https://revistas.ucr.ac.cr/index.php/dialogosDiálogos Revista Electrónica ISSN Impreso: 2215-3292 ISSN electrónico: 1409-469X

08_Riojas López

Cambio institucional global a fines del siglo XX: Conexiones entre Latinoamérica y Europa Central

Carlos Riojas López

Resumen

El objetivo es exponer cómo se intrincaron los diferentes procesos de cambio institucional en América Latina y Europa Central en un contexto de transformación global. Para lograr tal acometido se ofrece una mirada interconectada de los índices de desarrollo humano y de educación con la finalidad de explorar una eventual relación entre estos índices y los avances de las iniciativas democratizadoras en ambos subcontinentes. Algunos teóricos del neo-institucionalismo económico mencionan que los niveles educativos tienen el potencial de impactar la velocidad de la transformación institucional, sin embargo, se argumenta en este artículo que esta variable explica parte del proceso, pero no todo el fenómeno en su conjunto.

Palabras claves: desarrollo económico, políticas públicas, política y gobierno, globalización, relaciones internacionales.

Global Institutional Change in late twentieth century: Connections between Latin America and Central Europe

Abstract

The paper has as objective to explore how the different processes of institutional change in Latin America and Central Europe were entangled in a context of global transformations. To support my argument, I offer a comparison of the Human Development and Education Index in order to explore a possible relationship between these variables and the advances on the processes of democratization in Latin America and Central Europe. Some neo-institutional economic theorists mentioned that education level has the potential to impact the speed of institutional change; however, based in empirical evidences I argue that education’s variable explains part of the process but not all phenomenon as a whole

Keywords: economic development, public politics, politic and government, globalization, international relations.

Fecha de recepción: 28 de abril de 2016 Fecha de aceptación: 31 de agosto de 2016

Carlos Riojas López Profesor investigador del Departamento de Estudios Regionales en el Centro Universitario de Ciencias Económico Administrativas de la Universidad de Guadalajara, México. Doctor en Socio-economía del desarrollo por l’École des Hautes Études en Sciences Sociales, París, Francia. Especialista en historia comparada y desarrollo económico regional. Contacto: riojas.carlos@gmail.com

Introducción

Los procesos de cambio institucional experimentados en América Latina entre 1973 y 2002 están lejos de ser fenómenos aislados o específicamente latinoamericanos, sino más bien, estos se inscriben en un contexto de transformación con alcances globales. Con el objetivo de hacer patentes las eventuales interconexiones de estos cambios con otras áreas de estudio se propone analizarlas en función de lo sucedido, durante el mismo periodo, en Europa Central,1 con apoyo en una serie de eventos manifestados bajo un espectro global, los cuales se interconectaron con los procesos de transformación que serán expuestos. Se considera que el estudio de este conjunto de hechos es trascendente para la reconstrucción histórica de un panorama más amplio e intrincado; por lo tanto, se ponderarán la ascensión del neoliberalismo, las transformaciones institucionales derivadas de ello y el consecuente fin de la Guerra Fría como ejes rectores de estos cambios.

Para lograr este objetivo se ha dividido el texto en tres secciones. En primer lugar se analiza con cierto detalle el contexto de transformación global a finales del siglo XX, donde se enmarcan las experiencias de América Latina y Europa Central; se intenta poner en relieve las interconexiones de historias locales, en lo que concierne a los procesos de cambio institucional, cuyos impactos fueron sentidos a nivel global; asimismo, se enfatiza cómo algunos de estos cambios se originaron, por lo regular, fuera de sus tradicionales orbitas de injerencia, pero con el transcurso del tiempo dichas transformaciones revelaron su profundidad y trascendencia que terminaron por impactar las trayectorias dominantes (path dependencies) del conjunto de países estudiados en este artículo. En la segunda sección se brindan más elementos sobre los casos latinoamericanos, donde el retiro de los Gobiernos abiertamente autoritarios (o militarizados), así como la intensificación de las medidas de política pública de inspiración neoliberal no garantizaron tanto el crecimiento económico como tampoco el funcionamiento de la democracia participativa. Por último, se ofrece una comparación de los índices de desarrollo humano y de educación entre los países que componen la muestra de estudio, lo anterior tiene como finalidad saber si existe una relación entre estos índices y los avances en los distintos procesos de democratización, especialmente porque algunos teóricos del neo-institucionalismo económico mencionan que los niveles educativos tienen el potencial de impactar la velocidad de la transformación institucional; sin embargo, como se argumentará más adelante, esta variable explica parte del proceso, pero no todo en su conjunto. El artículo termina con algunas consideraciones finales.

Hechos de cambio institucional a nivel global

Los procesos de cambio institucional en América Latina y Europa Central a finales del siglo XX se enmarcan en un contexto de transformación global. Si bien es cierto que el origen de algunos cambios se dio fuera de sus tradicionales órbitas de injerencia, no menos cierto es que estos fenómenos sí impactaron sus trayectorias dominantes (path dependencies), que tarde o temprano terminaron por influir en el devenir histórico de ambos subcontinentes. A continuación proponemos revisar algunos de estos eventos donde se inmiscuyen escenarios tanto locales como globales.

