condición o circunstancia” (Corte Interamericana de Derechos Humanos).

En otras palabras, la condición migratoria de una persona (irregular o regular) no suspende el disfrute y goce de derechos humanos y garantías fundamentales, de manera tal que ningún Estado en la sociedad internacional actual, tendría potestad para violentar derechos humanos fundamentales a ninguna persona migrante. Estos principios forman parte del ius cogens del derecho internacional contemporáneo.⁵

La migración en el discurso político: Encuadre conceptual

Ciertamente, los estudios sobre el abordaje del fenómeno migratorio en la práctica y el discurso político (political discourse) no son nuevos; se enfocan principalmente en discursos o posiciones oficiales de figuras y partidos políticos. Sin embargo, se adaptan, varían y mantienen características propias dependiendo del contexto político en el cual son llevados a cabo, así como de los alcances y objetivos que buscan. Algunos estudios responden, por ejemplo, a contextos globales, otros a realidades regionales, nacionales e inclusive locales (Fernández-Suárez). Algunos estudios analizan tendencias en la ideología partidaria, mientras que otros autores como Quassoli se enfocan más en el abordaje semántico de la práctica y discurso institucional para referirse a la migración, por ejemplo, el uso de nomenclaturas como ‘legal’, ‘ilegal’ o ‘clandestina’.

Así, encontramos análisis regionales sobre el discurso político y retórica de partidos políticos de derecha sobre el abordaje de la migración en los países nórdicos Dinamarca, Suecia y Finlandia (Banás) o en países como Francia (Van Der Valk), destacando cambios en los paradigmas de integración, la reconstrucción de la identidad nacional, así como políticas de apertura o cierre de fronteras en la última década. Otros estudios en Europa se han enfocado en el análisis de la migración y su abordaje en el discurso político nacional a partir de las percepciones sobre flujos migratorios en tránsito y sus impactos en la economía, seguridad e identidad cultural y la creación de estereotipos (Luša, Bašić y Rukavina); mientras que otros trabajos versan sobre la retórica en campañas políticas y cómo los medios de comunicación juegan un papel determinante en la transmisión de supuestos en valores nacionales (Žúborová y Borárosová). Asimismo, otros trabajos recientes (Haynes et al.) problematizan sobre la compleja relación del discurso con la inequidad, la exclusión, subyugación, el dominio, el privilegio, y los vínculos entre los modelos de organización social.

A partir de lo anterior y tomando en consideración la complejidad y problematización del discurso en el abordaje del fenómeno migratorio, se utilizará la aproximación de public and political discourse de Haynes et al. con la finalidad de profundizar en las posiciones oficiales y públicas de los partidos políticos en cada uno de los cuatro países bajo estudio.

Se utilizará además un concepto de partido político como organización política oficial que estructura una acción política (Van Dijk), pero que además se complementa con la propia noción de Sartori sobre el concepto moderno de sistema de partidos como subsistema y no solo desde su posición como gobierno, sino de la concepción de partido político como canal de expresión, como medio de representación, instrumento o agente para representar a las personas y expresar sus demandas.

Para ello se utiliza un análisis desde el enfoque de derechos humanos a partir de la exigibilidad, integralidad y participación de derechos (Cunill) que considera, además:

El derecho internacional sobre los derechos humanos como un marco conceptual aceptado por la comunidad internacional, capaz de orientar el proceso de formulación, implementación y evaluación de políticas en el campo del desarrollo, y como una guía para la cooperación y la asistencia internacionales respecto a las obligaciones de los gobiernos donantes y receptores, el alcance de la participación social y los mecanismos de control y responsabilidad que se necesitan a nivel local e internacional (Abramovich 36).

Dentro de este enfoque se destacan los mecanismos de responsabilidad, la igualdad y la no discriminación, la participación y el otorgamiento de visibilizarían a sectores excluidos.

