DOI: http://dx.doi.org/10.15517/revedu.v41i2.21354
Equilibrios y
tensiones en dos décadas de acreditación universitaria en Argentina: Aportes
para un modelo conceptual
Balances
and Tensions in two Decades of University Accreditation in Argentina: Contributions
for a Conceptual Model
Mónica Marquina[1]
Universidad Nacional de General
Sarmiento
Instituto
del Desarrollo Humano
Buenos
Aires, Argentina
ORCID: http://orcid.org/0000-0001-5828-186X
Recibido: 1 octubre 2015 Aceptado: 23
marzo 2017 Corregido: 25 mayo 2017
Resumen: Este artículo se propone
realizar un balance de veinte años de experiencia de acreditación de carreras
universitarias en Argentina desde la mirada de los actores involucrados: evaluadores,
evaluados y responsables políticos y técnicos de los procesos de acreditación.
Se parte del supuesto que la implementación de la política de evaluación y
acreditación no constituyó un proceso lineal, gradual, ni simple, sino que
implicó atender tensiones y contradicciones presentes en el accionar de los
distintos actores implicados, y que pueden sintetizarse en tensiones presentes
en cada uno de los ámbitos donde operan los actores, a partir de una tensión
principal: la de la evaluación como acción fiscalizadora o de construcción de
sentidos para el mejoramiento. Se trata, por tanto, de estudiar dichos procesos
en toda su complejidad. El artículo enmarca el contexto y las características
del sistema de evaluación y acreditación universitaria de Argentina, con foco
en el funcionamiento de su agencia de evaluación: La Comisión Nacional de
Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU). Los resultados surgen del
análisis de información proveniente de fuentes documentales, entrevistas en
profundidad y una encuesta representativa a los sujetos que actuaron como evaluadores.
En las conclusiones se propone un modelo conceptual representativo de “la arena
evaluativa”, en el que se intenta graficar las tensiones y dinámicas de estos
procesos complejos. El estudio se realiza desde una perspectiva de la
evaluación como procesos políticos, participativos y de construcción de
sentidos.
Palabras clave: Acreditación universitaria, aseguramiento de la
calidad universitaria, política universitaria
Abstract: This article aims to analyze
the twenty years of experience in accreditation of university programs in
Argentina from the perspective of the parties involved: evaluators, evaluated,
technicians and decision-makers in the accreditation processes. It is assumed
that the implementation of policy evaluation and accreditation in Argentina was
not a linear, gradual, and simple process. Tensions and contradictions in the
actions of the various actors involved are present in each of the areas where parties
operate, within a main tension: evaluation for state control or evaluation as
construction of meanings for improvement. Therefore, this study aims to study
all the processes and their complexity in the context and characteristics of
the university system of evaluation in Argentina, focused on the brief history
of the estate evaluation agency: CONEAU. The results come from the analysis of
information from documentary sources, interviews, and a representative
evaluator´s survey. The conclusions propose a conceptual model in which
attempts to graph “the evaluative arena”, with tensions and dynamics of these
complex processes. The study is done from a perspective of the evaluation as
political, participatory and sense - construction processes.
Key words: University
accreditation, higher education quality assurance, university policy
Introducción
La evaluación de la educación superior fue un tema
privilegiado en las agendas reformistas de la década de los 90. Muchos países
de la América Latina, a partir de recomendaciones de organismos multilaterales,
instalaron durante esa década sistemas de evaluación universitaria con el fin
de establecer mecanismos estatales de aseguramiento de la calidad. En
Argentina, la implementación de la evaluación y la acreditación universitaria se
materializó con la creación y funcionamiento de una agencia creada para tal
fin, la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU),
la cual lleva adelante una intensa actividad que involucra a numerosos actores
individuales e institucionales.