Un primer ejemplo de esta conexión de hechos fueron los cambios registrados en China desde finales de los años setenta, que a grandes rasgos se resumían en el restablecimiento de relaciones diplomáticas con Estados Unidos, así como atender algunas exigencias de reformas del pueblo chino, que en concreto se referían a evitar la victimización o maltrato por parte de oficiales, rechazar las asignaciones laborales, incrementar los niveles de vida e impulsar las demandas democráticas en general.2 Una vez implementadas las principales transformaciones, estas posteriormente repercutieron en la trayectoria dominante de América Latina y Europa Central. No obstante, llama la atención de manera especial un evento registrado casi una década después de anunciadas las principales reformas, pero con una permanente influencia en esta reinterpretación de la historia global, sobre todo por lo que significó en su momento y por lo que después desencadenó: la masacre del 4 de junio de 1989 en la Plaza Tiananmen (Cheek, 2006, p. 3).3 Precisamente, el mismo día en que se celebraban elecciones de manera libre en Polonia, donde saldría victoriosa la fórmula política del movimiento sindical Solidaridad. Esta matanza tuvo como preludio una ola de protestas estudiantiles desde abril del mismo año, cuando se tenía prevista la visita oficial de Mijaíl Gorbachov a China.

El desenlace anterior significó una ruptura histórica con alcances mundiales. Por una parte, marcó el fin (o ¿quizá una larga pausa?) de un movimiento social chino en busca de la democratización; además, cuestionaba nuevamente la relación entre crecimiento económico y democracia, tal y como sucedió en las décadas de los setenta y ochenta en algunos países latinoamericanos. No está por demás recordar que este debate se encontraba ya avanzado en las diferentes mesas de discusión que abordaban la experiencia chilena, dados los acontecimientos derivados del golpe de Estado por parte del general Augusto Pinochet. Mientras que por otra parte, la masacre del 4 de junio de 1989 despejó el camino para intensificar las reformas económicas que se impulsaban desde 1979 por parte de Deng Xiaoping, las cuales jugaron un papel fundamental en la historia contemporánea de China, a tal grado de revivir una peculiar concepción del socialismo de mercado sustentada en la espontaneidad. Esta situación guarda cierta conexión con la hipótesis originalmente lanzada por el economista polaco Oskar Lange (1981, pp. 75-84), a finales de los años cincuenta y posteriormente explorada para el caso chino ―incluso antes de la transformación experimentada por los antiguos países socialistas de Europa Central―, por Víctor Nee (1989, p. 674). Este último autor puso en relieve la importancia del proceso de aprendizaje en los hogares chinos, especialmente aquellos asentados en el medio rural, como uno de los factores clave que impactarían las tasas de retorno y que a su vez se vinculaban directamente con la apropiación del capital cultural por parte del jefe de familia y su cónyuge. Es decir, según Nee (1989, p. 675), el proceso de aprendizaje doméstico devino un elemento clave antes de promover las reformas que permitirían una transición exitosa hacia una economía de mercado, en un contexto donde prevalecía una notable diversidad económica, cultural y geográfica.

A pesar del relativo éxito de la transición China, se pueden señalar al menos un par de aspectos que generan polémica en cuanto a su interpretación bajo un enfoque de historia global. El primero de ellos se desprende de un grupo de disidentes que considera 1989 como un año sensible en la historia reciente del país, sobre todo, si se toma en cuenta que a más de 25 años de los eventos en la Plaza Tiananmen han surgido fenómenos tales como la inherente inestabilidad y los costos asociados para mantener la actual estrategia, el incremento de los cuestionamientos ante la ausencia de reflexiones oficiales críticas sobre la necesidad de impulsar un nuevo modelo, así como la visible corrupción y el aumento en el diferencial de ingresos entre ricos y pobres (Jun, Liping, Yuan y Yuhua, 2011, p. 14). Por lo tanto, ¿acaso el relativo éxito de la economía china será lo suficientemente poderoso para borrar de la memoria los acontecimientos de 1989? O en su defecto ¿será este un fenómeno que constantemente acompañe la memoria de las nuevas generaciones de chinos dentro y fuera del país? El segundo aspecto se relaciona con el reposicionamiento económico de China a nivel global. Resulta interesante recordar que el economista húngaro János Kornai (1992, p. 3) clasificó a China como un sistema socialista y país del tercer mundo, dado el atraso que mantenía con respecto a los países industrializados. Además, enfatizó su peculiar historia, difícil de comparar con otros sistemas socialistas (especialmente con aquellos de tipo soviético o socialismos clásicos) a pesar de la presencia de personajes como Mao Zedong, quien fue diferente a Tito o Stalin, así como también lo fue Deng Xioaping con respecto a otros reformadores como János Kadar o Mijaíl Gorbachov. Esta diferenciación de China en función del mundo socialista de los años ochenta ahora es suficientemente clara, pero también ha sido nítido el desafío lanzado a los países industrializados en materia económica y la misma obsolescencia del término tercer mundo originalmente propuesto por Alfred Sauvy (1952, p. 14) y criticado con cierta profundidad por Walter D. Mignolo (2003, pp. 46, 48, 128), al no reflejar este último concepto geopolítico la compleja evolución económica de naciones como China y la desaparición del supuesto segundo mundo después de 1989, además de adquirir un sentido tanto imperial como colonialista. Por lo tanto, ¿será necesario entonces una nueva clasificación internacional para nuestro particular periodo de estudio? O ¿será próximamente retomado el vacío dejado por el desaparecido segundo mundo por otra serie de países tales como Brasil-Rusia-India-China-África del Sur, conocidos como los BRICS (por sus siglas en inglés) por ejemplo?

