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109Diálogos Revista Electrónica de Historia, 21(2): 109-139. Julio-diciembre, 2020. ISSN: 1409-469X · San José, Costa Rica
DOI 10.15517/dre.v21i2.39511
ENTRE LA DEUDA Y LA INCLUSIÓN SOCIAL.
UN ANÁLISIS DE LA FINANCIARIZACIÓN DE LA
POLÍTICA ASISTENCIAL ARGENTINA (1983-2019)
Tomas Nougues
Resumen
En este artículo se analizan las transformaciones ocurridas en las políticas
asistenciales de Argentina en las últimas cuatro décadas, dando cuenta del
surgimiento de una nueva modalidad. Esta se caracteriza por la adopción del
crédito como instrumento de programas sociales orientados a la satisfacción de
necesidades sociales que aquí se denominan políticas sociales de endeudamiento.
La adopción del crédito establece una relación de deuda entre la cara asistencial del
Estado, posicionado como acreedor, y los destinatarios de los programas sociales,
devenidos en deudores, que modica las lógicas clásicas de la política social.
Palabras clave: Políticas sociales, bienestar, crédito, deuda social, planicación social
BETWEEN DEBT AND SOCIAL INCLUSION.
AN ANALYSIS OF THE FINANCIALIZATION
OF ARGENTINA’S WELFARE POLICY (1983-2019).
Abstract
This article analyzes the transformations of Argentina´s social welfare policies in
the last four decades. It focuses in a new type of policy in which the main feature
is the employment of credit as a key instrument to meet social needs, which here
are called social policies of indebtedness. The consequence of credit adoption
is the establishment of a debt relationship between the State —positioned as
creditor— and the beneciary —turned into a debtor— that modies the logics
of classical social policy.
Keywords: Social policy, welfare, credit, social debt, social planning
Fecha de recepción: 2 de noviembre de 2019 • Fecha de aceptación: 8 de enero de 2020
Tomas Nougues • Becario doctoral del Consejo Nacional de Investigaciones Cientícas
y Técnicas con sede en el Centro de Investigaciones Sociales (CIS/IDES-CONICET),
Buenos Aires, Argentina. Candidato a doctor en Sociología por el Instituto de Altos
Estudios Sociales de la Universidad de San Martín. Contacto: tominougues@hotmail.com
ORCID: https://orcid.org/0000-0002-4173-5789
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INTRODUCCIÓN
Durante las últimas cuatro décadas, la pobreza y la exclusión social aumentaron
su relevancia en el debate público en Argentina. En este contexto, las políticas
sociales se consolidaron como un asunto insoslayable de la agenda pública y se cons-
tituyeron como un tema clave para decisores políticos, académicos, think tanks y
organizaciones sociales, entre otros (Uña, Lupica & Strazza, 2009). La persistencia
del deterioro de las condiciones sociales y económicas, que tuvo su etapa más crítica
entre 1998 y 2003, estableció a la lucha contra la pobreza como uno de los objetivos
prioritarios de la política social (Vinocur & Halperín, 2004). A partir de entonces, el
vínculo entre pobreza, desempleo y exclusión social se consolidó como el quid de la
intervención social del Estado en materia de política asistencial.
El objetivo de este artículo es comprender las transformaciones en las formas
de provisión de bienestar, entendido como el cumplimiento con los derechos econó-
micos, sociales y culturales (DESC) que el Estado argentino debe garantizar a su
población (Arcidiácono & Gamallo, 2010). La acreencia de los DESC constituye
una deuda social compuesta por las obligaciones que el Estado tiene frente a los
ciudadanos en materia de satisfacción de las necesidades reconocidas por ley. En
este sentido, la deuda social se conforma en función de las brechas respecto a las
condiciones y realizaciones mínimas vinculadas a la protección y desarrollo de la
vida humana (Salvia, 2011). Frente a este conjunto de obligaciones, el Estado argen-
tino desarrolló, a lo largo de su historia, un complejo esquema de políticas sociales y
asistenciales para dar respuesta a la deuda social.
El artículo se focaliza en las políticas asistenciales, es decir, aquellas orientadas
al alivio y contención de los sectores más vulnerables. En esta dirección, se efectúa un
análisis de las transformaciones de dichas políticas desde la recuperación de la democracia,
en 1983, hasta el nal del gobierno de Mauricio Macri en diciembre de 2019. En particular,
se da cuenta de su proceso de nanciarización, es decir, de los crecientes vínculos esta-
blecidos entre la política asistencial y las nanzas a lo largo del período observado. El
artículo pretende contribuir así a la compleja tarea de desenredar las imbricaciones entre
deuda, crédito y políticas sociales en las sociedades capitalistas contemporáneas.
La utilización de una perspectiva histórica de mediano plazo permite captar
los cambios, continuidades y rupturas en la evolución de las políticas asistenciales.
La identicación de etapas, establecidas en función de los vínculos entre la política
asistencial y el mundo de las nanzas, resulta una herramienta efectiva para recons-
truir el derrotero de una trayectoria institucional de casi cuatro décadas. En especial,
una reconstrucción analítica de este tipo posibilita el desarrollo de un enfoque nove-
doso que sea capaz de dar debida cuenta de una de las características principales
del proceso de transformación, esto es, la creciente nanciarización de la política
asistencial. Asimismo, el hecho de hacer foco en las dinámicas propias del ámbito
asistencial permite brindarle una autonomía relativa, desacoplando sus cambios de
los vaivenes de los ciclos políticos y los recambios de gobierno
1
.
Tomas Nougues • Entre la deuda y la inclusión social. Un análisis de la nanciarización de la política asistencial argentina... 111
Dentro del proceso de nanciarización de la política asistencial en Argentina,
en el artículo se identican y analizan cuatro etapas. La etapa inicial, entre 1983 y
2002, aquí denominada “bienes, servicios y subsidio”, se caracteriza por las reformas
neoliberales y las políticas asistenciales focalizadas, fragmentadas y tecnocráticas.
La segunda etapa, entre 2002 y 2006, caracterizada por la “bancarización compul-
siva”, se inicia luego de la crisis que sacudió al país a principios del siglo XXI y
se destaca por la masicación de los programas de transferencia condicionada de
ingresos y la bancarización compulsiva de sus titulares. La tercera etapa, que tiene
lugar entre el 2006-2017, denominada de “Economía social y microcrédito”, está
marcada por la institucionalización del microcrédito como componente central del
esquema de políticas asistenciales. Finalmente, la última etapa que se da entre 2017-
2019, aquí denominada “Inclusión nanciera”, se dene por la incorporación de la
inclusión nanciera como objetivo de la política social, la adopción de instrumentos
nancieros y la extensión del crédito a nuevas áreas política asistencial.
A la luz de la exploración de estas etapas, se analiza el surgimiento de una
modalidad novedosa de política asistencial que pasó relativamente inadvertida para los
especialistas en la materia. Esta innovación consistió en la adopción de instrumentos
nancieros, en particular el crédito, como instrumento de programas sociales orien-
tados a la satisfacción de necesidades de los sectores populares que aquí se denominan
políticas sociales de endeudamiento (Nougués, 2019a). Este nuevo modelo de inter-
vención social del Estado reformula los términos de la relación de deuda social, en la
cual el ciudadano es acreedor de derechos frente a los cuales el Estado es deudor. La
incorporación del crédito al seno de la política asistencial invierte los términos de dicha
relación, de modo tal que el Estado se posiciona como acreedor y el ciudadano deviene
en deudor. Tal giro implica una inversión de los términos de la relación de derecho y
las lógicas clásicas propias de la provisión de bienestar.
La estrategia metodológica implementada es cualitativa y exploratoria. Su
principal objetivo consiste en efectuar un análisis de la evolución histórica de la
matriz de política asistencial de la Argentina desde 1983 a 2019. Para eso, se realizó
una revisión crítica de la bibliografía experta disponible que aborda los cambios
y continuidades en los modelos de política asistencial. A partir de este corpus, se
recolectaron los insumos principales para la reconstrucción de las primeras tres
etapas. Asimismo, se analizaron las correspondientes leyes, normativas, diseños
programáticos y documentos estatales sobre las políticas y programas, así como
los informes, investigaciones y publicaciones de organismos y actores nacionales
e internacionales competentes. Finalmente, se realizaron entrevistas con funcio-
narios a cargo de áreas relevantes para poder reconstruir y caracterizar la etapa
de “inclusión nanciera”. La vacancia de investigaciones sobre la temática y los
programas de esta etapa requirió un trabajo combinado de análisis de las fuentes
documentales primarias con entrevistas a los responsables de los programas
sociales más paradigmáticos del período, tales como la Estrategia Nacional de
Inclusión Financiera, Créditos ANSES y Mejor Hogar.
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El artículo se organiza en tres apartados. En el primero se retoman los debates
en torno a los regímenes de bienestar y se propone una perspectiva teórico-analítica
basada en un enfoque de derechos que dene al bienestar como una forma de deuda
social de la cual el Estado es el principal responsable. En el segundo apartado, se
identican y analizan las cuatro etapas de la evolución de la política asistencial. A la
luz de esta etapización, en el tercer apartado se dene y caracteriza la nueva moda-
lidad de política asistencial, que es el objeto de este artículo, las políticas sociales
de endeudamiento. Para ello, se analizan dos programas que utilizan el crédito para
dar respuesta a distintas necesidades sociales. Por un lado, se aborda el programa
Créditos ANSES de préstamos para la nanciación del consumo y, por el otro, el
programa Mejor Hogar de créditos para la mejora progresiva del hogar.
BIENESTAR Y DEUDA SOCIAL: INTEGRANDO LOS
RIESGOS Y LAS NECESIDADES SOCIALES
Los debates teóricos y los estudios empíricos sobre la provisión de bienestar
en las sociedades modernas son recurrentes en las ciencias sociales occidentales.