Metodología y limitaciones del estudio

Para llevar a cabo el estudio se utilizó una aproximación de alcance cualitativo y tipo descriptivo, utilizando el análisis de información de Beebe enfocado en la búsqueda de tendencias y patrones para la generalización. Para ello, se analizaron críticamente los textos de 27 planes de acción o gobierno de los partidos políticos que participaron durante las elecciones presidenciales en Costa Rica, Guatemala, El Salvador y Panamá en el periodo 2018-2019, con la finalidad de identificar generalidades, diferencias y similitudes en torno al abordaje del tema migratorio en los cuatro países, así como posibles generalizaciones a partir de la información obtenida.

Al respecto, se utilizaron algunas aproximaciones metodológicas del análisis del discurso político, en particular sobre el análisis de textos políticos escritos de Fairclough y Fairclough, obviando otros tipos de textos políticos en el más amplio sentido, incluidos debates orales, entrevistas, discursos o reportajes periodísticos. El valor del análisis de textos políticos y su diferencia con otros tipos de textos, es que los mismos proponen un debate sobre lo que debería hacerse, en contextos divergentes de intereses, valores e incertidumbre (Fairclough y Fairclough 189); valga indicar que este modelo de análisis permite adaptarse virtualmente a cualquier tema (Van Dijk). De aquí que, como afirman ambos autores sea la argumentación práctica primordial en el análisis de textos políticos.

Partiendo de esta premisa, si bien no será la metodología utilizada, es importante indicar que, desde una visión del análisis crítico del discurso, Karamanidou afirma que tal aproximación no solamente es apropiada para el estudio de la migración contemporánea, sino que permite analizar la interacción entre políticas, políticos y discursos, los cuales se originan en contextos sociales, políticos e institucionales muy concretos.

Si bien la técnica esencial para el análisis de discurso se basa en la revisión crítica de discursos o posiciones políticas, así como el abordaje de los medios de comunicación, para este trabajo se utilizaron únicamente los textos de los planes de gobierno de todos los partidos políticos que participaron en las elecciones presidenciales en los cuatro países bajo estudio en el período 2018-2019, como únicas fuentes documentales. En otras palabras, las posiciones oficiales, entrevistas, así como comunicados de los candidatos presidenciales y de otras estructuras partidarias no forman parte de este trabajo.

Partiendo de las diferencias en las dinámicas migratorias en los países bajo estudio, para el análisis de Costa Rica y Panamá se utilizaron las siguientes dimensiones generales de análisis: seguridad y control de fronteras, protección y acceso a derechos humanos e integración, y, valores e identidad nacional; mientras que para el análisis de los planes de gobierno en Guatemala y El Salvador, se utilizaron cuatro subdimensiones de la dinámica migratoria: medidas internas para evitar la emigración, reinserción social y económica de personas retornadas, protección de ciudadanos en el exterior y medidas económicas para las remesas.

Estas dimensiones de análisis responden a las realidades migratorias de los países bajo estudio, por ello, para llevar a cabo el análisis de la información, se buscó ganar una comprensión mucho más profunda de los textos de las propuestas de gobierno de los partidos políticos a través del análisis de otras subcategorías, con la intención de refinar las interpretaciones iniciales del investigador (Basit).

Así pues, del análisis de los textos indicados antes, se pueden realizar inferencias y contrastar las realidades socio económicas y políticas en cada uno de los cuatro países bajo estudio, para determinar si efectivamente responden a las realidades de las dinámicas migratorias en la región; por ejemplo, partiendo de la realidad de Costa Rica y Panamá como países históricamente de tránsito y destino de migración, mientras que Guatemala y El Salvador como países históricamente como origen de migración. Al decir de Foucault, nos interesa conocer si los problemas abordados por los tomadores de decisiones responden a circunstancias diferentes y son problematizados de manera diferente por agentes sociales, y si esta problematización puede favorecer ciertas soluciones en detrimento de otras.

Importante puntualizar, además, que el análisis descriptivo de los textos de planes de gobierno no contempla análisis históricos sobre cómo ha evolucionado el abordaje del fenómeno migratorio en los países bajo estudio, ni tampoco aborda el análisis sobre tendencias ideológicas partidarias (izquierda, derecha, centro, entre otros), sino que el estudio se limita a la descripción y análisis de las propuestas de los partidos políticos en un período determinado: 2018-2019, según corresponda en cada país.