Por otra parte, la decadencia de los sistemas socialistas en general, y los de tipo soviético en particular, guarda también una relación con el retiro de las tropas soviéticas de Afganistán después de una década de ocupación. A partir de 1990, el conflicto tomó un nuevo giro, se produjo una serie de disputas entre los diversos grupos étnicos que han pretendido controlar el territorio afgano, donde se sumaron explícitamente al conflicto los Estados Unidos bajo un nuevo discurso bélico, dado que no se puede pasar por alto que en Afganistán se gestó de manera parcial la estrategia que daría como resultado los atentados del 11 de septiembre de 2001 en Nueva York. Si bien es cierto que con el derrumbe del imperio soviético varios grupos étnicos lograron una mayor independencia política, no menos cierto es que ello trajo como corolario la exacerbación de nacionalismos y un prolongado periodo de guerras civiles, tensiones étnicas, violación de los derechos humanos, consolidación de dogmas religiosos o radicalismos, que en conjunto han contribuido a mantener vigentes los poderes fácticos.

Los intentos fallidos de las reformas lanzadas por Mijaíl Gorbachov (a través de la Perestroika y la Glasnost), el colapso de la Unión Soviética y el sucesivo fin del bloque comunista ―marcado simbólicamente por la caída del Muro de Berlín―, impactaron también al continente africano. La suma de estos hechos precipitó el final del apartheid como política oficial, Nelson Mandela salió de la cárcel en febrero de 1990, cuya fecha es cercana también al día de la independencia en Namibia (21 de marzo del mismo año). Situaciones que en conjunto revivieron las esperanzas democratizadoras en África del Sur. Es decir, existe una estrecha interconexión entre estos eventos y el fenómeno de transformación generalizada que impactó a Europa Central. En este sentido, George Lawson (2005, p. 130) conecta el proceso electoral que se impulsó en África del Sur con una serie de revoluciones negociadas en diferentes partes del globo, especialmente con Chile, la antigua Checoslovaquia, Polonia y Hungría. Lo anterior se explica para el caso sudafricano por la constante sugerencia, entre 1987 y 1989, por parte de los asesores de la Unión Soviética al Congreso Nacional Africano para optar por un diálogo político y abandonar la lucha armada. Apoyados en este principio se organizaron encuentros en Moscú para avanzar en la negociación. Pero una vez desaparecido el bloque soviético, el apartheid fue aún más incoherente con base en que su discurso y práctica se apoyaban en un autoreconocimiento como un bastión en contra del avance del comunismo en África.

Dentro de este mismo contexto africano, a principios de 1989 se inició el retiro de las tropas cubanas del régimen de Fidel Castro de Angola. A partir de entonces, Cuba entró en una larga e incierta debacle, donde no se le ha reconocido aún oficialmente como una transición, sino más bien se habla de una actualización del sistema socialista cubano, lo cual al menos se sustenta en tres tipos de reformas como son los cambios administrativos al régimen de planeación centralizada, reformas de índole no estructural como la apertura a servicios reservados para extranjeros (hoteles, restaurantes, etc.) y reformas estructurales dirigidas a la modificación de algunos derechos de propiedad o eliminación de las prácticas regulatorias por parte del Estado (el cuentapropismo por ejemplo) (Mesa-Lagos, 2015, pp. 23-24).

A pesar de la reorganización y del impulso a la democratización de la sociedad civil africana, persiste una visión en Europa y en los Estados Unidos que no ha cambiado sustancialmente para esta parte del mundo, en algunos círculos conservadores occidentales aún prevalece la idea de que es un continente fundamentalmente proveedor de materias primas, donde existe un buen número de Estados fallidos. Los años posteriores a 1989 no fueron por supuesto años de optimismo en África, como se presumiría para otras partes del mundo, debido a que se escribieron unas de las páginas más obscuras de los derechos humanos a nivel global derivadas de los conflictos en Somalia y Ruanda.

América Latina

El panorama generalizado de transformación institucional a finales del siglo XX no dejó solo su impronta en las experiencias latinoamericanas que directamente conciernen a este estudio, sino también, se extendió a otras partes del subcontinente con intensidades similares. Por una parte, marcó el inicio de la caída de regímenes autoritarios como el de Augusto Pinochet en Chile o el de Alfredo Stroessner en Paraguay, lo anterior se acompañó con un generalizado retiro de gobiernos militares en el Cono Sur, especialmente en los últimos años de la década de los ochenta, lo que no garantizaría por supuesto el funcionamiento de la democracia participativa. Mientras que por otra parte, este periodo histórico estuvo caracterizado también por la profundización de iniciativas económicas inspiradas en los principios neoliberales, bajo un contexto de globalización acelerada, cuyas repercusiones fueron sentidas en amplias esferas de la sociedad. Concretamente en este punto, coincido en señalar que la implementación de este tipo de políticas públicas formó parte del experimento denominado como “la gran liberalización de los noventa” (Estevadeordal y Taylor, 2008, p. 27).

En este mismo orden de ideas, es importante recodar que a partir de 1989 el Banco Mundial promovió con mayor ímpetu la noción de la gobernanza en un ambiente de crisis socioeconómica y de legitimidad que enfrentaron los Estados latinoamericanos. Dichas crisis registraron diferencias notables en cuanto a sus ritmos e intensidades si se atiende a cada uno de los casos en particular; no obstante, es posible distinguir características comunes que posteriormente se manifestaron en Europa Central durante la transición hacia la economía de mercado en los años noventa. Entre las similitudes, destacan por ejemplo el desempleo, la caída salarial y el deterioro de los servicios sociales en general, entre otras. Las cada vez más frecuentes alusiones a la gobernanza por parte del Banco Mundial se reforzaron bajo una doble vía: mediante la interrelación de aspectos económicos, ambientales y sociales gracias a la intervención de sus ramas ejecutivas, lo cual se acompañó con una estrategia que respondió a la profundización de iniciativas liberalizadoras y promotoras del libre mercado independientemente de los problemas específicos por resolver (Tuozzo, 2009, p. 479). Fue así que desde el inicio de los ochenta se abandonaron las principales contribuciones derivadas de un pensamiento independiente emanado a mediados del siglo XX en la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal). Las ideas originales de la Cepal eran vistas en aquel momento de transformación institucional como contrarias a los aires del tiempo (González, 2001, p. 178).