Es el sociólogo danés Esping-Andersen quien, a nales de la década del ochenta,
introduce la noción de regímenes de bienestar con su estudio sobre las formas de
producción y distribución del bienestar entre el Estado, el mercado y las familias. La
perspectiva de Esping-Andersen suscitó amplios debates teóricos y múltiples inves-
tigaciones empíricas desde los cuales fue criticada. Dentro de estas discusiones, cabe
destacar las críticas realizadas desde tres enfoques diferentes (Benza et al., 2019).
Por una parte, aquellas realizadas por el equipo de investigadores catalanes lide-
rado por Adelantado que suman un nuevo componente a la tríada del bienestar, los tejidos
sociales comunitarios, y señalan la importancia de las políticas sociales en la gestión de
la desigualdad (Adelantado, Noguera, Rambla & Sáez, 1998). Por la otra, las agudas
críticas de autoras feministas que destacan la estrecha relación entre los regímenes de
bienestar y los regímenes de cuidado, resaltando el rol central que ocupan las mujeres
en ambos (Esquivel, 2012). Finalmente, la tipología tradicional de regímenes de
bienestar fue cuestionada desde América Latina por su carácter eurocéntrico. Con el
objetivo de explorar las características especícas de los regímenes latinoamericanos,
distintos autores se abocaron a la tarea de realizar estudios comparativos para países de
la región (Filgueira, 1998; Martínez Franzoni, 2007).
Más allá de sus acuerdos y discrepancias, la tradición de estudios sobre
regímenes de bienestar resulta de fundamental importancia para problematizar
el complejo proceso de producción y distribución de bienestar. El cúmulo de
conocimiento generado por estos estudios demuestra que este proceso involucra una
multiplicidad de actores (Estado, mercado, comunidad, familias, y en particular las
mujeres), una amplia variedad de satisfactores (ingresos, jubilaciones, educación,
salud, etc.) que moldean los sistemas institucionales y las distintas formas de
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provisiónde bienestar en las sociedades contemporáneas (más o menos públicas,
mercantilizadas, comunitarizadas o familiarizadas). Por consiguiente, la provisión
de bienestar supone la construcción de complejos arreglos institucionales que
combinan las obligaciones del Estado con el accionar de actores extra-estatales, con
las necesidades de la población y con los derechos de los ciudadanos.
Entonces, ¿qué se entiende por bienestar y cómo se garantiza? Este interrogante
es respondido de diversas maneras. El bienestar se asocia con la disponibilidad de
determinado nivel de ingresos, la satisfacción de necesidades básicas, la capacidad
de manejar ciertos riesgos y/o la libertad para alcanzar aquello que socialmente se
considera valioso. Así, las respuestas oscilan entre la concepción del bienestar como
un estado a alcanzar o como la capacidad de manejar riesgos (Martínez Franzoni,
2008). Independientemente de las particularidades de las distintas perspectivas,
este interrogante visibiliza un aspecto fundamental que reere a la relación entre
necesidades, derechos y obligaciones que subyace en el debate sobre los fundamentos
de los derechos humanos (Arango Rivadeneira, 2009).
En esta línea, este artículo propone comprender la provisión de bienestar
como la forma en que el Estado, en relación con otros actores como el mercado, las
familias y la comunidad, busca gestionar los riesgos sociales y garantizar condiciones
de vida adecuadas para sus ciudadanos. Esto es, brindar, directa y/o indirectamente,
los medios para la satisfacción de las necesidades sociales que permitan una vida
digna libre de daños causados por los potenciales riesgos sociales. De este modo,
es obligación del Estado dar respuesta a las necesidades y riesgos sociales de la
población cuya satisfacción constituye sus derechos. Al respecto, cabe aclarar dos
cuestiones suscitadas por una denición de esta naturaleza.
En primer lugar, desde la perspectiva de los estudios sobre regímenes,
la provisión de bienestar no es tarea exclusiva del Estado; por el contrario, es
provista a través de un régimen que supone arreglos institucionales entre el Estado,
el mercado, las familias y la comunidad. No obstante, como advierte Martínez
Franzoni (2008), el Estado adquiere un rol central en esta tarea, ya que la política
pública moldea las deniciones de los riesgos sociales, a la vez que estructura al
mercado laboral y al consumo. Asimismo, el Estado es el principal responsable
y encargado de proveer bienestar ya sea directamente, por ejemplo, a través de
la provisión desmercantilizada de bienes y servicios públicos; o indirectamente,
regulando la actividad de las otras esferas involucradas.
En segundo lugar, la dicotomía en torno a la cual se suele plantear el debate
requiere ser abandonada para poder avanzar en nuevas formas de encarar el
problema. Las tensiones entre el bienestar como un estado a alcanzar y el bienestar
como la capacidad de gestionar riesgos son articiales. El bienestar no puede
reducirse a lo uno o a lo otro, sino que es una combinación de ambos. La provisión
del bienestar implica garantizar los medios para la satisfacción de las necesidades
sociales y la cobertura frente a las incertidumbres de la vida. Al asumir la relación
entre necesidades, riesgos sociales, derechos y obligaciones, resulta posible sustentar
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la provisión de bienestar en una perspectiva de derechos que implica tanto la cobertura
colectiva frente a riesgos como la satisfacción de necesidades sociales
2
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Las necesidades de los seres humanos expresadas en lenguaje del derecho
internacional son declaradas en los derechos económicos, sociales y culturales. El
Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1966
es el texto básico que regula de manera exhaustiva estos derechos, cuya adhesión
permite exigir a los poderes públicos el cumplimiento cabal de los derechos
consignados (Villán Durán, 2009). No obstante, el Pacto contempla que los Estados
deben adoptar progresivamente, y en el marco de sus posibilidades, medidas para
lograr la plena efectividad de los derechos por él reconocidos (art.2, inciso 1°). El
carácter progresivo y paulatino de los DESC, referido en el artículo 2, implica que
no pueden ser exigidos de manera inmediata ni son justiciables. La tensión entre la
invocación a los derechos y su carácter no justiciable produce un anclaje retórico
en torno al lenguaje de derechos sin que esto se traduzca en un avance efectivo
en materia de cumplimiento de las obligaciones que los derechos traen aparejados
(Arcidiácono y Gamallo, 2017; Pautassi, 2014).
En términos generales, los DESC se reeren a la garantización de condiciones
básicas que permitan un nivel de vida adecuado, es decir, aquellas condiciones
fundamentales que se requieren para vivir de manera plena. Se hallan vinculados,
principalmente, al acceso en condiciones adecuadas a la educación, vivienda, alimentación,
salud, seguridad social, trabajo y cultura. En materia de derechos económicos, contemplan
cuestiones vinculadas a las condiciones materiales de vida adecuadas, por lo tanto, el
derecho a la alimentación, la vivienda y el trabajo (art. 6 al 8). En cuanto a los derechos
sociales, se reere fundamentalmente al derecho a la seguridad social y a la salud física y
mental (art. 9 al 12). En lo que respecta a los derechos culturales, principalmente atañe al
derecho a la educación y a los derechos de los grupos minoritarios (art. 12 al 15)
3
.
La contracara de los derechos de los ciudadanos de satisfacer sus necesidades
sociales constituye las obligaciones del Estado. Los Estados que adhieren al Pacto
tienen la responsabilidad de acatar una serie de obligaciones vinculadas al respeto,
protección y cumplimiento de los DESC. Primero, la obligación de respeto implica
que el Estado debe respetar los derechos contemplados en el pacto (art. 4). Segundo,
la obligación de garantizar establece que el Estado debe asegurar el libre y pleno
ejercicio, sin discriminación, de los derechos tanto por parte del Estado mismo como
por terceros (art. 2, inciso 2°; art. 3 y art. 5). Finalmente, la obligación de realización
dictamina que el Estado tiene la responsabilidad de realizar los DESC de forma
progresiva y hasta la medida máxima de sus capacidades (art. 2). El carácter no exigible
ni justiciable de los DESC genera brechas entre el reconocimiento internacional de
derechos, la adhesión de los Estados particulares y la materialización de los DESC.
No obstante, lo que interesa señalar es que, en tanto el derecho conlleva la obligación
de cumplirlo, los DESC funcionan como un “derecho de acreedor” (Rangeon, 1996).
La acreencia de los DESC constituye una deuda social cuya estructura está
compuesta por las obligaciones que el Estado tiene frente a los ciudadanos en materia
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de satisfacción de las necesidades reconocidas por ley. En este sentido, la deuda social
se constituye en función de la distancia en el acceso a condiciones, oportunidades
y realizaciones mínimas que atañen a la protección, conservación, reproducción y
desarrollo de la vida humana, según lo contemplado por los estándares normativos
vigentes. Alude tanto a las privaciones absolutas como relativas, es decir, a las
condiciones desiguales de acceso a recursos y capacidades (Salvia, 2011). Esta
relación de deuda establece al Estado como deudor frente a los ciudadanos que se
posicionan como acreedores. El cumplimiento con las obligaciones de la deuda
social es responsabilidad del Estado que debe proveer los marcos regulatorios y
las prestaciones necesarias para hacer efectivo el cumplimiento de dichos derechos;
ya sea de forma directa a través de la provisión pública, o de manera indirecta,
regulando y/o nanciando la provisión privada o del tercer sector. Por consiguiente,
los regímenes de bienestar se pueden comprender como los arreglos institucionales
diseñados para cumplir con la deuda social del Estado, es decir, para garantizar la
cobertura de riesgos y la satisfacción de necesidades sociales.
El sistema de protección social desempeña un rol fundamental en los regímenes
de bienestar. En el caso de Argentina, puede caracterizarse como un arreglo mixto que
incluye al sistema de la seguridad social y los servicios públicos universales. En este
sentido, combina elementos corporativistas, basados en los principios contributivos
del modelo bismarckiano, con elementos universalistas, propios de sistemas no
contributivos de provisión de servicios públicos (Poblete, 2016). El sistema de
seguridad social, que cubre las jubilaciones, pensiones, asignaciones familiares y el
seguro de salud, funciona con una lógica contributiva. Los derechos sociales están
asociados a la posición individual en el mercado de trabajo, ya que se basan en los
aportes de los trabajadores formales; no obstante, el principio de solidaridad permite
la redistribución de recursos hacia políticas no contributivas (Curcio, 2011). Por su
parte, las prestaciones públicas en materia de educación y salud son nanciadas por
la recaudación scal pública, siguiendo una lógica universalista.