Análisis de resultados

Las elecciones presidenciales en Costa Rica 2018

Durante las elecciones nacionales (presidenciales y legislativas) de Costa Rica de 2018, un total de 13 partidos políticos fueron inscritos formalmente ante el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) para la elección de presidente y vicepresidente de la República. Si bien el tema migratorio no fue uno los temas centrales del debate durante la campaña política, como si lo pudieron ser el matrimonio igualitario, la reactivación económica, seguridad y reforma fiscal (Rojas y Treminio; Murillo), de los 13 partidos políticos que participaron durante las elecciones nacionales, una mayoría de 10 de ellos (76 %) integraron formalmente la temática migratoria dentro de sus planes de gobierno a través de propuestas o acciones concretas.

Este alto interés en el tema migratorio por parte de los partidos políticos en sus propuestas de gobierno, podrían derivarse de un incremento exponencial en los flujos de migración en tránsito por territorio costarricense desde el año 2015, principalmente de ciudadanos de Cuba, Haití y algunos países del continente africano y asiático (OEA-OIM). Tan solo entre los años 2013 y 2016, las autoridades nacionales detectaron el ingreso de más de treinta mil personas migrantes en condición migratoria irregular, provenientes principalmente del Caribe, África y Asia (OEA-OIM 30).

Del análisis de los diez planes de gobierno propuestos por los partidos políticos se destaca además que 6 de las 10 propuestas (60 %) incorporan la temática migratoria a partir de un enfoque de derechos humanos e integración. Sin embargo, dentro de esta dimensión de análisis no existe homogeneidad en las propuestas. Algunos partidos como Alianza Democrática Cristiana (ADC) priorizan el fortalecimiento de redes no gubernamentales para atender población migrante, mientras que otros partidos políticos como el Partido Acción Ciudadana (PAC), dedicaron un peso relativo mayor a los otros partidos en propuestas concretas para la integración de personas migrantes (alianzas público-privadas, por ejemplo) y la protección de colectivos específicos, tales como las poblaciones migrantes LGTBI, víctimas de trata y personas refugiadas. El partido Movimiento Libertario (ML) y el de Los Trabajadores (PT), por su parte, destacaron en su plan de gobierno la no discriminación y tolerancia, mientras que el Partido Frente Amplio (FA) hizo énfasis en la necesidad de abordar la materia migratoria desde el acceso a derechos laborales y servicios. Algunos partidos mencionaron las condiciones particulares de las poblaciones indígenas migrantes transfronterizas.

Sin embargo, existe un común denominador que comparten todos los partidos políticos que utilizaron el enfoque de derechos: la necesidad de regularizar la condición migratoria de personas migrantes en condición irregular, con la finalidad de que puedan acceder a servicios de salud, al tiempo que aportarían económica y equitativamente al servicio nacional de salud pública.

El PT fue el único partido que integró la temática migratoria desde una perspectiva un tanto diferente a la de los demás partidos políticos, toda vez que propuso abolir la actual Ley de Migración, facilitar el acceso gratuito a todos los servicios de salud y educación (incluida la educación universitaria) a cualquier persona indistintamente de su nacionalidad, permitir que puedan acceder a puestos de dirección en sindicatos (propuesta que comparten con el FA) y la posibilidad de elegir y ser elegido en cargos públicos, una limitación que existe a nivel constitucional.

Asimismo, se destaca que no todos los partidos políticos puntualizan o destacan las necesidades de las personas refugiadas o solicitantes de refugio, con la excepción del PAC que tiene algunas propuestas concretas y una mención superficial a este colectivo por parte del partido ADC.