En el presente artículo se intenta dar cuenta de
los resultados de la implementación de esta política a partir de las
percepciones de los actores involucrados. El supuesto que sustenta el trabajo
asume que las políticas públicas, más que acciones estatales generadas de
arriba hacia abajo, son resultado de un proceso social construido a partir de
la emergencia, desarrollo y resolución de cuestiones que la sociedad –a través
del Estado- considera importante para la reproducción del orden social (Oszlak y O´Donnell, 1981). A la
vez, las conductas de los actores solo pueden ser comprendidas en tanto forman
parte de instituciones, cuyas reglas las moldean y a la vez son moldeadas por
ellos (Powell
y Dimaggio, 1991). En este sentido, la
hipótesis que ha guiado el análisis que aquí se propone sostiene que la
implementación de la política de evaluación y acreditación no constituyó un
proceso lineal, gradual, ni simple, sino que implicó atender tensiones y
contradicciones presentes en el accionar de los distintos actores implicados, y
que pueden sintetizarse en una tensión principal: la de la evaluación como
acción fiscalizadora o de construcción de sentidos para el mejoramiento (Dias Sobrinho, 2003; 2005; 2006; 2008).
La evaluación
universitaria en Argentina
En la experiencia argentina, la evaluación
universitaria constituyó un instrumento privilegiado de política pública que se
instaló en la década de los 90, a la luz de una profunda reforma de la
educación superior inscripta en marcos y orientaciones sustentados en la
corriente de la Nueva Gestión Pública (López, 2005). Desde el momento de su
inclusión en la agenda como cuestión socialmente problematizada, a partir de
diagnósticos y datos que reflejaban la existencia de un sistema universitario
limitado en su capacidad de atender con propuestas de calidad a la creciente
demanda de educación superior, la evaluación universitaria se constituyó en una
cuestión controvertida entre el gobierno y la comunidad universitaria. Los
procesos de interacción, negociación y disputa formales y no formales de los
sujetos involucrados han dado por resultado una configuración específica, y no
concluida, de la evaluación en Argentina, producto del “ajuste mutuo” entre el
Estado y dichos actores (Camou, 2007).
Por tanto, la particular experiencia argentina de la evaluación universitaria
está marcada por el modo en que los actores, en el marco de sus instituciones,
resistieron, adaptaron, procesaron y recibieron las nuevas regulaciones de la
evaluación. Los resultados de esos interjuegos son
producto de la combinación de las diferentes lógicas que guiaron su accionar,
de sus intereses, de su poder, y de estos en combinación con los de los demás.
Concretamente, el sistema de
evaluación y acreditación universitaria se consagra en Argentina con la sanción
de la Ley de Educación Superior (Presidencia de la Nación,1995), en la que se
crea la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU).
La peculiaridad de la agencia de evaluación argentina está dada por la
multiplicidad de funciones que le son asignadas por dicha norma, tales como la
realización de evaluaciones externas de instituciones cada seis años; la
acreditación de programas de grado denominados “de riesgo”[2]
por comprometer el interés público; y de todos los programas de posgrado.
También es la responsable de dictaminar sobre la consistencia y viabilidad de
proyectos institucionales, requeridos para la autorización de nuevas
instituciones por parte del Ministerio de Educación. También elabora los
informes previos para el otorgamiento de autorización provisoria o
reconocimiento definitivo a instituciones privadas; y se encarga del reconocimiento
de entidades privadas de acreditación. Por otra parte, la CONEAU no es un
organismo que elabora criterios o estándares de evaluación del sistema, sino
que aplica regulaciones definidas por el Ministerio de Educación, que a la vez
son consultadas al Consejo de Universidades, que es el ámbito en el que se
encuentran representadas el conjunto de las instituciones universitarias,
públicas y privadas. No obstante, la agencia sí se encarga de la elaboración de
instrumentos de apoyo a los procesos, tales como manuales de pares, guías, y
otros documentos.
En este organismo
intervienen actores diferenciados. La función política del cuerpo es llevada
adelante por doce miembros, personalidades designadas por el
Poder Ejecutivo Nacional, los cuales deben ser personalidades de reconocida
jerarquía académica y científica, con actuación en gestión educativa,
instituciones de la educación superior, públicas o privadas y de investigación
científica. Duran en sus funciones cuatro años, con sistema de renovación
parcial. Este cuerpo tiene la última palabra sobre los resultados de los
procesos de evaluación y acreditación llevados adelante por la agencia.