El sistema de asistencia social, a su vez, presenta tres modalidades principales
compuestas por asignaciones y pensiones no contributivas, programas de transferencia
condicionada de ingresos y las políticas sociales de endeudamiento. En primer lugar,
cuenta con una batería de dispositivos destinados a proveer un equivalente de las
asignaciones familiares y pensiones de los trabajadores formales a los trabajadores
informales. De esta forma, se replica parcialmente el esquema de la seguridad social
para extenderlo a la población sin inserción en el mercado de trabajo formal. Esta
área es manejada por un ente descentralizado, la Administración Nacional de la
Seguridad Social (ANSES), y cubre tres líneas: a) Asignación Universal por Hijo
y Embarazo
4
, b) pensiones no contributivas, de tipo asistencial, para trabajadores
con discapacidad y madres con siete hijos o más, y c) pensiones no contributivas
asistenciales por vejez para mayores de 70 años que no completaron el mínimo de
contribuciones al sistema de seguridad social (Poblete, 2016, p. 8).
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En segundo lugar, la matriz asistencial cuenta con un complejo sistema de
políticas y programas orientados a proveer asistencia a los sectores poblacionales
más empobrecidos. En consonancia con las transformaciones internacionales más
recientes en materia de diseño de políticas asistenciales que establecieron a los
programas de transferencia condicionada de ingresos como un dispositivo central de
la lucha contra la pobreza (Lavinas, 2014), las transferencias monetarias representan
un instrumento predominante en la política asistencial de Argentina. Este tipo de
programas adoptan la modalidad de transferencia condicionada de ingresos con
contraprestación que puede ser laboral, de terminalidad educativa o de formación
para el trabajo. Estos programas se encuentran, principalmente, bajo la órbita del
Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación y el Ministerio de
Desarrollo Social de la Nación (MDS).
En tercer lugar, una nueva modalidad de política asistencial empezó a cobrar
relevancia en Argentina a partir de la crisis de 2001, caracterizada por la incorpora-
ción de instrumentos nancieros, especialmente el crédito. Si bien tiene una incidencia
menor sobre la matriz asistencial, este tipo de política, que hemos denominado políticas
sociales de endeudamiento (Nougués, 2019a), comenzó a tomar creciente protagonismo.
Los vínculos entre política asistencial y nanzas en Argentina fueron intensicándose
progresivamente hasta forjar una relación estrecha que moldeó un nuevo tipo de inter-
vención social del Estado. El próximo apartado propone un análisis original de la evolu-
ción de la política asistencial de Argentina, dando cuenta del creciente proceso de nan-
ciarización que habilita el surgimiento de las políticas sociales de endeudamiento.
UNA BREVE HISTORIA DE LA FINANCIARIZACIÓN
DE LA POLÍTICA ASISTENCIAL DE ARGENTINA
La política asistencial es un tema recurrente en las investigaciones de cien-
tícos sociales y especialistas. No obstante, la complejidad de la cuestión permite
ensayar enfoques originales que den cuenta de dimensiones poco exploradas por la
literatura. En esa dirección, este apartado analiza las transformaciones de la política
asistencial atendiendo a una característica poco atendida por los análisis, esto es, su
proceso de nanciarización. A estos nes, se reconstruye la evolución de la política
asistencial y se distinguen cuatro etapas en función de los diseños y dinámicas de la
matriz asistencial del Estado.
El proceso de nanciarización se caracteriza por la preminencia que las insti-
tuciones y productos nancieros adquieren en la provisión y el acceso a bienes de
consumo, servicios esenciales y la inversión en oportunidades de vida, desplazando
a la provisión pública desmercantilizada del centro de la escena (Lavinas, 2017). En
esta línea, se busca dar cuenta de las transformaciones acontecidas producto de la
relación entre la política asistencial y el sistema nanciero que requiere prestar aten-
ción, simultáneamente, a dos aspectos centrales. Por un lado, es necesario analizar
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los vínculos entre las transferencias monetarias y la industria del crédito al consumo,
ya que los ingresos transferidos vía programas sociales impulsaron el acceso masivo
al crédito de los sectores populares. Por otro lado, es preciso dar cuenta de los cambios
en los modelos de gestión de la política asistencial que se produjeron debido a la incor-
poración de instrumentos nancieros en el diseño de los nuevos programas sociales.
Partiendo del modelo imperante en la década del noventa, la política asis-
tencial argentina siguió un derrotero particular que se caracterizó por su creciente
nanciarización. Si bien esta trayectoria muestra un incremento progresivo y
gradual, no se trata de un recorrido lineal. Las dinámicas y tensiones que reco-
rren este camino están asociadas con distintos actores, eventos y coyunturas que
se encuentran relativamente desacopladas de los tiempos del ciclo político y los
cambios de gobierno. El mundo de la asistencia social tiene características propias
que permiten la identicación de etapas del proceso de nanciarización de la polí-
tica asistencial. La etapización no pretende brindar descripciones acabadas de las
matrices asistenciales de cada época, sino que tiene por objetivo reconstruir los
aspectos más característicos, destacando aquellos que resultan clave para recons-
truir los lazos entre las nanzas y los programas sociales
5
.
Bienes, servicios y subsidios (1983-2002)
Esta primera etapa comienza con la recuperación de la democracia en 1983
y se extiende hasta el nal de la crisis del 2001, que pone n al proyecto político
neoliberal que gobernó Argentina durante la década del noventa. Este período está
atravesado por un profundo proceso de reformas estatales de cuneo neoliberal orien-
tadas a la reconversión de la economía nacional a una economía de mercado y a la
reducción del décit scal. Con este plan, el gobierno de Carlos Menem (1989-1999)
impulsó cambios que consistieron, principalmente, en la reestructuración del Estado,
el ajuste del gasto público, la privatización de empresas públicas, la desregulación
de mercados y la descentralización de la provisión de servicios públicos a niveles
subnacionales de gobierno (García Delgado, 1997).
Este proceso de reformas también afectó severamente a las políticas sociales,
impactando en la matriz política que sustentaba el sistema de protección social
del país. En muy resumidas cuentas, las transformaciones de la política social se
enmarcaron en el proceso general de reformas estatales, económicas y laborales
que avanzaron en dirección hacia la descentralización, desregulación y privatiza-
ción de distintas funciones del Estado. El resultado fue una segmentación de las
necesidades y demandas sociales, la reconceptualización de los bienes públicos
y privados para incluir áreas sociales en las lógicas mercantiles, la exclusión de
las principales instituciones de política social de los grupos sociales sin capacidad
de demanda y el estrechamiento de los vínculos entre aportes y seguro social
(Lo Vuolo, Barbeito, Pautassi & Rodríguez, 1999).
Diálogos Revista Electrónica de Historia, 21(2): 109-139. Julio-diciembre, 2020. ISSN: 1409-469X · San José, Costa Rica118
En lo que respecta a la política asistencial, la estrategia dominante consistió en
la implementación de programas focalizados. En un contexto de aumento del desem-
pleo, exibilización laboral y altos niveles de pobreza, se agudizó la contradicción
de la dualidad estructural del sistema de protección social argentino. De este modo,
aquellos que se hallaban excluidos del mercado laboral formal no podían acceder a
la seguridad social. En este sentido, el período se caracterizó por un marcado proceso
de asistencialización de la política social que inauguró nuevas formas de interven-
ción del Estado, principalmente orientadas a atenuar las consecuencias de la baja
capacidad del mercado para absorber fuerza de trabajo, contener la creciente conic-
tividad social y aliviar las consecuencias de la exclusión laboral y el aumento de la
pobreza. Esta matriz de política social implicó una desactivación de los derechos
sociales que fueron recongurados en meros benecios asistenciales de carácter
compensatorio (Beltramino, Levín & Repetto, 2003).
En este esquema, la política asistencial tendió a componerse de un conjunto de
programas de asistencia social descentralizados en niveles subnacionales, semiprivati-
zados en distintas organizaciones de la sociedad civil y nanciados por organismos multi-
laterales de crédito. Sus rasgos principales fueron su carácter asistencial, focalizado y
tecnicista, alineados con el paradigma internacional dominante de lucha contra la pobreza.
Asimismo, se produjo una fragmentación de la oferta de programas debido a la coexis-
tencia de distintos modelos de gestión y la descentralización a ámbitos subnacionales que
generaron acciones acotadas y desarticuladas (Acuña, Kessler & Repetto, 2002).
Los programas sociales de esta etapa estuvieron orientados a brindar asis-
tencia en materia de alimentación, salud, educación y empleo temporario a los
sectores más vulnerables, básicamente niños, desempleados y adultos mayores. En
términos generales, los programas sociales no utilizaban instrumentos de índole
nanciera ni tendían puentes con el sistema nanciero. En su mayoría, contem-
plaban la provisión de bienes y servicios desmercantilizados por parte del Estado
y/o ONGs, otorgaban subsidios o creaban empleos transitorios. Los vínculos con
el sistema nanciero se limitaban a la relación con organismos internacionales de
crédito, tales como el Banco Mundial o el Banco Interamericano de Desarrollo, que
nanciaban determinados programas (Andrenacci & Soldano, 2005).
En el área de alimentación, los programas existentes contemplaban la provi-
sión de bienes y servicios a grupos focalizados. En este sentido, apuntaban a trans-
ferir recursos nancieros a comedores escolares e infantiles que dieran servicios de
alimentación a niños de hogares de bajo nivel socio-económico. Asimismo, estos
programas contemplaban la entrega de cajas de alimentos destinadas a cubrir parte
de las necesidades calóricas de las familias y grupos sociales vulnerables (Grassi,
Hintze & Neufeld, 1994; Vaccarisi, 2005). En el área de salud, se contemplaba la
entregaba gratuita de determinados medicamentos a adultos mayores sin cobertura
médica (Vinocur & Halperín, 2004). En lo que respecta a los programas de empleo, el
mecanismo más utilizado consistía en el otorgamiento de subsidios no remunerativos
a cambio de la contraprestación en empleos transitorios, como fue el caso de las
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distintas versiones del Plan Trabajar (Bertranou & Paz, 2007; Neffa, 2012). En
materia educativa, se promovieron programas compensatorios orientados a las pobla-
ciones más vulnerables como, por ejemplo, el Programa Nacional de Becas Estu-
diantiles focalizado en niños, niñas y adolescentes de hogares pobres para fomentar
su permanencia en el sistema educativo (Feldfeber, 2009; Feldfeber & Gluz, 2011).