Resulta interesante, además, puntualizar que el tema de las migraciones masivas es abordado tanto desde el enfoque de derechos humanos, como desde el enfoque de seguridad, a partir de una propuesta de colaboración regional en materia de política exterior. Como se indicó antes, esto podría responder a los recientes flujos de migración mixta, o bien, a las denominadas y recientes “crisis migratorias” de miles de personas migrantes cubanas y migrantes extracontinentales en tránsito por territorio centroamericano desde el año 2015.

Por otro lado, desde el enfoque de seguridad se encuentran propuestas más similares en términos de reforzamiento de los controles en las fronteras, dotación de capacitación y equipos para realizar tales controles, así como el rechazo o expulsión de ciertas categorías de personas que hayan cometido delitos en sus países de origen, o bien, representen una amenaza para el país. Importante indicar en este sentido que ningún partido político menciona ninguna nacionalidad en particular.

Asimismo, destaca que el hecho de que la ponderación en el uso de uno u otro enfoque no es complementaria para los partidos políticos. Más bien da la impresión de que son enfoques opuestos o contradictorios.

Finalmente, resulta interesante destacar que en ninguno de los 10 planes de gobierno analizados se realiza alusión alguna a temas de valores o identidad nacional cuando se aborda la temática migratoria, ni tampoco se extraen propuestas de carácter xenófobo o racista. Tal y como se indicó en el apartado metodológico, algunos de los candidatos presidenciales pudieron haber ampliado o variado estas posiciones iniciales durante la campaña política (entrevistas, comunicados de prensa, entre otros); sin embargo, tales discursos o posiciones quedan fuera del alcance de este trabajo.

La Tabla 1 resume el abordaje general que tuvo el tema migratorio por los 10 partidos según los enfoques bajo análisis:

Las elecciones presidenciales en Panamá durante el año 2019

El 5 de mayo del 2019 se llevaron a cabo las elecciones generales en Panamá con el fin de elegir a Presidente y Vicepresidente de la República, diputados al Parlamento Centroamericano, diputados a la Asamblea Nacional, alcaldes, representantes de corregimiento y concejales, con sus respectivos suplentes. Durante estas elecciones, un total de 7 partidos políticos fueron inscritos formalmente ante el Tribunal Electoral, aunque un número significativo de personas se inscribieron en las elecciones sin pertenecer a un partido político específico, tales como el Movimiento “Basta Ya Panamá”,⁷ los “Compromisos Lombana” a cargo del candidato presidencial Ricardo Lombana, o bien, el Plan de Trabajo de Ana Matilde Gómez.⁸

Para el análisis se tomaron únicamente los planes de gobierno de los 7 partidos políticos indicados en la Tabla 2. Si bien el tema migratorio no fue uno los temas centrales del debate durante la campaña política,⁹ todos los partidos políticos que participaron durante las elecciones nacionales integraron formalmente la temática migratoria dentro de sus planes de gobierno a través de propuestas o acciones concretas.

Esto podría responder al igual que Costa Rica, a una situación migratoria similar que experimenta Panamá con relación a los crecientes flujos de migración en tránsito, los cuales a partir del año 2015 se han incrementado exponencialmente, en especial flujos mixtos de personas migrantes y refugiadas de Venezuela, Caribe, África y Asia (OEA-OIM).

Del análisis de las propuestas o planes de gobierno de los 7 partidos políticos, destaca el hecho de que solamente un partido político, el Frente Amplio por la Democracia (FAD) abordó el fenómeno migratorio desde un enfoque de derechos humanos, representando apenas el 14 por ciento del total de los partidos políticos. Este partido priorizó dentro de sus propuestas el acceso a servicios, el respeto a los derechos de las personas migrantes y la eliminación de la xenofobia.

Por su parte, el resto de los partidos políticos (86 %) abordó la temática de la migración desde un enfoque de seguridad, dentro del cual se puntualizan subcategorías como el uso de tecnologías para la seguridad y control fronterizo, capacidades para regular los ingresos o flujos de migraciones, políticas de tolerancia cero ante la ‘migración ilegal’, así como la idea de anteponer los intereses nacionales para llevar a cabo políticas migratorias, frente a supuestas presiones o interés extranjeros.