De tal forma que la conjunción de estos fenómenos abrió la puerta a un largo periodo de transición donde las agendas democráticas y las reformas socio-económicas predominaron, pero sin consolidarse aún del todo una vez iniciado el siglo XXI. Incluso, apologistas del Consenso de Washington para esa época veían que sus prescripciones habían resultado magras si se comparaban con los retos originalmente planteados (Sachs, 2005, p. 68). En este mismo orden de ideas, es factible puntualizar que las reformas en el sector social resultaron emblemáticas del fenómeno estudiado, por ejemplo y de manera específica, el rubro de la seguridad social se erigió como una actividad transversal en la matriz institucional, además de impactar a importantes actores sociales y poderosos grupos de interés (Angell y Graham, 1995, p. 201). Con base en esta premisa se han elaborado atractivos enfoques comparativos de la política de seguridad social de América Latina, Europa Oriental y Asia Oriental, cuyos estudios ratifican tanto la trascendencia como la complejidad de los procesos de cambio institucional (Haggard y Kaufman, 2008). Las reacciones en contra de las propuestas de inspiración neoliberal han sido otra peculiaridad en Venezuela, Brasil, Chile, Argentina o México, donde las respectivas sociedades civiles han manifestado su permanente repudio bajo múltiples modalidades a las principales iniciativas derivadas del Consenso de Washington. En este punto ha sido notorio el rechazo a la privatización en el suministro y saneamiento del agua en América Latina y Europa Central (Hall y Lobina, 2009, p. 87). Además, se puede señalar que a partir de los levantamientos populares de febrero de 1989 en Caracas en contra de las principales medidas de inspiración neoliberal, donde murieron más de 399 personas y otras 2 815 más fueron arrestadas (según los datos del Programa Venezolano de Educación-Acción en Derechos Humanos, 1992, p. 18), se inició la gestación de lo que a principios del siglo XXI se llamó la Revolución Bolivariana, situación que derivó a su vez en profundas polémicas en torno a esta concepción de sociedad en América Latina, además de abrir paso a una serie de Gobiernos latinoamericanos reconocidos como progresistas.

El Índice de Desarrollo Humano bajo una perspectiva comparada

De acuerdo con lo mencionado hasta el momento, resulta palpable cómo este fenómeno de cambio institucional abrió la puerta a un largo periodo de transición económica que se acompañó con una retórica que trataba de promover intensos procesos de democratización. Sin embargo, resulta trascendental subrayar que estos cambios aún no se habían consolidado del todo en la práctica, a pesar de los diversos grados de madurez que se han detectado en la construcción democrática en América Latina y Europa Central a principios del siglo XXI.

Un aspecto clave del cambio institucional, particularmente en la ruta hacia la democratización, se encuentra en el nivel educativo. Dicho indicador en términos generales ha sido menor para los casos de Chile y México con respecto a sus similares centro-europeos, mientras que Argentina ha mantenido indicadores prácticamente equivalentes (o en ocasiones mejores) en función de lo observado para Hungría, Polonia y República Checa. Tradicionalmente se reconoce que los niveles educativos tienen el potencial de impactar la velocidad de la transformación institucional de acuerdo con las sugerencias de algunos teóricos y estudiosos del neoinstitucionalismo económico (North, 1995; Ménard y Shirley, 2005, pp. 1-18). Sin embargo, a reserva de hacer una investigación más detallada al respecto, la sugerencia de estos prominentes exponentes de dicha corriente teórica debería tomarse con la cautela que los casos aquí expuestos ameritan, porque el fenómeno educativo desde la perspectiva agregada puede explicar parte del proceso, pero no todo el fenómeno en su conjunto. A continuación se propone explorar algunos indicadores que de manera global permitirán hacer algunas interconexiones a través del tiempo, no sin antes subrayar que estos índices han sido ampliamente aceptados por la comunidad académica internacionalcon el criticismo que ello conlleva por supuesto, como herramientas útiles de comparación: los índices de desarrollo humano (IDH) y el de educación (IE). Pero antes de pasar al análisis con base en esta herramienta metodológica, se hará un breve paréntesis con la finalidad de explicar en qué consisten cada uno de ellos, y así vislumbrar un panorama más amplio en este sentido.

El IDH es una medida relativamente sencilla cuya función es analizar, para distintos niveles espaciales y categorías, los progresos de una sociedad realizados a través del tiempo en materia de desarrollo humano, tal y como se infiere de su nombre.4 El IDH se introdujo por primera vez como parte del Informe sobre Desarrollo Humano en 1990 (United Nations Development Programme, 1990, pp. 104-123); para los años anteriores con respecto a esta última publicación, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) ofrece en sus bases de datos los cálculos pertinentes de manera retrospectiva (http://hdr.undo.org). Sin embargo, es importante aclarar que con el paso del tiempo se hicieron algunas modificaciones a la forma original de obtener tal indicador, porque el índice original poseía una marcada e inherente tendencia asintótica hacia un eje superior localizado en la unidad, lo cual constituye uno de los principales elementos de crítica a pesar de que la nueva metodología de cálculo ha tendido a suavizar dicho comportamiento, pero la tendencia se conserva.