En síntesis, la política asistencial de este período se caracterizó por la visión
asistencialista de la lucha contra la pobreza. Como lo indican los principales programas
sociales de la época, la inuencia del mundo de las nanzas en el diseño de la polí-
tica asistencial era prácticamente nula. En este sentido, los vínculos con el sistema
nanciero se limitaban a los organismos multilaterales que otorgaban nanciación, los
programas no perseguían objetivos de educación o inclusión nanciera ni adoptaban
instrumentos de tipo nanciero. Los programas se concentraban, por un lado, en la
provisión desmercantilizada de bienes y servicios a los sectores más vulnerables; por
el otro, otorgaban subsidios no remunerativos a nes de compensar el creciente desem-
pleo. En esta etapa, los subsidios eran entregados en efectivo o a través de listados de
cobro con apoderados, lo cual despertó múltiples críticas y denuncias de punterismo
y clientelismo dado el rol de intermediarios que ejercían las organizaciones sociales y
referentes políticos entre los programas y los destinatarios (Auyero, 1997).
Bancarización compulsiva (2002-2006)
Las tensiones que atravesaban el proyecto neoliberal de la década del noventa
terminaron estallando en la crisis del 2001. La movilización social y las protestas
callejeras aceleraron la salida anticipada del gobierno de Fernando De la Rúa, pero la
crisis continuó causando estragos. Para hacer frente a este escenario que presentaba
los mayores índices de indigencia y pobreza desde la recuperación de la democracia,
el gobierno provisional de Eduardo Duhalde creó el Plan Jefes y Jefas de Hogar
Desocupados (PJyJHD) en abril del 2002. Frente a la magnitud de la crisis y la
presión de los llamados grupos piqueteros, este plan buscaba dar respuesta a la crisis
ocupacional a través de la provisión de un mínimo de ingreso mensual a las familias
argentinas. Para eso, acudía a la transferencia condicionada de ingresos para cumplir
con el derecho de las familias a la inclusión social, establecido por el Pacto Interna-
cional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales que fuera incorporado en la
Constitución Nacional con la reforma de 1994 (Neffa, 2009).
Más allá de la falta de consistencia entre los enunciados programáticos y
su implementación, los cambios continuos en su diseño y las limitaciones en su
aplicación, el PJyJHD fue el programa social más comprensivo y abarcativo desde
la recuperación de la democracia hasta ese momento, convirtiéndose en la primera
experiencia local de masicación de un programa de transferencia monetaria que
llegó a cubrir casi dos millones de personas. Tras las elecciones que llevaron al
gobierno a Néstor Kirchner en mayo del 2003, el PJyJHD fue sucesivamente
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prorrogado hasta nales del 2007 aunque su número de beneciarios fue decreciendo
progresivamente (Neffa et al., 2008).
A medida que las condiciones del país fueron mejorando, el PJyJHD fue discon-
tinuado y sus beneciarios reclasicados, siendo derivados a distintos programas en
función de sus características socio-económicas. Aquellas personas desocupadas, clasi-
cadas como “empleables”, pasaron a formar parte de políticas activas de empleo en
la órbita del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social. En cambio, aquellos
desocupados con menores posibilidades de inserción laboral, clasicados como “vulnera-
bles”, fueron incorporados en distintos programas asistenciales del MDS (Grassi, 2012).
Ahora bien, lo que resulta relevante de la experiencia del PJyJHD radica en
que implicó una sustancial masicación de la transferencia condicionada de ingresos
a los sectores populares. El alcance y extensión que tuvo el programa llevó a que,
a partir de 2004, el gobierno emprendiera un plan para bancarizar el pago de los
benecios de los programas sociales. Comenzando con el programa más masivo del
momento, el PJyJHD, el gobierno modicó la modalidad de cobro del programa,
creando una tarjeta de débito del principal banco público nacional para el pago de
los mismos. De este modo, comenzó un proceso de bancarización compulsiva de los
beneciarios del PJyJHD que, luego, se extendió al resto de los programas sociales.
La bancarización compulsiva de los programas sociales fue masiva, pero tuvo
un impacto limitado sobre la inclusión de los sectores populares al sistema nanciero,
ya que los beneciarios no se convertían en clientes del banco nacional. Este proceso
se limitó a la entrega de plásticos para el pago de los benecios con el objetivo de
brindar mayor agilidad y transparencia al sistema y, a su vez, evitar la intermediación
política de los programas. Las medidas tomadas no apuntaron a aumentar la inclusión
nanciera de los sectores populares. No obstante, en este período se concretó un paso
importante en dirección a la nanciarización de la política asistencial, ya que la banca-
rización de los programas sociales tendió el primer puente entre la asistencia social y el
sistema nanciero. Con el tiempo, esta relación irá mutando e intensicándose.
Economía social y microcrédito (2006-2017)
Tras la crisis de comienzos de siglo, la asunción de Néstor Kirchner como presi-
dente de la Nación (2003-2007) inauguró un nuevo ciclo político que se extendió hasta el
nal del segundo mandato presidencial de Cristina Fernández de Kirchner (2007-2015).
Este proyecto político, comúnmente llamado kirchnerismo, es una rama del peronismo
que se conformó por una coalición de partidos y movimientos sociales. Frente al debacle
de la experiencia neoliberal, el proyecto kirchnerista se caracterizó por reposicionar al
Estado como un actor clave en el desarrollo económico y social (De Piero, 2012).
En el marco de la nueva división del trabajo estatal en materia de intervención
social, reejada en la reclasicación de los beneciarios del PJyJHD entre “empleables”
y “vulnerables”, el MDS quedó a cargo de elaborar políticas asistenciales orientadas
Tomas Nougues • Entre la deuda y la inclusión social. Un análisis de la nanciarización de la política asistencial argentina... 121
a aquellas personas con dicultades para insertarse en el mercado de trabajo. En
esta dirección, a partir del 2003, la nueva conducción de la cartera impulsó un “giro
socio-productivo” de la política asistencial orientado a la promoción del desarrollo
local, el cooperativismo y el auto-empleo de los sectores populares. Este nuevo para-
digma buscó articular lo social con lo productivo a nes de superar el carácter asisten-
cialista de los programas sociales forjados en tiempos de crisis, sustentándose en la
economía social y solidaria (Rebon & Rofer, 2008). Dentro de las innovaciones en
materia de diseño de programas sociales, cabe destacar que en el año 2006 se creó el
primer programa nacional de microcrédito, establecido por la sanción de la ley 26.117.
El cambio de etapa no está determinado por el giro socio-productivo, sino que
el salto se produce con la institucionalización del microcrédito como componente
central del esquema de intervención del MDS. El establecimiento del auto-empleo
como un objetivo central de la cartera se debió a la interacción de la reorientación de
las políticas asistenciales en clave socio-productiva con dos factores. Por un lado, la
incorporación del «trabajo decente», propuesto por la OIT, como categoría central del
diseño de políticas sociales (Grassi, 2012); por el otro, las repercusiones de la crisis
internacional y la pérdida de competitividad que generaron una ralentización de la
capacidad de incorporación de mano de obra al mercado de trabajo formal (Tomatis,
Beccerra, Bertotto & Paula, 2012). Asimismo, para esos años, el microcrédito conso-
lidó su relevancia a nivel internacional, presentándose como un instrumento funda-
mental en la agenda global de la lucha contra la pobreza. En este marco, la ONU
declaró el 2005 como el año internacional del microcrédito a nes de promover que
ONGs, Estados y el sector privado apostaran con mayor fuerza a esta metodología.
En esta nueva coyuntura, el microcrédito resultó fundamental para el MDS
porque permitió el nanciamiento masivo de emprendimientos de auto-empleo de
los sectores populares. Con este instrumento, el Ministerio incorporó a su matriz
de políticas una nueva modalidad que resultaba compatible con otros programas
sociales. Las características más dinámicas y exibles de este programa de micro-
crédito permitieron nanciar las actividades de auto-empleo de aquellos que no
habían sido alcanzados por la expansión del mercado de trabajo. De este modo, la
fundamentación de la política asistencial en el paradigma de la economía social y
solidaria generó una coyuntura propicia para la institucionalización del microcré-
dito como componente central del nuevo esquema de política.
Esta etapa es crucial en el proceso de nanciarización de la política asistencial
por dos motivos. En primer lugar, en este período se consolidó una nueva diná-
mica entre consumo, políticas sociales y sistema nanciero que fomentó el acceso
al crédito de los sectores populares. En segundo lugar, la institucionalización del
microcrédito implicó la legitimación de instrumentos nancieros como herramientas
efectivas de los programas sociales. De este modo, el sistema nanciero desplazó
sus fronteras avanzando tanto hacia los sectores populares, a través de la oferta de
créditos al consumo, como hacia la cara asistencial del Estado, que institucionalizó
instrumentos nancieros como parte de su repertorio de intervención social.
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En cuanto al primer factor, se produjo un pasaje de un modelo de “políticas
de contención”, orientado a morigerar el deterioro de las condiciones de vida, a
un modelo de “políticas de rehabilitación” que promovieron la transferencia de
ingresos, ya que se consideraban beneciosas tanto para sus receptores como para la
economía en su conjunto (Wilkis, 2014). En consonancia con lo que sucedía en otros
países de la región, la política social desempeñó un rol fundamental, ya que funcionó
como palanca de desarrollo de una sociedad de consumo masivo. La transferencia
de ingresos a los sectores populares respaldó y potenció una heterogeneidad de prác-
ticas de crédito, dentro de las cuales el crédito al consumo tuvo un rol preponderante
(Lavinas, 2017). De esta forma, los sectores populares accedieron masivamente a
determinados segmentos del mercado de crédito.