A pesar de compartir una realidad migratoria muy similar a la costarricense (en tanto países de destino y tránsito de migración, índices de desarrollo y población similar), del análisis de las propuestas de gobierno de los partidos políticos panameños se desprende una gran diferencia en el abordaje de la temática migratoria, destacando en el caso panameño los elementos de seguridad nacional y control fronterizo como prioridades en la gestión migratoria, en detrimento de las propuestas que giran en torno a los temas de integración y protección de derechos humanos de las personas migrantes.

Finalmente, a pesar de que la amplia mayoría de los partidos políticos aborda la temática migratoria desde un enfoque de seguridad y control de fronteras, en ninguno de sus planes de gobierno se incorporan aspectos sobre la construcción de la identidad o valores nacionales en torno al tema migratorio, es decir, la migración no se visualiza como una amenaza para la construcción de la identidad nacional.

La Tabla 2 resume el abordaje general que tuvo el tema migratorio por los 7 partidos según los enfoques bajo análisis:

Las elecciones generales de Guatemala en el año 2019

Durante las elecciones generales de Guatemala de 2019, un total de 19 fórmulas presidenciales (candidatos a Presidente y Vicepresidente de la República) fueron inscritos formalmente ante el Tribunal Supremo Electoral (TSE). Si bien el tema migratorio no fue uno los elementos centrales del debate durante la campaña política, como si lo fueron otros temas como el combate a la corrupción o la inseguridad (Goldman), de los 19 partidos políticos que presentaron propuestas o planes de gobierno formales,¹³ 9 partidos políticos (47 %) integraron propuestas o acciones concretas en materia migratoria. Este es un porcentaje relativamente bajo, si se toma en cuenta que Guatemala enfrenta grandes retos en materia migratoria debido al alto número de personas que emigran de ese país o que vuelven al mismo en condición de retornados (de manera voluntaria) o deportados por autoridades en terceros países.

El abordaje general de la temática migratoria, sin embargo, fue completamente diferente por parte de los partidos políticos en Guatemala, al enfoque utilizado por los partidos políticos en Costa Rica y Panamá, toda vez que responde a una dinámica de diáspora, retorno y protección de ciudadanos guatemaltecos en el exterior, más que como país de tránsito o destino de migración.

Al respecto, es importante puntualizar que, si bien no se tienen datos exactos, se estima que para el año 2016, aproximadamente un millón y medio de ciudadanos guatemaltecos residían fuera de su país, especialmente en países como Estados Unidos y México (Pocasangre); sin embargo, esta cifra podría ser aún mayor si se toman en cuenta los recientes flujos migratorios de ese país con destino principalmente a Estados Unidos (Cohen; OIM).

Asimismo, tan solo en el año 2018, se reportaron más de 94 000 ciudadanos guatemaltecos retornados o deportados vía terrestre y aérea desde Estados Unidos y México (Instituto Guatemalteco de Migración). En ese sentido, Guatemala es el país con el mayor crecimiento en el número de nacionales retornados de toda Centroamérica, con un incremento del 48 % durante los primeros meses del año 2018 (OIM).

Estas cifras dan cuenta de los principales retos que enfrentan las autoridades políticas nacionales en materia migratoria, a partir de los cuales los partidos políticos han basado sus propuestas para el abordaje de la migración, puntualizando en particular los temas asociados a la situación de guatemaltecos en el exterior, así como las personas retornadas. No es casualidad, por lo tanto, que de los planes de gobierno analizados muchos aborden el tema migratorio casi como tema transversal, asociando la temática a otras áreas como la salud, educación, empleo, seguridad y economía.

Del total de planes de gobierno que incluyeron la temática migratoria, la totalidad propuso acciones concretas para generar oportunidades laborales y económicas con el objetivo de desincentivar o reducir la emigración de ciudadanos guatemaltecos al exterior, es decir, medidas para evitar la salida en búsqueda de oportunidades económicas en otros países. Algunos partidos políticos propusieron, inclusive, el control de fronteras, no tanto para evitar el ingreso de personas migrantes de otras latitudes, sino para reducir la emigración de guatemaltecos.