De tal manera que el IDH básico comprendía hasta 2010 los siguientes elementos: la longevidad vista como la esperanza de vida, el conocimiento o educación que a su vez se ponderaba entre el alfabetismo y la escolaridad, así como el estándar medio de vida con base en el poder adquisitivo real. A partir de 2010 se realizaron algunos ajustes que permitieron tener una medida más precisa; se mantuvo el mismo rango de medición que es de cero como el mínimo valor hasta uno como máximo, pero ponderado con el valor superior que muestra cada uno de los universos de medición (United Nations Development Programme, 2013, pp. 1-8).
A partir de esta nueva metodología de cálculo se afianzaron otros índices derivados, tales como el de pobreza o desigualdad de género por ejemplo, los cuales han tenido una influencia decisiva en los debates de política pública a nivel global y local; además, inspiraron otra serie de iniciativas dirigidas a impulsar el desarrollo humano como una alternativa a las propuestas del crecimiento económico con un marcado sesgo neoliberal. Por su parte, el IE es uno de los componentes sustanciales del IDH, el cual se deriva de un cálculo porcentual a través del tiempo de los años promedio de escolaridad con base en los años previstos de acuerdo con la nueva metodología de medición usada a partir de 2010. 5

Ahora bien, entonces, se parte del IDH, del cual se derivan las otras mediciones que se expondrán. De acuerdo con lo que se observa en la figura 1, existe una tendencia general de incremento de dicho índice entre 1980 y 2013 para la muestra de países estudiados. 6 A pesar de lo anterior, sobresalen algunos elementos sustanciales para este análisis. En primer lugar, este grupo de países, salvo México, pasó de un IDH catalogado como alto (high: 0.534 como medida mínima) a muy alto (very high: 0.757 como límite inferior en este rango) durante la serie de datos presentada en este apartado; los años de cambio se dieron de la siguiente manera: República Checa en 1990, Polonia y Hungría en 2000, mientras que Argentina y Chile en 2005; como se mencionó, México no alcanzó dicho nivel a pesar de los eventuales progresos hasta 2010, ya que a partir de este último año el IDH se ha mantenido prácticamente estancado. Por otra parte, entre 1980 y 2013, los países de Europa Central conservaron por lo regular un IDH superior con respecto a sus similares latinoamericanos; sin embargo, resultan evidentes los problemas que los países exsocialistas enfrentaron durante los primeros años de la transición hacia una economía de mercado, especialmente en el primer lustro de los noventa cuando Hungría (0.737) y Polonia (0.727) mostraron una clara convergencia con Chile (0.722) y Argentina (0.727).

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Figura 1. Comparación del Índice de Desarrollo Humano (IDH), 1980-2013. Adaptado de International Human Development Indicators, recuperado de: http://hdr.undo.org/

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Nota: El número entre paréntesis indica la posición a nivel global en 2013. Adaptado de International Human Development Indicators, recuperado de: http://hdr.undo.org/

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Nota: El índice fue calculado a través de los años promedio de escolaridad y los años previstos de escolaridad. El número entre paréntesis indica la posición a nivel global en 2013. Adaptado de International Human Development Indicators, recuperado de: http://hdr.undo.org/

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Figura 2. Comparación del Índice de Educación como parte del IDH, 1980-2013. Adaptado de Regional and National Trends in the Human Development Report Index, 1980-2011, recuperado de: http://hdr.undp.org/

Pero una vez iniciado el siglo XXI, se reflejó un cambio positivo en este indicador al menos hasta 2008 (año marcado por la crisis financiera a nivel global), ya que a partir de entonces la brecha entre estos cuatro países se redujo nuevamente de forma considerable. A manera de hipótesis se puede señalar que es posible asociar este cambio positivo en el IDH con el apoyo institucional derivado de la Unión Europea; sin embargo, este es un tema que amerita ser explorado con mayor detalle. Mientras que en Argentina sí es notoria su reducción a partir de 2002, año de la profunda crisis financiera del país; de igual forma Chile manifestó algunas oscilaciones a inicios del siglo XXI. Finalmente, en los límites superior e inferior se encuentran República Checa y México respectivamente; para el primer país mencionado se registró por primera vez el IDH en 1990,7 y apareció en un nivel considerado por el PNUD como muy alto (0.762), el cual tendió a mejorar con el transcurso del tiempo hasta ubicarse en el lugar 28 a nivel global en 2013. México por su parte también mejoró su IDH de manera constante, pero a un ritmo más lento; no obstante, hasta este último año mencionado no alcanzó el nivel de muy alto, incluso, después de 2010 tendió a estancarse de manera relativa (ver tabla 1).

Por lo que corresponde específicamente al ámbito educativo, reflejado mediante el IE, así como por los años promedio de escolaridad en adultos y a la expectativa de los años de escolaridad, la historia es diferente. Cuando se toma el IE como uno de los elementos derivados del IDH para el periodo 1980-2013, el primer elemento que salta a la vista es el nivel mantenido por Argentina a lo largo de los años observados (ver tabla 2), el cual fue ligeramente inferior (0.817) al de su similar de Polonia (0.822) en 2000, e incluso, igual al de República Checa (0.911) de 2011 a 2013. Si se hace un corte entre 1988 y 1994, el IE, para el conjunto de países de Europa Central que comprende esta muestra, fue inferior para el mismo periodo con respecto a Chile o Argentina; de hecho, en 1990 Hungría (0.701) alcanzó su nivel más bajo, lo que ubicaba su índice ligeramente por arriba de su similar de México (0.647), quien también en ese año registró el menor valor de la serie.