Respecto al segundo factor, la institucionalización del microcrédito trasladó
lógicas nancieras al seno de la política asistencial. Si bien su utilización como instru-
mento de los programas sociales no es una novedad, durante este período se esta-
bleció como un componente central de la intervención social del Estado (Nougués,
2018)
6
. La sanción de la ley 26.117 creó un nuevo andamiaje institucional que
permitió consolidar la implementación del microcrédito, obteniendo un alcance y
profundidad inéditos para un programa de microcrédito público en el país. Mediante
esta ley, se estableció al microcrédito como un medio fundamental para la promoción
de la economía social y el desarrollo local, para lo cual se creó un organismo descen-
tralizado, la Comisión Nacional de Microcrédito (CONAMI), a cargo de diseñar,
implementar y evaluar el «Programa Nacional de Promoción del Microcrédito para
el Desarrollo de la Economía Social ´Padre Carlos Cajade´». Este programa fue la
primera iniciativa estatal de carácter orgánico, con alcance federal, para la promo-
ción del auto-empleo de los sectores populares vía microcrédito. Como se planteó en
los apartados interiores, el resultado de la institucionalización del microcrédito fue
una reformulación de la relación entre la cara asistencial del Estado y los destina-
tarios de los programas sociales. La utilización de instrumentos nancieros invirtió
las lógicas de esta relación y estableció una nueva modalidad, esto es, la relación de
deuda entre el Estado-acreedor y el destinatario-deudor.
Lo que resulta importante destacar es que este proceso de nanciarización
sucedió bajo un gobierno progresista, alineado con el “giro hacia la izquierda”
que marcó el escenario geo-político latinoamericano a comienzos del siglo XXI
(Arditi, 2009). El interjuego entre políticas sociales, consumo de masas y nanzas
colocó al mercado crediticio en el centro de la escena del modelo de desarrollo
kirchnerista. El crédito, con su multiplicidad de fuentes, tipos y grados de forma-
lidad, resultó fundamental para potenciar el consumo de los sectores populares.
Este proceso de inclusión al mercado tuvo su correlato en el ámbito de las políticas
asistenciales orientadas a la inclusión social de los sectores populares. Presentadas
como antítesis de las políticas asistencialistas de la etapa neoliberal, las políticas
socio-productivas allanaron el camino para que el crédito se incorporara como un
componente central de la intervención social del MDS.
Tomas Nougues • Entre la deuda y la inclusión social. Un análisis de la nanciarización de la política asistencial argentina... 123
Inclusión financiera (2017 – 2019)
Esta etapa comienza dos años después de la asunción de la alianza Cambiemos,
liderada por el presidente Mauricio Macri (2015-2019). Esta coalición política
estructuró su discurso en oposición a la experiencia kirchnerista, efectuando un
viraje hacia una orientación neoliberal de las políticas públicas, claramente visible
en su política económica (Santarcángelo, Padín & Wydler, 2019). En sintonía con las
agendas internacionales que consagraron a la inclusión nanciera como un objetivo
estratégico de desarrollo, Cambiemos incorporó la inclusión nanciera dentro de
su programa de gobierno en estrecha cooperación con organismos internacionales
como el Banco Mundial, Naciones Unidas y la Alianza para la Inclusión Financiera.
Si bien algunas de las medidas tomadas en esta dirección son anteriores al 2017
7
,
las políticas y programas más relevantes son posteriores a esta fecha. A partir de ese año,
se produjo una institucionalización de la inclusión nanciera como objetivo estratégico
de gobierno que se verica en la creación de estructuras estatales especializadas (como
la Dirección Nacional de Inclusión Financiera) y el diseño de políticas y programas
especícos (como la Estrategia Nacional de Inclusión Financiera). La ley de nancia-
miento productivo
8
, que se comenzó a elaborar en el 2017 y se sancionó en el 2018,
desempeñó un rol central en este proceso de institucionalización. Esto es así ya que, en
el título XIV, establece las acciones a tomar por el Estado argentino para garantizar la
inclusión nanciera. Entre las más importantes, ordena la elaboración de una estrategia
nacional de inclusión nanciera, crea el Consejo de Coordinación de Inclusión Finan-
ciera para que la elabore e implemente y le asigna fondos presupuestarios propios.
La etapa tiene dos rasgos distintivos. Por un lado, se caracteriza por el desa-
rrollo de una batería de políticas, programas y medidas de distintos organismos,
orientadas a exibilizar y modernizar el complejo nanciero-bancario que exceden el
ámbito de la política social. Por el otro, la inclusión nanciera también se consolida
en el ámbito de la política asistencial, profundizando su nanciarización. Los instru-
mentos, técnicas y saberes nancieros son incorporados al mundo de la asistencia
social, consolidando los nexos entre la política asistencial y el mundo de las nanzas.
Hacia una estrategia nacional de inclusión financiera
La prioridad otorgada por Cambiemos a la inclusión nanciera se evidencia
con la creación del Consejo de Coordinación de la Inclusión Financiera (CCIF)
en julio de 2017. El mismo fue un grupo de trabajo representado por diferentes
actores del sector público cuyo principal objetivo consistía en coordinar y articular
los esfuerzos y acciones interinstitucionales en materia del desarrollo de políticas
públicas orientadas a la promoción de la inclusión nanciera
9
. Una de las principales
acciones del CCIF fue la elaboración de la primera Estrategia Nacional de Inclusión
Financiera (ENIF), hecha conjuntamente por los organismos miembros del Consejo
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en consulta con una multiplicidad de actores nacionales e internacionales. En dicho
documento, el CCIF maniesta que entiende por: “inclusión nanciera al acceso
universal a una oferta integral de servicios nancieros, que resulten útiles para satis-
facer sus necesidades; y que, por lo tanto, se usen activamente y sean provistos de
manera sostenible y responsable” (Ministerio de Hacienda de la Nación, 2019, p. 9).
La ENIF es un documento fundamental para comprender el viraje de las polí-
ticas públicas, ya que explicita la visión del gobierno en materia de inclusión nan-
ciera. En ella, se enuncian objetivos estratégicos para el diseño e implementación de
un amplio espectro de políticas orientadas a promover y fortalecer la inclusión nan-
ciera. Los tres objetivos son: 1) completar y mejorar el acceso a cuentas de ahorro,
crédito, medios de pago electrónicos y seguros; 2) potenciar el uso de cuentas,
medios de pago electrónicos, y otros servicios nancieros, como portal de entrada
al sistema nanciero; y 3) mejorar las capacidades nancieras de la población y la
protección al usuario. A su vez, establece un objetivo transversal que busca incluir
una perspectiva de género en el monitoreo de la estrategia y procurar la inclusión
nanciera de grupos especícos con mayor riesgo de exclusión.
En sintonía con estos objetivos, se desarrollaron múltiples y heterogéneas
iniciativas en distintas áreas y niveles de gobierno que involucraron a una multipli-
cidad de agencias estatales, emplearon una diversidad de programas y estuvieron
dirigidas a diferentes grupos y sectores. En términos generales, se pueden identi-
car dos grandes áreas de intervención. Por un lado, se buscó modicar la regu-
lación del sistema nanciero y bancario a nes de facilitar la generación y acceso
masivo a productos y servicios nancieros, fundamentalmente a través del impulso
de las nuevas tecnologías. Por el otro, se promovió activamente la educación nan-
ciera como un paso necesario para la inclusión nanciera. En este sentido, la adop-
ción de la inclusión nanciera como objetivo estratégico excedió ampliamente el
ámbito de la política social.
En lo que respecta a la regulación del sistema nanciero y bancario, una parte
considerable de las acciones realizadas fueron llevadas adelante por organismos
públicos como la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP), el Minis-
terio de Hacienda y el Banco Central que tomaron medidas en materia de regu-
lación scal, nanciera o económica. Dentro de estas acciones, los miembros del
CCFI destacaban la digitalización y tecnologización de la administración pública,
la incorporación de tecnología nanciera para la simplicación y digitalización de
operaciones bancarias, la promoción de las emergentes empresas ntech y la popu-
larización de medios de pagos, tanto de las tarjetas de crédito y débito como de los
medios digitales más novedosos como las billeteras virtuales y los códigos QR.
En cuanto a la educación nanciera, la Dirección Nacional de Inclusión Finan-
ciera coordinó la confección de un Plan Nacional de Educación Financiera que sistema-
tizara, ordenara y orientara los esfuerzos de la administración pública en la materia. La
elaboración de un plan centralizado resultaba importante, ya que distintos organismos
estatales desarrollaron programas de educación nanciera parciales y fragmentados
Tomas Nougues • Entre la deuda y la inclusión social. Un análisis de la nanciarización de la política asistencial argentina... 125
que, muchas veces, se superponían. En relación a esto, una funcionaria de la Dirección
Nacional de Inclusión Financiera armaba que desde la Dirección vieron:
La necesidad de armar un Plan Nacional de Educación Financiera… que es
para integrar y coordinar todas estas acciones y tratar de ir a las poblaciones
que no estamos atacando… Entonces, a partir de ahí, el proceso del plan fue:
identicar dónde estaban todos los programas de educación nanciera de la
administración pública nacional, identicar sobre que poblaciones van y sobre
qué productos. (Funcionaria de la Dirección Nacional de Inclusión Financiera,
comunicación personal, diciembre 3, 2019)
De la inclusión social a la inclusión financiera
La consolidación de la retórica de la inclusión nanciera también produjo
notorios cambios en el ámbito de la política asistencial. A nivel internacional, los
cuestionados logros de las micronanzas le valieron un sinfín de críticas debido a la
falta de evidencia empírica de su ecacia para la erradicación de la pobreza, las altas
tasas de interés de los préstamos, la excesiva focalización en el crédito, el sobreen-
deudamiento y el polémico impacto sobre el empoderamiento de las mujeres. El
desencanto con las micronanzas motorizó cambios en los paradigmas y discursos
expertos que pasaron a congurarse en torno a la inclusión nanciera de los pobres
(Mader, 2017). En Argentina, la inclusión nanciera también se instaló como un
elemento fundamental del discurso ocial de la lucha contra la pobreza. No obstante,
la desilusión internacional con las micronanzas no tuvo mucho eco en el país.