Otra de las propuestas en este sentido que más se repitió, tiene que ver con la inserción laboral, social y económica de personas retornadas. La amplia mayoría de partidos políticos incluyeron acciones estratégicas para generar condiciones para tal integración, aunque no se llega a profundizar en qué consisten tales medidas.

La tercera dimensión en el abordaje migratorio tiene que ver con la protección de nacionales guatemaltecos en el exterior. Este es un elemento común a todos los planes de gobierno de los partidos políticos, a través del reforzamiento –principalmente– de los servicios y equipos consulares en el exterior, así como de la dotación de mayores recursos para los procesos de documentación. Algunos partidos retomaron los temas consulares dentro de los apartados de política exterior.

Una cuarta dimensión tiene que ver con algunas propuestas tendientes a fortalecer los programas de apoyo de las familias en el exterior, en particular, a través la creación de programas productivos y de inversión específicos para un mejor uso de las remesas familiares, especialmente aquellas provenientes de Estados Unidos. En este sentido, es importante indicar que, para la economía guatemalteca, las remesas representan el 10,4 % del producto interno bruto, superada únicamente por El Salvador y Honduras (CEPAL).

Finalmente, es significativo indicar que ninguno de los nueve partidos que incorporaron la temática migratoria, abordó este fenómeno desde el punto de vista de la construcción de identidad o valores nacionales y, únicamente el Partido Humanista incorporó un apartado sobre el control de fronteras, con la finalidad de reforzar controles migratorios para personas que pertenezcan a grupos criminales.

La Tabla 3 resume el abordaje general que tuvo el tema migratorio por los 19 partidos según los enfoques bajo análisis:

Las elecciones presidenciales de El Salvador en el año 2019

Durante las elecciones presidenciales de El Salvador en 2019, un total de 4 fórmulas presidenciales (candidatos a presidente y Vicepresidente de la República) fueron inscritos formalmente ante el Tribunal Supremo Electoral. Si bien el tema migratorio no fue uno los temas centrales del debate durante la campaña política, como si lo fueron temas como la corrupción, seguridad, educación o el desempleo (Avelar y Tejada; Gaviña), de los 4 partidos políticos que presentaron propuestas o planes de gobierno formales, 3 partidos políticos (75 %) integraron propuestas o acciones concretas en materia migratoria.

Este alto porcentaje se puede derivar del hecho que, El Salvador, al igual que Guatemala –y a diferencia de países como Costa Rica y Panamá–, ha sido históricamente un país emisor de personas migrantes. De conformidad con cifras de la CEPAL, al 2015 El Salvador ocupó el lugar número uno de la región centroamericana con ciudadanos residiendo fuera de su país de origen, con más de 1,2 millones (CEPAL); sin embargo, estimaciones del Ministerio de Relaciones Exteriores elevan la cifra a tres millones de salvadoreños residiendo fuera del país (Ministerio de Relaciones Exteriores). Al respecto, se estima que aproximadamente un tercio de la población salvadoreña vive en el exterior (Gobierno de El Salvador).

No es casualidad, en este sentido, que todos los planes de gobierno hayan incorporado estrategias en materia migratoria que versan sobre la protección de salvadoreños en el exterior, incluidos planes de fortalecimiento de asistencia consular, documentación, facilitación de servicios durante procesos electorales y protección de poblaciones específicas, tales como niños y niñas migrantes no acompañados. Algunas de estas propuestas de protección de comunidades de salvadoreños en el exterior se enmarcan en los capítulos o secciones sobre política exterior.