Todas las funciones de este
organismo también prevén la participación de pares académicos evaluadores, personas encargadas de llevar
adelante la instancia de evaluación externa de los procesos (tanto de
evaluación institucional como de acreditación de carreras), tarea que implica
analizar los informes de autoevaluación, realizar visitas a las instituciones y
elaborar informes de evaluación externa, con la elaboración de requerimientos y
recomendaciones, para su consideración por el plenario de miembros de la CONEAU.
Para ello, el organismo ha constituido un registro de pares evaluadores según
especialidad, el cual se renueva periódicamente y es utilizado a la hora de la
constitución de los equipos.
La organización de las
acciones es responsabilidad de un tercer actor en este organismo: los
técnicos. Caracterizados como personas con alto nivel de formación
provenientes de diferentes disciplinas y que han adquirido en el cargo un
conocimiento muy específico relativo a los procesos de evaluación y
acreditación universitaria, son los responsables operativos de llevar adelante
los procesos evaluativos, haciendo cumplir los estándares y procedimientos
generales definidos externamente.
Finalmente, en esta “arena
evaluativa” aparece un cuarto actor que es el evaluado, es decir, las personas responsables de carreras e
instituciones evaluadas, y sus cuerpos académicos y de gestión, que deben dar
respuestas desde las instituciones a los requerimientos de evaluadores,
técnicos y miembros en el marco de los procesos de evaluación y acreditación.
Los informes oficiales que
dan cuenta de la historia de esta entidad asumen una suerte de línea evolutiva
de la experiencia de evaluación argentina, que va de una situación inicial de
resistencia y temor por parte de la comunidad universitaria, pasando por una
adopción de los procesos y reconocimiento de su utilidad, y llegando a una
aceptación creciente. En muchos de los pasajes de esos documentos (Comisión
Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU), 2002; CONEAU, 2011;
Instituto
Internacional para la Educación Superior en América Latina y el Caribe
(IESALC), 2007; Isuani, 2003), es posible
identificar una idea de la acción de la CONEAU como proceso en evolución.
Términos como “aún no se ha logrado”, falta
llegar a… “si bien al comienzo…en la actualidad…” dan cuenta de una visión
de la política de la evaluación como un proceso que comenzó con un diseño e
implementación controvertidos, que evolutivamente van hacia el logro de la
“cultura de la evaluación”, connotando con este término una situación en donde
todos los actores involucrados están compenetrados con valores, creencias y
acciones en línea con los deseados objetivos del mejoramiento y del cambio. Se
intentará a continuación sostener otro punto de vista respecto de la linealidad
de este proceso.
Fundamentos
teóricos
Analizando la evolución reciente de los sistemas de
evaluación universitaria de América Latina, Díaz Sobrinho
(2003, 2005, 2006, 2008) brinda aportes teóricos que son de utilidad
para este trabajo. El autor realiza una distinción entre una mirada neutral y
la perspectiva netamente política de la evaluación, es decir, como un espacio
social de disputa de valores y de poder. Para el autor, todos los modelos de
evaluación se basan en diferentes epistemologías y referencias éticas, que se
corresponden con concepciones básicas de sociedad, diferentes intereses y
visiones de futuro. “Por eso se debe reconocer que la evaluación de la
educación superior es un campo de conflictos, tensiones y disputas, de espacios
de poder” (Díaz Sobrinho, 2003, p. 71). Ninguna
evaluación está exenta de valores y subjetividad. Su operacionalización
está cargada de actitudes valorativas, interpretaciones, intereses e
ideologías, y no puede ser vista por fuera de las realidades históricas y
sociales.
Pensar en la evaluación como ámbito político
implica reconocer la existencia de contradicciones, dadas por la presencia de
variados sectores y grupos.