El giro hacia la inclusión nanciera consolidó los nexos entre la política asisten-
cial y las nanzas, especialmente a través de la incorporación de instrumentos, tecno-
logías, saberes y lógicas nancieras a los programas sociales. En este sentido, la expan-
sión de la inclusión nanciera al ámbito de la política asistencial no coartó la relevancia
que el crédito había obtenido. Por el contrario, una vez legitimado como componente
del esquema de intervención del MDS durante la tercera etapa de “Economía social y
microcrédito”, el crédito comenzó un proceso de notable expansión y desarrollo que
consolidó su relevancia. Por un lado, se combinó de manera novedosa con otras inicia-
tivas y nuevas tecnologías orientadas a mejorar la inclusión de los sectores populares
a los mercados nancieros y bancarios. Por el otro, continuó su proceso de expansión
que lo llevó a ganar mayor espacio y relevancia en el ámbito de la política asistencial.
El MDS llevó adelante un proyecto que entrelazó la política asistencial con
la tecnología crediticia de una manera sumamente novedosa para el país. Como
miembro permanente del CCFI, fue el responsable de desarrollar un buró de créditos
especíco para tomadores de crédito de instituciones nancieras no reguladas (insti-
tuciones de micronanzas, tanto ONG como sociedades anónimas) y de otras orga-
nizaciones de la sociedad civil (cooperativas y mutuales de crédito). La iniciativa
consistió en incorporar una pestaña a la Central de Deudores del Banco Central
10
que recogiera el historial crediticio de los prestatarios de las líneas de crédito de
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la CONAMI y de las cooperativas y mutuales de crédito que se encontraban bajo la
órbita del Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social. Al respecto, el
Secretario de Economía Social de la cartera armaba:
Nosotros lo que hicimos, como primera cuestión, fue llevar al 100% la banca-
rización de todas las líneas de programas que teníamos… Lo metimos todo
en una tarjeta de un solo pago, desintermediado y bancarizado… Y lo más
importante de todo es el acceso al crédito: sos un sujeto de crédito para el
Banco Nación. ¿Por qué? Porque de alguna forma tenés ingresos… Para noso-
tros congurar el sujeto de crédito es fundamental. (Secretario de Economía
Social, comunicación personal, diciembre 3, 2019)
El objetivo principal fue generar un registro con información alternativa sobre
el historial de pago de los tomadores de créditos no regulados. Con esto se buscó siste-
matizar información sobre su historial crediticio para que los prestatarios contaran
con un registro ocial que pudiera ser consultado por los bancos y otras entidades
nancieras. Al tratarse de población con altos niveles de informalidad laboral, el
acceso a productos nancieros del sistema formal resultaba muy limitado debido a la
ausencia de historial crediticio y garantías ejecutables. Con esta iniciativa, armaban
desde el CCIF, se contribuía a la conformación de los sectores populares, tradicional-
mente excluidos del sistema nanciero y bancario, en “sujetos de crédito”.
Asimismo, el crédito continuó su proceso de expansión hacia nuevas áreas del
Estado de modo que se fueron generando nuevos programas orientados a distintas
esferas de la vida social que, en el caso de Argentina, se vincularon al consumo y
la vivienda. En lo concerniente al ámbito del consumo, la ANSES desarrolló un
programa de créditos propio, denominado Créditos ANSES, que contemplaba la
entrega de préstamos personales con una línea especial para titulares de benecios
no contributivos y titulares de programas sociales (Sordini & Chahbenderian, 2019).
Respecto al ámbito de la vivienda y el hábitat, se implementó el programa Mejor
Hogar que contemplaba la nanciación del mejoramiento progresivo del hogar y
la conexión a la red de gas natural (Barreto, 2017). Ambos programas ilustran la
expansión del crédito hacia ámbitos del Estado, ya que fueron nuevas iniciativas que
recurrieron al crédito para atender las necesidades sociales de los sectores populares.
Estos programas serán analizados en profundidad en el siguiente apartado.
El análisis de esta etapa permite destacar que la nanciarización de la política
asistencial trascendió el ámbito en el cual se inició. Esto es así ya que, por un lado,
desbordó las fronteras del MDS, alcanzando nuevos ámbitos del Estado. Por el otro,
superó la focalización en el ámbito del trabajo, propia de los primeros programas de
microcrédito, y se expandió hacia programas que atienden otras necesidades sociales.
Si bien el crédito inicialmente se institucionalizó como componente del esquema de
política de dicho Ministerio y se empleaba exclusivamente para la promoción de
emprendimientos productivos, luego extendió su ámbito de inuencia y se combinó
con otros dispositivos nancieros. Potenciada por esta conjugación de asistencia y
nanzas, se consolidó una nueva modalidad de política asistencial.
Tomas Nougues • Entre la deuda y la inclusión social. Un análisis de la nanciarización de la política asistencial argentina... 127
En lo que respecta a la educación nanciera, también se instaló en el ámbito
de las políticas asistenciales. Desde la Secretaría de Economía Social del MDS se
impulsó una reforma de la batería de programas de transferencia condicionadas.
A principios del 2018, mediante la resolución MSYDS 96-2018, se creó un nuevo
programa llamado Hacemos Futuro, que reemplazó y unicó a todos los programas
previos de la cartera. La novedad de este programa fue la eliminación de la contra-
prestación laboral que se reemplazó con la obligatoriedad de terminar la educación
formal, realizar capacitaciones integrales a elección del destinatario y cumplir con
controles anuales de salud. Al respecto, el Secretario de Economía Social, que
estuvo a cargo de la reformulación de los programas sociales, manifestaba: “Yo
preero si le pago a una persona, como Estado, tratar de brindarle herramientas
para que se vincule al mundo del trabajo, no para que sea mano de obra barato para
el municipio. Y a partir de eso, lo que hicimos fue cambiar todos los programas
hacia Hacemos Futuro” (Secretario de Economía Social, comunicación personal,
diciembre 2, 2019).
La reforma produjo una fuerte modicación del esquema de intervención social
previo, ya que desarticuló el modo previo, reemplazándolo por una nueva modalidad
que apuntó a generar una relación directa entre la Secretaría de Economía Social
y los destinatarios de los programas, es decir, sin intermediación de otros actores.
Más allá de estos cambios, lo que resulta relevante para el presente artículo es que la
educación nanciera fue incorporada como un área válida para el cumplimiento de las
capacitaciones obligatorias de Hacemos Futuro. Los destinatarios fueron alentados a
participar de talleres de educación nanciera. De este modo, se imprimió un matiz
novedoso a la política asistencial que consolidó un nuevo vínculo entre los programas
de transferencia condicionada, la capacitación y la educación nanciera.
POLÍTICAS SOCIALES DE ENDEUDAMIENTO
El establecimiento de la inclusión nanciera como un objetivo estratégico de
la política pública determinó el cambio de etapa en el diseño de la política asisten-
cial. Enmarcados en ese nuevo paradigma, surgieron una multiplicidad de políticas
de inclusión y educación nanciera combinados con nuevos programas sociales que
emplearon instrumentos nancieros para satisfacer distintas necesidades sociales. La
incorporación de instrumentos, tecnologías, saberes y lógicas nancieras moldeó una
nueva modalidad de política asistencial que proponemos llamar políticas sociales de
endeudamiento. Diferenciar este tipo especíco de programas de otras políticas asis-
tenciales que otorgan subsidios o emplean transferencias condicionadas de ingresos
permite traer a primer plano la centralidad que adquieren los vínculos entre políticas
sociales y nanzas en el mundo contemporáneo. En especial, pone de relieve el poder
performativo de los dispositivos nancieros que tienen la capacidad de transformar
los espacios sociales e institucionales a los que se incorporan.
Diálogos Revista Electrónica de Historia, 21(2): 109-139. Julio-diciembre, 2020. ISSN: 1409-469X · San José, Costa Rica128
Entonces, puede decirse que las políticas sociales de endeudamiento se
componen de un conjunto heterogéneo de programas sociales que incorporan técnicas
y saberes nancieros, en especial el crédito, como instrumentos. Son implementadas
por diferentes agencias estatales y apuntan a cubrir distintas necesidades y riesgos
sociales tales como aquellas referidas al trabajo, la vivienda, la salud, la educación y
el consumo. Su población objetivo está compuesta por sectores populares empobre-
cidos que no acceden formalmente a los mercados laborales y nancieros.
Si bien esta propuesta de modelo teórico-analítico se basa en el caso argen-
tino, su potencialidad de aplicación no se circunscribe a esas fronteras nacionales.
Por el contrario, en otros países de América Latina, los lazos son aún más estrechos
y las nanzas incluso obtuvieron mayor protagonismo. En el caso de Argentina, las
políticas sociales de endeudamiento están orientadas a la satisfacción de tres nece-
sidades sociales: trabajo, consumo y vivienda. No obstante, en otros países de la
región se registra una mayor variedad de aspectos cubiertos por estos programas, que
incluye los ya nombrados. Por ejemplo, en el caso de Chile y Brasil, se le suman la
salud y la educación (González López, 2018; Lavinas, 2017)
El proceso de nanciarización de la política asistencial conlleva la incorpora-
ción, por parte de las dependencias estatales involucradas, de técnicas y saberes que
promueven la adopción de un enfoque nanciero para la comprensión de las actividades
de los individuos y los resultados de las políticas implementadas. Así, las nanzas
proveen herramientas para la gestión de instituciones y brindan instrumentos para
actuar sobre los individuos como si fueran entidades que producen tasas de retorno
especícas (Miller, 2001). En este sentido, la creciente preponderancia otorgada a la
inclusión nanciera posicionó a los instrumentos nancieros como elementos centrales
de los nuevos programas sociales, siendo el crédito uno de los más relevantes.