Sin embargo, el comportamiento de dicho indicador cambió notablemente para los países exsocialistas en la década de los noventa, donde a manera de hipótesis como se ha mencionado anteriormente y a reserva de hacer una investigación más exhaustiva al respecto, se puede argumentar que la influencia de las instituciones de la Unión Europea tuvo un impacto positivo ante el desmantelamiento de sus sistemas educativos los primeros años de la transición (ver figura 2); más adelante se volverá a este último punto. A pesar de ello, se considera que los países de Europa Central capitalizaron adecuadamente su herencia educativa derivada de los sistemas socialistas de tipo soviético, los cuales promovían altos niveles y una menor desigualdad en este rubro (Balcerowicz y Rzonca, 2015, p. 67),8 lo que en el límite sería un aliciente para incrementar la velocidad del proceso de democratización en esta fase del capitalismo global, especialmente cuando se enfrentaba un panorama de inestabilidad institucional y de incertidumbre derivado en gran parte del fenómeno de la simultaneidad entre la reforma económica y el impulso al proceso democrático (Merkel, 2008; Croissant y Merkel, 2004, pp. 2, 5).

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Figura 3. Expectativa de años de escolaridad en 2012. Adaptado de International Human Development Indicators, recuperado de: http://hdr.undo.org/

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Nota: Adaptado de International Human Development Indicators, recuperado de: http://hdr.undo.org/

El comportamiento mostrado por Argentina se explica en gran medida por la alta expectativa de los años de escolaridad, que en 2012 era de 16,4 años, cifra idéntica a la registrada para República Checa, que dicho sea de paso, fue la más alta de la muestra de países de Europa Central. Mientras que la nación con una menor expectativa fue México con 12,8 años (ver figura 3). Por lo que toca a los años de escolaridad en promedio, Hungría (11,3), Polonia (11,8) y sobre todo la República Checa (12,3), sí muestran un indicador superior con respecto a los países latinoamericanos (9,8), donde México nuevamente es el que tiene el menor número de años con 8,5 (ver tabla 3 y figura 4).

Entonces, si la educación es un factor que favorece la velocidad del cambio institucional, la pregunta es ¿qué ha sucedido con Chile y especialmente con Argentina en sus respectivos procesos de transformación? Una hipótesis en este sentido es que efectivamente la educación juega un papel importante como detonador del proceso de cambio institucional, especialmente en la consolidación democrática; sin embargo, igualmente importante es una estructura institucional que abrace en su conjunto este fenómeno de transformación, tal y como sucedió en Europa Central tras el cobijo de la Unión Europea.

En lo que concierne a este último punto, se propone que la estructura institucional de la Unión Europea allanó el camino en dos momentos cruciales y complementarios en el marco de la transición hacia una economía de mercado por parte de Hungría, Polonia y República Checa. El primero de ellos se presentó en junio de 1993 cuando el Consejo Europeo en Copenhague en un documento denominado Conclusiones de la Presidencia (European Council, 1993, pp. 10-11), reconoció oficialmente a las naciones de Europa Centroriental como países socios de la recientemente denominada Unión Europea y destacó el esfuerzo que se hacía en ese momento en materia de transformación; por lo tanto, estableció algunos requerimientos para que un país fuese denominado como candidato, que en el argot de la Unión son llamados como los Criterios de Copenhague, entre los cuales destacan, por ejemplo: consolidar la estabilidad institucional, garantizar la democracia, establecer un Estado de derecho, respeto y protección a las minorías, así como impulsar las capacidades normativas y económicas para que su sistema funcione como una economía de mercado. El segundo momento crucial derivado de esta misma estructura institucional fue durante 1995, cuando se publicaron una serie de boletines derivados de los White Paper,9 los cuales plasmaron los resultados del Consejo Europeo llevado a cabo en diciembre de 1994 en Essen (European Commission, 1995, pp. 125-126). En este documento se expuso de manera particular el contexto de preascensión para formar parte de la Unión Europea con base en tres ejes: la existencia de un acuerdo de asociación firmado, la aceptación de una guía que prepararía los marcos regulatorios para hacer funcionar una economía de mercado de acuerdo con los criterios de la Unión Europea, y finalmente, el impulso al mercado interno con acciones que promovieran la competencia, la política social (donde se incluyen las políticas educativas), así como la protección ambiental. El objetivo de lo anterior era alcanzar les acquis communautaires y la libertad económica demandada por un sistema de precios (Riojas, 2014, p. 17). Uno de los principales instrumentos que prepararon este contexto fue el programa llamado: Polish and Hungarian Assistance for the Reconstruction of Europe (PHARE), el cual se había impulsado desde 1989 (Kenney, 2006, p. 148). Por lo tanto, se propone que esta evolución del IDH y del IE en los años noventa de los países de Europa Central estudiados aquí se explica en gran medida por la transferencia de diversos recursos hacia estas naciones donde se incluye también una estructura institucional diseñada específicamente para este contexto, situación que evidentemente no se presentó para América Latina.