Como no hay homogeneidad en esos
grupos ni ellos producen consensos perfectos y duraderos respecto de las
políticas de educación superior, hay que pensar en contradicciones internas y
externas: contradicciones entre los distintos grupos de la comunidad educativa
superior; entre partes de esa comunidad y sectores del gobierno, entre segmentos
de la administración central, etc. … Las tensiones y los problemas más
complicados no son los técnicos, y sí, todo aquello que envuelve a actores e
intereses. (Dias Sobrinho, 2006, p. 172).
Por ello, la evaluación no debe ser determinante, como una demostración
definitiva de la verdad. Más bien su función es la de generar procesos
reflexivos que produzcan sentidos respecto de las acciones.
También por esta razón es que hay que considerar
que los evaluadores (los mediadores de la evaluación) y los evaluados (que en
muchos sentidos también son evaluadores) son co-actores
esenciales … Uno no podría existir sin el otro. La evaluación … debe ser
esencialmente una cuestión de cada cual sobre sí mismo enfrente del otro, en
una situación concreta de interrogación sobre los significados de las prácticas
sociales. En este sentido, la evaluación es también un proceso de formación de
la apropiación de los significados de las experiencias, situaciones y proyectos
de vida. (Dias Sobrinho, 2008, p. 205).
Para el autor, en esta arena de disputa y
contradicciones ha prevalecido, con fuerza en las últimas décadas, una
“ideología de la competitividad”, incorporada por los gobiernos, cuyas palabras
clave son productividad, eficiencia, efectividad, flexibilidad, confiabilidad,
previsibilidad, comando, control, gestión; todas palabras provenientes de la
lógica de la economía. Más que responder a un imperativo educativo, desde este
marco la evaluación se ha visto restringida a responder a una presión externa
caracterizada por la maximización del individualismo y la competencia por parte
de sujetos e instituciones que deben probar su accionar en base a estos
principios.
La prevalencia de una mirada de la evaluación como
control y medición es un tema recurrente de varios estudios. La principal
consecuencia del predominio de esta perspectiva instrumentalista es el
crecimiento de la burocratización y en el fortalecimiento de las
administraciones centrales de cada institución para afrontar los procesos de
evaluación externa. Al respecto, Neave (2001),
menciona la “instrumentalidad abrumadora” que emerge
de estos procesos, tendiente a inducir a los académicos a cumplir con los
objetivos, las metas y los fines de los dirigentes. Para Díaz Barriga
(2005, p. 6), estos cambios implicaron “la capacidad institucional de
mostrar el incremento de una serie de indicadores” quitándole tiempo a otras
actividades sustantivas de la universidad. Para Porter (2003),
estos cambios han dado lugar al concepto de universidad
de papel. Paradójicamente, la información generada raramente es objeto de
retroalimentación institucional para la reflexión acerca de lo que la
institución hace, aunque sí puede constituir un factor de legitimación y
diferenciación en el mercado (Buendía, 2011a y b). Finalmente cabe mencionar a Corengia (2015), quien sostiene que aun cuando puedan
observarse cambios, estos principalmente obedecen a “estrategias adaptativas de
las instituciones ante regulaciones del Estado” (p. 467).
La evaluación como control se diferencia de una
mirada más completa de la evaluación, “distinta de un retrato momentáneo de una
realidad fija” (Dias Sobrinho,
2003, p. 37), que implica una construcción colectiva de sentidos éticos,
políticos y filosóficos que se da una comunidad académica con el propósito de
un mejoramiento permanente. Para el autor, evaluación y control no deberían ser
vistos como conceptos antagónicos, aunque tampoco subsumir al primero en el
segundo. El control sin cuestionamiento y reflexión es simplemente medida,
verificación, actitud burocrática y conservadora. Por su parte, evaluación sin
procedimientos, mediciones y otros aspectos objetivos carecería de los trazos
básicos para la reflexión, la producción de sentidos. El autor propone una
reinstitucionalización de la educación superior, es decir, una recuperación de
su sentido de institución social que contribuye a la formación intelectual
autónoma para la lectura crítica de la historia y la formación de la conciencia
del papel de las ciencias. En este marco de reinstitucionalización, la
evaluación forma parte de un proceso de autonomía y de emancipación, al
colaborar en la construcción de sentidos de la institución universidad y, por
ende, colaborar con la cultura y con todo proceso civilizatorio y educacional.