El segundo de los temas que se abordan en materia migratoria tiene que ver con la propuesta de acciones en materia económica para fortalecer el impacto de las remesas en la economía del país, incluidos portafolios para inversiones, por parte de la Gran Alianza por la Unidad Nacional (GANA), o bien, sistemas de gestores para la creación de empresas de familias de salvadoreños en el extranjero y ciertos beneficios fiscales, propuesto por el Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN). Este énfasis en el tema de las remesas puede responder al hecho que El Salvador junto con Honduras y Guatemala, son los tres países cuyo producto interno bruto depende en gran medida de las remesas de sus ciudadanos en el exterior, en especial de quienes residen en Estados Unidos. Con relación a esto último, según cifras de la CEPAL, para el año 2016 las remesas significaron para El Salvador el 17,1 % de su producto interno bruto (PIB) (CEPAL). Se trata del segundo país de la región con el mayor porcentaje de remesas en su PIB, superado únicamente por Honduras que alcanza el 20 %.

La tercera dimensión del tema migratorio que se aborda dentro de los planes de gobierno de los partidos políticos es la dimensión de los salvadoreños retornados. En este tema, los planes indican acciones sobre la inserción de esta población, así como medidas para facilitar el retorno de estas poblaciones, especialmente de quienes han sido deportados desde países como Estados Unidos y México.

Al respecto, es importante indicar que el retorno y deportación de ciudadanos de ese país representa uno de los mayores retos en materia migratoria; es uno de los dos países con mayores índices de retornados o personas deportadas. Para el primer semestre del año 2019, se reportó un aumento del 19,5 % de personas retornadas, en comparación con la misma fecha en años anteriores (Dirección General de Migración y Extranjería).

La Tabla 4 resume el abordaje general que tuvo el tema migratorio por los cuatro partidos o alianzas políticas en El Salvador según los enfoques bajo análisis:

A modo de conclusión

Si bien el tema migratorio no representó uno de los temas centrales del debate, la amplia mayoría de los partidos políticos incorporaron dentro de sus planes de gobierno la temática migratoria durante las elecciones generales y presidenciales en Costa Rica, Panamá, Guatemala y El Salvador en 2018 y 2019.

Sin embargo, los énfasis, prioridades y particularidades en el tratamiento de la materia migratoria no fueron homogéneos en los cuatro países, y más bien respondieron a las dinámicas migratorias propias en cada uno de los países bajo estudio. Así, en países receptores de migración como Costa Rica y Panamá, predominaron los enfoques basados en la integración, no discriminación y protección de derechos humanos de las personas migrantes (Costa Rica) y la tendencia a mirar el fenómeno migratorio como un tema de seguridad nacional (Panamá).

Por otro lado, en países emisores de migración como Guatemala y El Salvador, el abordaje del tema migratorio giró en torno a la protección de connacionales en el exterior, medidas internas sociales y económicas para evitar la migración a terceros países, acciones puntuales económicas para el aprovechamiento de las remesas y la inclusión social y económica de las personas retornadas o deportadas.

Ciertamente, el abordaje político de la migración en los cuatro países responde a las dinámicas migratorias internacionales, las cuales han impactado de manera diferenciada a los países centroamericanos, a pesar de constituir pequeños países con similitudes demográficas, sociales o geográficas.

Destaca el hecho que, en países como Costa Rica y Panamá, históricamente países receptores y de tránsito de flujos migratorios internacionales, los partidos políticos no incorporaron elementos sobre la construcción de identidad o valores nacionales a partir del abordaje de la temática migratoria.

Asimismo, resulta interesante que muchas de las propuestas para el abordaje del tema migratorio fueron incluidas dentro de los capítulos sobre política exterior, destacando el elemento de colaboración regional en los cuatro países bajo estudio para su debida gestión.

Si bien el estudio no incluyó el recorrido histórico del abordaje migratorio por parte de los partidos políticos, así como las diferencias en las propuestas a partir de las posiciones ideológicas, el mismo abre nuevas luces y agendas para investigaciones posteriores en la materia, en especial, futuros trabajos sobre la influencia de las tendencias ideológicas por parte de los partidos políticos, opinión pública, medios de comunicación masiva en el abordaje de las migraciones internacionales, así como la efectiva implementación de tales propuestas por parte de los partidos que ganaron las elecciones presidenciales en los países bajo estudio.

Bibliografía

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Notas

Notas de autor