En esa dirección, cabe destacar que el crédito no es un instrumento neutral. Por
el contrario, es un complejo constructo social atravesado por tensiones y conictos.
Su contracara es la deuda, ya que toda relación crediticia supone un intercambio
entre un acreedor que presta dinero a un deudor a cambio del compromiso a futuro
de devolverlo en los términos acordados. La relación de deuda es, entonces, una rela-
ción de poder asimétrica entre un acreedor y un deudor que encuentra su expresión
en los términos del contrato y el precio del dinero (Soederberg, 2014). La asime-
tría entre las partes radica en que el crédito es una forma de exteriorización de los
costos y riesgos por parte del acreedor quien los delega al deudor, responsabilizán-
dolo (Lazzarato, 2013). En este sentido, la adopción del crédito como instrumento
de los programas sociales establece una modalidad novedosa de relación entre la
cara asistencial del Estado y sus beneciarios, esto es, una relación de deuda entre el
Estado-acreedor y el destinatario-deudor.
La relación de deuda entre la cara asistencial del Estado y los destinatarios de
los programas genera una serie de transferencias por parte del Estado. Primero, se
efectúa una transferencia parcial del costo del programa al destinatario quien recibe un
crédito que debe devolver con intereses, asumiendo así parte de la estructura de costos.
Tomas Nougues • Entre la deuda y la inclusión social. Un análisis de la nanciarización de la política asistencial argentina... 129
Segundo, se produce una delegación de la responsabilidad del éxito del programa en
cuanto estos dependen de la devolución de los créditos para ser sustentables, por lo
tanto, recaen en la capacidad de repago de los destinatarios. Finalmente, la delegación
de responsabilidad conlleva una individualización del riesgo, ya que los destinatarios
deben desarrollar marcos de calculabilidad apropiados para evitar riesgos asociados al
endeudamiento, tales como el sobreendeudamiento y la morosidad (Nougués, 2019b).
La profundidad de los efectos de la nanciarización de la política asistencial
se puede captar con mayor claridad si se realiza un análisis empírico de las trans-
formaciones acontecidas en los programas sociales que incorporaron técnicas nan-
cieras. Con el objeto de analizar empíricamente las transformaciones ocurridas, se
retoman dos casos paradigmáticos de la etapa de “Inclusión nanciera” (el programa
Créditos ANSES, vinculado al consumo, y el programa Mejor Hogar, orientado a la
vivienda). La utilización del crédito como instrumento de los programas produjo una
serie de cambios respecto a otras modalidades previas que ilustran las repercusiones
del proceso de nanciarización.
Consumo: Créditos ANSES
El programa de créditos de la ANSES contempla el otorgamiento de prés-
tamos personales para jubilados, pensionados y titulares de la asignación familiar
y/o universal por hijo y embarazo. A partir del 2017, amplió la cobertura a un nuevo
segmento poblacional antes excluido, constituido por los titulares de pensiones y asig-
naciones no contributivas. Financiado por el Fondo de Garantía de Sustentabilidad,
presenta un esquema estraticado de créditos que, independientemente de los plazos,
montos, cuotas y tasas para cada categoría de solicitantes, establece que el valor de la
cuota no puede superar el 30% del haber mensual. Asimismo, la cuota del préstamo es
directamente debitada del monto de las prestaciones pagadas por la ANSES
11
. De este
modo, se produce lo que denominamos “colateralización de la política social”, ya que
los ingresos transferidos se convierten en una garantía automática del crédito tomado
en la misma agencia estatal a cargo de administrar la seguridad social.
Frente al deterioro de las condiciones económicas durante este período, los
créditos se convirtieron en una herramienta central de la ANSES para compensar la
caída del poder adquisitivo de las prestaciones sociales (Cibils & Ludueña, 2019).
En ese marco, la agencia aumentó considerablemente la cantidad de préstamos
desembolsados que, para el caso de los titulares de pensiones no contributivas y
AUH (conformados por los hogares más pobres), registró un incremento inter-tri-
mestral de un 86%
12
. Para nales del 2019, según un alto funcionario de la ANSES,
el programa registró un acumulado histórico de 4,5 millones de préstamos otor-
gados a beneciarios de la AUH (Alto funcionario de la ANSES, comunicación
personal, noviembre 28, 2019). Los sectores más empobrecidos se constituyeron
como una población objetivo fundamental de la nueva orientación del programa.
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Esto se debe, en gran parte, a que esta línea resulta una alternativa viable para
grupos sociales que encuentran el acceso al sistema nanciero formal fuertemente
obstaculizado por la falta de ingresos laborales formales y garantías reales (Sordini
& Chahbenderian, 2019). Los préstamos de ANSES resultan considerablemente
más baratos que otras fuentes de crédito no formales como las micronancieras de
consumo o prestamistas informales.
Si bien los préstamos están formalmente orientados a promover el acceso a
bienes durables que mejoren la calidad de vida, existe evidencia de que los créditos
son utilizados para acceder a bienes y servicios que el Estado falla en proveer. En
el marco del agravamiento de la crisis socio-económica y fuerte caída del consumo
por la escalada inacionaria y la mega devaluación acontecidas durante el 2019, el
dinero de los préstamos también es utilizado por los hogares para poder cubrir gastos
corrientes como alimentos, vivienda, medicamentos, impuestos o servicios. De
acuerdo a la “Encuesta nacional sobre el endeudamiento de los hogares argentinos”
de octubre de 2019, el 14% de los prestatarios obtuvo un préstamo por el programa
Créditos ANSES. Del total de los endeudados, el 64% utilizó el dinero para cubrir
gastos corrientes y un 20% lo empleó para saldar deudas anteriores
13
. Resulta claro
que los beneciarios de la ANSES, particularmente aquellos más empobrecidos
como los jubilados con la mínima y titulares de AUH, acuden a estos préstamos
personales para poder acceder a bienes y servicios elementales que, al no ser garan-
tizados por el Estado, deben adquirirse necesariamente en el mercado.
Hábitat y vivienda: Mejor hogar
Respecto a las políticas de vivienda, durante la etapa de Inclusión nanciera se
produjeron una serie de modicaciones que aumentaron su carácter mercantilizado
(Barreto, 2018). Este proceso afectó tanto a los sectores medios que accedieron a
los programas públicos de crédito hipotecario como a los sectores populares que
accedieron a programas asistenciales. En consonancia con la mayor diversicación
y estraticación de la oferta de programas habitacionales, el microcrédito fue incor-
porado como un instrumento del diseño de programas habitacionales focalizados en
las poblaciones más vulnerables. Así, su adopción extendió la nanciarización de la
política habitacional hacia programas asistenciales que, tradicionalmente, no incor-
poraban una lógica crediticia o mercantil, sino que recurrían a la entrega de subsidios
habitacionales o materiales para refacción.
Desde la Dirección de Mejoramiento Habitacional, dependiente de la
Secretaría de Vivienda del Ministerio de Interior, Obras Públicas y Vivienda de
la Nación, se realizó un fuerte trabajo para consolidar a las micronanzas como
una herramienta central para el mejoramiento del hogar. Este proceso requirió una
reorientación de las líneas de acción previas y, posteriormente, el diseño de nuevos
programas con tecnologías crediticias. Al respecto, el director del área armaba que:
Tomas Nougues • Entre la deuda y la inclusión social. Un análisis de la nanciarización de la política asistencial argentina... 131
“La primera experiencia que hicimos para empezar a instalar este cambio cultural
del crédito y las micronanzas como herramienta para superar el décit habita-
cional cualitativo y demás, fue a través de los programas que teníamos disponibles”
(Director de Mejoramiento Habitacional, comunicación personal, octubre 29, 2019).
El programa Mejor Hogar, dependiente de la Dirección de Mejoramiento
Habitacional, es un claro ejemplo de dicho “cambio cultural” en las políticas habi-
tacionales. Tal como se maniesta en el Manual de Crédito ocial del programa,
los préstamos personales están destinados exclusivamente a nanciar la conexión
de la red de gas o la compra de materiales de construcción. La población destina-
taria se compone de hogares con ingresos familiares mensuales netos inferiores a
los 3 salarios mínimos, vitales y móviles. El programa está basado en experiencias
previas de instituciones micronancieras dedicadas a la nanciación del mejora-
miento del hogar y el hábitat, tales como la Fundación Pro Vivienda Social con
su programa de microcrédito para la conexión de los hogares a redes de servicios
públicos (Forni & Nardone, 2005).
El programa Mejor Hogar adopta una modalidad de nanciación a través de
créditos blandos a los sectores populares, destinados al mejoramiento progresivo de
la vivienda y la conexión a redes de gas, que es la línea principal. Para esto, provee
créditos a los solicitantes para nanciar la compra de los materiales para refacción
o los costos de la obra e instalación del servicio de gas. En ninguno de los casos se
entrega dinero en efectivo, sino que el programa efectúa la compra de los materiales
en corralones o paga la obra a los gasistas matriculados asociados al programa. A
mediados del 2017, la línea para compra de materiales fue discontinuada por los
altos niveles de mora que llegaron a alcanzar un 80% (Director de Mejoramiento
Habitacional, comunicación personal, octubre 29, 2019). A diferencia de la línea de
acceso a las redes de gas, no contaba con una herramienta de repago sólida, ya que
el pago de las cuotas debía ser realizado de manera voluntaria por el prestatario. Por
el contrario, la nanciación de la conexión a las redes de gas tiene una modalidad
distinta que garantiza mejores resultados.
En este caso, la Dirección de Mejoramiento Habitacional se encarga de nan-
ciar la obra y pagarle al gasista matriculado una vez que la obra sea habilitada por
la empresa proveedora de gas. Luego, la empresa recolecta las cuotas del préstamo
que son incorporadas a la factura del gas. Una de las innovaciones más destacadas
del programa consiste en la vinculación del pago del crédito al del servicio. Frente
a la falta de garantías reales, la Secretaría de Vivienda cumple, según el Director del
programa, una “función de policía” que aumenta las tasas de retorno de los créditos.