Metodología
Este trabajo presenta resultados de una
investigación de tipo explicativa desarrollada entre 2008 y 2013, que se
propuso estudiar la experiencia argentina de acreditación universitaria de
carreras de grado y posgrado en su complejidad. En función del marco teórico
establecido, se analizó la implementación de la política de acreditación
privilegiando tres miradas: 1) La de la agencia, a través de los miembros y
técnicos de la CONEAU; 2) la de los pares evaluadores, académicos reconocidos
provenientes de los diferentes campos disciplinares de las carreras evaluadas,
y c) la de los “evaluados”, es decir, autoridades de carreras que fueron objeto
de acreditación, en general profesores reconocidos en su disciplina en el nivel
de la conducción de las instituciones. Se han seleccionado estos actores porque
ellos despliegan sus acciones vinculadas con la evaluación en ámbitos
diferenciados de la coordinación universitaria (Clark, 1991). Los pares
evaluadores lo hacen en el ámbito de la oligarquía académica; los miembros y
técnicos en el ámbito del Estado; y los evaluados en un mercado de carreras en
el que compiten por prestigio y supervivencia (ver Figura 1).
Figura 1. Los ámbitos y los actores.
La investigación ha utilizado la estrategia de
“métodos múltiples” o “investigación multimétodo” (Bryman, 2004, citado por Archenti y Piovani, 2007), para hacer referencia a la
“triangulación” de metodologías de abordaje cuanti y
cualitativas. En este sentido, recoge información de fuentes documentales y de
dos trabajos de campo, uno a partir de una muestra aleatoria incidental a la
que se administró un cuestionario estructurado (N=184) que tuvo por objeto
recuperar la experiencia de evaluación de los pares evaluadores[3]; el otro, a partir de la realización de sesenta y cuatro entrevistas a
diferentes actores, con base en un diseño metodológico específico según cada
actor, construyendo muestras intencionales de grupos de actores a los que se
entrevistó a partir de guiones diferenciados y no estructurados. Para el caso
de las entrevistas a miembro de la agencia y técnico, se trató de un guión
abierto y flexible, que tuvo como objeto recolectar sus percepciones sobre los
procesos de evaluación así como la actuación de los otros actores, e intentó
reflejar tanto el consenso de las respuestas entre cada grupo de actor, como el
conflicto o diferencias. Para el caso de las entrevistas a evaluadores y
evaluados (ver Tabla 1), se trabajó con guiones semiestructurados que intentaron
captar el consenso en las respuestas relacionadas con sus percepciones sobre el
proceso de acreditación experimentado, opiniones sobre los evaluadores y sobre
el dictamen final, y la influencia de dichas recomendaciones en el desarrollo
posterior de la carrera, focalizando algunas diferencias según el tipo de
carrera (grado – posgrado) y el tipo de institución (pública – privada)[4].
Tabla 1
Muestra
intencional de personas entrevistadas
En este artículo se muestran resultados de la
investigación que surgen en parte del trabajo de campo realizado con la
encuesta a pares evaluadores (Marquina, Ramírez y Rebello, 2009)
y fundamentalmente de las entrevistas. Por cuestiones de espacio, se citarán
los testimonios más representativos de cada conjunto de respuestas por actor
obtenido.
Análisis de
resultados
El entramado de
tensiones entre agencia, evaluadores y evaluados
Los testimonios recogidos permitieron, en principio,
comprobar que la evaluación, en el marco de la política pública, constituye un
espacio en el que los actores involucrados se apropian de las nuevas reglas de
juego y las incorporan a su accionar cotidiano articulándolas de diferentes
formas con sus prácticas. Esta nueva situación ha generado, a la vez, nuevos
vínculos entre esos actores, constituyendo un entramado de tensiones que nos
aleja de la visión lineal y gradual de política pública que comienza en su
diseño, pasa por su implementación y concluye en su consolidación y éxito.