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Figura 4. Años de escolaridad promedio en 2012 (adultos). Adaptado de International Human Development Indicators, recuperado de: http://hdr.undo.org/

De tal manera que el país con menores IE y un desempeño más bien mediocre de su IDH como lo es México, ha enfrentado una serie de desafíos aún mayores en su camino hacia la transformación, donde incluso el proceso democrático parece haber entrado en una tendencia regresiva, con resultados aún más inciertos que aquellos vislumbrados durante los inicios de la década de los noventa del siglo XX. Por lo tanto, se cree que al factor educativo debe otorgársele importancia en esta argumentación, pero al mismo tiempo mostrar cautela, porque puede ayudar a explicar algunos elementos clave del proceso de transformación institucional, pero definitivamente no todo el fenómeno en su conjunto, especialmente cuando existe una estructura institucional lo suficientemente sólida que canaliza de manera constante y eficaz una diversidad de recursos.

Consideraciones finales

La suma de hechos asociados a los procesos de cambio institucional manifestados a nivel global a finales del siglo XX no se presentó sin ciertas contradicciones o polémicas, tales como las que enfrentó China, por ejemplo. Lo anterior obedece a una complejidad inherente en su evolución, lo cual fue más evidente a partir de 1989. El derrumbe del bloque soviético reflejó en buena medida esta problemática, a pesar de los intentos reformadores llevados a cabo desde el primer lustro de los años ochenta. Esta situación en su conjunto dio la pauta a la aparición de fenómenos tales como las revoluciones negociadas, donde los países de Europa Central y especialmente Chile en América Latina constituyen ejemplos sobresalientes.

Lo que concierne a las organizaciones internacionales, a partir de 1989 el Banco Mundial impulsó una serie de conceptos tales como la gobernanza; en este mismo escenario global apareció la propuesta conocida como el Consenso de Washington, iniciativa que también repercutió en Europa Central al experimentar una serie de fenómenos económicos similares a los registrados en América Latina, entre los que destacaban el desempleo, la caída salarial o el deterioro de los servicios sociales en general. A partir de ese momento, las principales ideas originadas a mediados del siglo XX que dieron lugar a los planteamientos de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) fueron abandonadas. Sin embargo, conforme los años pasaron algunos apologistas del Consenso de Washington (como Jeffrey Sachs) consideraban que las prescripciones originales no fueron lo suficientemente eficaces dados los retos que se enfrentaban en ese momento. Los resultados mediocres de las propuestas o políticas de inspiración neoliberal alimentaron perspectivas contrarias en diversas naciones de América Latina, las cuales han tratado de construir una serie de alternativas, donde destaca por supuesto el caso venezolano, el cual no está exento de visiones polémicas al respecto.

Por su parte, tanto el Índice de Desarrollo Humano (IDH) como el Índice de Educación (IE) tienen la capacidad de explicar parcialmente algunos elementos inherentes a los procesos de cambio institucional, especialmente en lo que concierne al papel de la educación y su eventual vinculación con la democratización. Sin embargo, es importante reconocer que la educación tiene el potencial de aclarar parte de estos fenómenos, pero no todo el proceso en su conjunto. De igual forma resulta esencial subrayar que casi todos los países analizados aquí de 1980 a 2013 pasaron de un IDH considerado como alto a otro muy alto, solamente México se mantuvo en el mismo nivel. No obstante, en los primeros años de la transición las naciones de Europa Central registraron algunos problemas en su evolución, a tal grado de manifestarse una convergencia entre Hungría, Polonia, República Checa, Argentina y Chile; algo similar se reflejó nuevamente a partir de 2008, cuando fue notoria una reducción en las brechas que los separaron años atrás.

En lo que respecta al IE la historia fue diferente, lo más notable de ello fue el alto nivel mantenido por Argentina, el cual era muy similar a lo registrado para los tres países de Europa Central; de igual manera, Chile presentó un nivel aceptable dentro de este mismo contexto. No obstante, con base en lo expuesto, se comprende cómo el nivel educativo puede explicar parcialmente el proceso exitoso de cambio institucional pero no todo el fenómeno en sí, en el que destacan otros elementos de la estructura institucional. Por lo que respecta a este último punto, todo parece indicar que la evolución positiva que experimentaron Hungría, Polonia y República Checa se explica por el respaldo institucional recibido por parte de la Unión Europea, esencialmente cuando fueron reconocidos como países socios en 1993 y como potenciales miembros para la adhesión en 1995, de acuerdo con los principales acquis communautaires, donde el funcionamiento de una economía de mercado y las garantías democráticas se erigían como las principales directrices de dicha política. En contraparte, en América Latina el proceso de democratización ha enfrentado un mayor número de problemas a pesar de mostrar un IE para los casos de Chile y Argentina similar a los de Europa Central, así como las dificultades para el funcionamiento eficaz de una economía de mercado. El caso de México resulta especialmente emblemático dentro de esta problemática, donde se refleja un estancamiento tanto en el IDH como en el IE, así como un franco retroceso en su proceso de democratización si se compara con el ambiente institucional que se tenía a inicios de la década de los noventa. Por lo tanto, se propone que el factor educativo tiene un peso considerable en este proceso, pero no explica por sí mismo todo el fenómeno de cambio institucional en su conjunto. Es importante explorar para futuras investigaciones este fenómeno con mayor detalle, con la finalidad de entender mejor la naturaleza del cambio institucional tanto a nivel global como comparado.

Notas

1 Europa Central refiere fundamentalmente a Hungría, Polonia y República Checa (esta última después de 1993); mientras que para América Latina se toma como ejemplos a Argentina, Chile y México. Lo anterior responde a que fue precisamente en este grupo de seis países donde se implementó de una manera más clara, sistemática y comprometida una agenda de políticas públicas con una nítida inspiración neoliberal.