Con la metodología empleada, si el prestatario no paga dos cuotas consecutivas del
crédito, la empresa de gas procede a la suspensión del servicio e informa a la Secretaría
de Vivienda para que proceda con la gestión judicial de la mora. Según el Director, el
programa logró mantener unos niveles de mora alrededor del 10% que evidencian la
importancia que tiene la herramienta de recobro con la factura del servicio (Director
de Mejoramiento Habitacional, comunicación personal, octubre 29, 2019).
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Esta iniciativa genera transformaciones en el paradigma de los programas
sociales de vivienda. Por un lado, la incorporación del crédito a la oferta de programas
habitacionales produce un desplazamiento de la entrega de subsidios y materiales
hacia la nanciación de la mejora progresiva de la vivienda y el hábitat. En este
sentido, el crédito se constituye como la metodología predilecta de implementa-
ción del programa en detrimento de otras modalidades desmercantilizadas como la
entrega directa de materiales y subsidios. Por el otro, incluye a un nuevo actor al
ámbito de las políticas asistenciales, esto es, las empresas de servicios públicos que
intervinieron activamente en la implementación. La utilización de una metodología
crediticia asigna un rol activo a las empresas de gas, ya que son un factor crucial para
garantizar el recobro de los créditos. Como contraparte de esto, las empresas se ven
beneciadas con la incorporación de nuevos clientes a sus redes.
CONCLUSIONES: ENTRE LA DEUDA Y LA INCLUSIÓN SOCIAL
A lo largo de las últimas cuatro décadas de la historia argentina, las polí-
ticas sociales atravesaron reformas que moldearon su sonomía actual. En parti-
cular, la política asistencial sufrió profundas transformaciones. Desde la primera
etapa de provisión de bienes, servicios y subsidios en efectivo y la consiguiente
bancarización de los titulares de los programas, la asistencia social emprendió una
trayectoria marcada por su nanciarización, es decir, por su creciente imbricación
con el mundo de las nanzas. En un proceso lento, acumulativo y gradual, pero
transformativo (Palier, 2005), las políticas sociales de endeudamiento modicaron
las dinámicas de esta trayectoria y se constituyeron como una nueva modalidad del
repertorio de políticas asistenciales.
Si bien las políticas sociales de endeudamiento se constituyen como un canal
más de provisión de bienestar, suponen una lógica que diere de las imperantes
en la seguridad social, las prestaciones sociales y la política asistencial focalizada.
A diferencia de estas últimas, las políticas sociales de endeudamiento distribuyen
dinero público a través del otorgamiento de créditos a los sectores populares. Si
bien no se sustentan en un principio contributivo, ya que están orientadas a sectores
por fuera de relaciones laborales formales, tampoco responden a la lógica subsi-
diaria ni a la de contraprestación propia de los programas de transferencia condi-
cionada. El destinatario de estos programas debe devolver, con intereses, el dinero
recibido. Este tipo de política supone una suerte de tercera vía entre la polaridad
del principio contributivo y el no contributivo de la protección social.
La característica distintiva de las políticas sociales de endeudamiento es
la incorporación de una multiplicidad de instrumentos nancieros, dentro de los
cuales el crédito asume un papel protagónico. La orientación hacia la inclusión
nanciera otorgó a estos instrumentos -cajas de ahorro, tarjetas de crédito y débito,
medios de pago digitales, créditos, entre otros- un rol preponderante en las nuevas
Tomas Nougues • Entre la deuda y la inclusión social. Un análisis de la nanciarización de la política asistencial argentina... 133
estrategias de intervención social del Estado. Lejos de reducirse a medios técnicos,
los instrumentos nancieros tienen una fuerte capacidad de transformar los ámbitos
de la vida social en los que se incorporan. En este sentido, la combinación entre
nanzas e inclusión social, bajo la retórica de la inclusión nanciera, produjo una
nanciarización de los derechos sociales.
Estas políticas producen una nanciarización de los DESC, ya que la respuesta
del Estado frente a determinadas demandas sociales es de índole nanciera. A través
de la provisión de préstamos, la deuda social del Estado es transferida a los ciuda-
danos, de modo que el Estado se convierte en acreedor de las obligaciones de pago
que los destinatarios-deudores asumen. Frente al derecho de acceder a un trabajo
decente, una vivienda digna, educación de calidad o bienes y servicios básicos, el
Estado responde con el desembolso de créditos. Así, las políticas sociales de endeu-
damiento reformulan los términos de la relación de deuda entre Estado y ciudadano.
La gura del Estado como deudor de DESC, frente a los cuales el ciudadano es
acreedor, se reemplazada por la gura del Estado como acreedor de la deuda que
los prestatarios asumen para satisfacer sus necesidades sociales.
Dado que están focalizadas en sectores que frecuentemente no tienen acceso
al mercado de trabajo formal, las políticas sociales de endeudamiento no se encuen-
tran fundadas en una relación scal que vincule el pago de impuestos y cotizaciones
con el derecho a acceder a protecciones sociales que cubran los principales riesgos
y necesidades sociales (Roig, 2017). Contrario a la lógica de la protección social, el
crédito implica la obtención de dinero en el presente a cambio de la obligación de
acumular riquezas a futuro para saldar la deuda contraída. La estructura temporal
del crédito (dinero a corto plazo, compromisos de pago al mediano plazo) permite
posponer, aunque sea momentáneamente, el conicto por las pujas distributivas de
la riqueza. No obstante, en las políticas sociales de endeudamiento, los circuitos de
derecho están desacoplados de los circuitos de la deuda de modo tal que el endeuda-
miento no se traduce en la garantización pública de los DESC.
En este tipo de políticas, se exibiliza la retórica de los derechos para incor-
porar la inclusión nanciera y, en particular, el acceso al crédito como derechos
que deben garantizarse y democratizarse. El resultado es la consolidación del
crédito como un satisfactor legítimo de necesidades sociales. Pero el desacopla-
miento entre los circuitos de derechos y deuda invierte la lógica de derechos de
una forma tal que el Estado revierte la carga de la deuda social y transere al
ciudadano los costos, responsabilidades y riesgos de su bienestar. La nanciariza-
ción de la política asistencial, cuyo auge se produce con el giro hacia la inclusión
nanciera, produjo una exibilización de la retórica de los derechos que remarcó
especialmente la dimensión inclusiva y dejó en las sombras los instrumentos con
los que esta se operativizó (Gago & Mezzadra, 2015).
Diálogos Revista Electrónica de Historia, 21(2): 109-139. Julio-diciembre, 2020. ISSN: 1409-469X · San José, Costa Rica134
NOTAS
1 En las casi cuatro décadas observadas (1983-2019), transcurrieron ocho períodos de gobierno
a cargo de seis presidentes electos por sufragio: Raúl Alfonsín (1983-1989), Carlos Menem
(1989-1999), Fernando De la Rúa (1999-2001), Néstor Kirchner (2003-2007), Cristina
Fernández de Kirchner (2007-2015) y Mauricio Macri (2015-2019).
2 La noción de necesidad social tiene distintas deniciones y propuestas metodológicas para
su investigación. La reposición de esos debates excede ampliamente las posibilidades de este
trabajo. No obstante, cabe destacar que el concepto tiene un alto grado de materialidad, es
decir, es al mismo tiempo sustantivo y procedimental. Permite discutir el “por qué” y el cómo
del bienestar (Krnpotic, 2000).
3 Para un análisis en profundidad de los DESC contemplados en el Pacto, ver: Suárez Sebastián (2009)
4 La Asignación Universal por Hijo y Embarazo es el principal programa de transferencia
condicionada del país que exige como condicionalidad la realización de controles periódicos
de salud y la permanencia de los niños en el sistema educativo (Hintze & Costa, 2011). Es un
dispositivo híbrido en su estructura, ya que forma parte del sistema de asignaciones familiares,
pero está organizado como una política focalizada y presentada como un “derecho universal”.
5 Para un panorama más detallados de los cambios y continuidades en materia de política social
de la Argentina contemporánea, ver: Alonso y Di Costa, 2015.
6 Desde la década del ochenta, y con mayor énfasis a partir de mediados de la del noventa,
el Estado desarrolló programas que emplearon el microcrédito. Se registra una variedad de
iniciativas, en todos los niveles estatales, que adoptaron esta metodología de distintas formas
(Bercovich, 2004). El microcrédito se incorporó de manera marginal y periférica a nes de
complementar el esquema de políticas sociales de la época.
7 Ver la línea de tiempo de inclusión nanciera de la Estrategia Nacional de Inclusión
Financiera (ENIF, pp. 35-57): https://www.argentina.gob.ar/sites/default/les/estrategia-
nacional-inclusion-nanciera.pdf
8 Ley nacional 27.440. Boletín ocial de la República Argentina, 05 de mayo de 2018.
9 El Consejo de Coordinación de la Inclusión Financiera fue creado por la resolución 121/2017
del entonces Ministerio de Finanzas. Estuvo presidido por la Secretaría de Finanzas e integrado
por un representante de cada uno de los ocho organismos en calidad de miembros permanentes
y otras instituciones invitadas. Para más información, consultar: https://www.argentina.gob.ar/
inclusion-nanciera/institucional.
10 La Central de Deudores del Banco Central de la República Argentina es una base de datos
con informes consolidados de nanciaciones otorgadas por entidades nancieras, entidades no
nancieras y otros proveedores no nancieros de créditos.
11 Para más detalles sobre los términos y condiciones del programa, ver: https://www.anses.gob.
ar/creditos-anses-para-asignacion-universal-por-hijo
Tomas Nougues • Entre la deuda y la inclusión social. Un análisis de la nanciarización de la política asistencial argentina... 135
12 Fuente: 2° informe trimestral del Fondo de Garantía Sustentable, 2019. Disponible en: http://
fgs.anses.gob.ar/archivos/secciones/FGS%20-%20II.TRIM.19.pdf
13 Encuesta disponible en: http://reyesladoro.com/pdf/ReyesFiladoro_Numeral8_Encuesta_
Nac_Octubre_2019_Endeudamiento_Difusion.pdf.
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