2 Digitale Bibliothek, Zeitung-Archive, Freie Universität Berlin. (6 de enero de 1979). The two big ones celebrate while the little one sulks. The Economist, pp. 23-24; (20 de enero de 1979). People want freedom. In China too, as Mr Deng is discovering. How far dare he oblige?, The Economist, pp. 14-15.

3 En este estudio, Timothy Cheek intenta persuadir sobre cómo los eventos vinculados con la Plaza Tiananmen en el contexto de la reforma económica en China quizá no sean los más significativos, si se ve este proceso de cambio institucional bajo una perspectiva de mediano plazo. Cheek (2006, p. 3) sugiere que probablemente sea más trascendente la consolidación de dicha reforma en 1992. Sin embargo, como también este autor lo acepta, sería una omisión colosal el hecho de no referirse a los acontecimientos de la Plaza Tiananmen cuando se menciona a China durante el periodo histórico que ocupa este estudio. Es por ello que toma un lugar especial en la argumentación vinculada con el contexto de transformación institucional a nivel global en las dos últimas décadas del siglo XX.

4 Una interpretación tanto atractiva como influyente del desarrollo humano y la libertad se encuentra en la obra Development as Freedom, (pp. 1-103), por A. Sen, 1999, Reino Unido: Oxford University Press.

5 Todos los detalles técnicos se encuentran en: http://www.thefuturescollection.org/analytical_tools__for_human_deve.htm/

6 El periodo que cubre el material estadístico derivado del IDH rebasa con mucho el lapso de estudio fijado en este trabajo. Sin embargo, creemos que resulta pertinente observar este fenómeno bajo una perspectiva de mediano plazo, porque refleja más nítidamente los diferentes momentos históricos que han enfrentado los procesos de cambio institucional, lo cual resulta útil para comprender estas transformaciones bajo una perspectiva global, tal y como se pretende estudiar aquí.

7 A pesar de que la República Checa se constituyó como Estado independiente el 1 de enero de 1993, al separarse de la República de Eslovaquia, el PNUD registró un IDH específico desde 1990 para cada una de estas naciones (el IDH para la República de Eslovaquia en 1990 fue de 0.747, tal y como se muestra en la tabla 1). Algo similar sucedió con el IE, del cual se tienen mediciones desde 1985 para la República Checa (0.678) y para Eslovaquia (0.656) desde 1990 (ver tabla 2). Es importante aclarar que la Oficina de Estadísticas de la extinta Checoslovaquia se estableció formalmente en 1919, y desde 1938 funcionaron dos sedes regionales: una en Praga y la otra en Bratislava. Al finalizar la Segunda Guerra Mundial en 1945 se constituyó la Oficina Nacional de Planeación Estatal y Estadísticas, pero bajo un régimen federal; por lo tanto, se permitió la continuidad de un sistema paralelo o dual en la generación de información estadística, el cual funcionó de facto separadamente y sin un pleno reconocimiento oficial, situación que derivó de algunas oscilaciones institucionales entre la centralización y la regionalización de las oficinas. Fue hasta 1971 cuando definitiva y formalmente se restablecieron las dos principales sedes en Praga y Bratislava; dicha estructura organizacional dual se mantuvo durante los primeros años de la transición hasta la separación formal de ambos Estados en 1993, los cuales técnicamente pudieron reorganizar sus respectivas oficinas de información estadística en el ámbito económico y social con una relativa facilidad, gracias a la trayectoria del sistema paralelo de recopilación estadística. Esta peculiar estructura institucional explica grosso modo por qué en algunas fuentes estadísticas internacionales es posible encontrar información específica para las repúblicas checa y eslovaca, incluso antes de su existencia como Estados independientes a finales del siglo XX. A pesar de conocer esta evolución histórica, se presentan las cifras tal y como aparecen originalmente en la fuente, pero obviamente sin pasar por alto el anacronismo generado de ello (para mayor información al respecto consultar la “Historia de las Estadísticas en Eslovaquia” en el sitio de Internet oficial de la Oficina de Estadísticas de la República de Eslovaquia www.slovak.statistics.sk/. Quiero hacer públicamente mi agradecimiento a Patrik Polonec por su asesoría sobre la naturaleza del sistema de información estadística de las repúblicas Checa y eslovaca. Obviamente cualquier error interpretativo de lo anterior cae completamente bajo mi responsabilidad.

8 Incluso Leszek Balcerowicz, quien es conocido como uno de los principales arquitectos económicos de la transición en Polonia, pero también es famoso por ser uno de los críticos más agudos del sistema socialista de tipo soviético, reconoce junto con Andrzej Rzońca que el sistema educativo de los países socialistas fue mucho mejor que su similar económico, lo que le permitió acumular una riqueza relativa en cuanto a las capacidades humanas, las cuales no eran utilizadas bajo este sistema, pero que resultaron cruciales como recurso cuando se llevó a cabo la transición hacia una economía de mercado (Balcerowicz y Rzońca, 2015, p. 67).

9 Los White Paper (o Libros Blancos en español) son una serie de documentos emitidos por la Comisión Europea, cuyo objetivo es proponer acciones específicas en diferentes rubros. Es decir, es una documentación clave que posteriormente tiene el potencial de devenir en un programa de acción mucho más concreto, de ahí la importancia de esta colección documental. Resulta pertinente señalar que los Libros Verdes (Green Paper) anteceden a los Libros Blancos, debido a que estos primeros buscan incentivar la reflexión sobre un problema o un conjunto de aspectos en específico que atañen directamente al ámbito europeo. Ver más detalles en: http://ec.europa.eu/green-papers/index_es.htm/

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