En lo que sigue, se intentará interpretar el
accionar de cada uno de los actores en sus ámbitos y de ellos con el resto;
cómo se ha configurado esa apropiación de la evaluación como instrumento de
política pública en sus años de existencia y qué lugar hoy ocupan estos actores
en la arena evaluativa. Por cuestiones de espacio, a pie de página solo se
citan algunos testimonios de las entrevistas que mejor representan los
hallazgos analizados.
El ámbito del
Estado: La CONEAU. Miembros y técnicos entre la lógica burocrática y la lógica
política
La CONEAU es la agencia gubernamental encargada de
llevar adelante la política de evaluación y acreditación en Argentina y ha
asumido la función de regulación del funcionamiento de carreras de grado y
posgrado. Allí son dos los principales actores que dan vida a su
funcionamiento: los técnicos y los miembros. A lo largo de la experiencia de
veinte años, se observa en los técnicos el desempeño de un rol cambiante. Desde
la norma, inicialmente sus actividades quedaron pautadas de manera clara y
precisa, en la figura de "asistencia" a los procesos evaluativos,
plasmados en la responsabilidad de elaborar un informe técnico que llegaría a
la instancia de decisión al mismo nivel que el informe valorativo de los pares
evaluadores. A lo largo del tiempo, ese lugar de importancia varió, ya que se
redujo el valor del informe del comité de pares, al poder decidir una
ampliación por parte de los miembros o constituir otro comité y obligar a tomar
al informe técnico como un instrumento de similar valor a la presentación de la
institución y su informe de autoevaluación[5]. El rol crecientemente relevante del técnico a lo largo del tiempo
también se ha advertido en la propia práctica. Los testimonios de los miembros
y los propios técnicos evidencian la responsabilidad de este actor en
garantizar informes de evaluación de calidad atentos a las normas vigentes,
para lo cual acompañan de manera muy firme el trabajo realizado por los pares,
e incluso incidiendo en esa tarea.
El rol del técnico como
intermediario, como catalizador del proceso, es fundamental. Lo pienso desde un
punto de vista inmediato, procedimental, porque mi responsabilidad era producir
resoluciones. Buscar la mejora es fantástico, pero yo tenía que producir la
mayor cantidad en el menor tiempo posible. ... El técnico es la guía, el que le
da continuidad al proceso de producción de elementos que luego sirven como
insumos para la mejora. (Testimonio de un técnico)
El equipo técnico cumple la función de
asesoramiento a los pares. Hay fuerte influencia del equipo si tiene buena
experiencia. Tienen la responsabilidad de garantizar que esté el trabajo en
tiempo y forma. El técnico ayuda a poner algunos límites en la tarea del par,
lo que se puede y no …También asesora en la manera de redactar, sobre cómo
armar un dictamen. Se armaron instrumentos para garantizar un discurso
argumentativo, cómo se estructura, cómo utilizar la información para
fundamentar la evaluación. El técnico se asegura que el informe del equipo de
pares reproduzca ese proceso para convencer al lector del juicio. (Testimonio
de un miembro)
…hay una “inducción” por parte
del técnico. No sé si es una política o el modo en que ellos interpretan su
rol. A mi concretamente me discutieron amablemente (el técnico era un pibe) y
me transmitió su idea sobre la carrera, de “bocharla” …Yo parto de la base, y
en eso sí que no tengo duda, de que los técnicos ya tienen una opinión formada.
Ellos asumen un rol de manejo: te llevan de la mano. Cuando se asumen esos
roles se establece una relación desigual. El técnico es el que sabe y vos el
que no, hay una relación de poder que se plantea naturalmente.
(Testimonio de un par evaluador)
Por su parte, los miembros como cuerpo tienen la
última palabra sobre los resultados de los procesos de evaluación y
acreditación llevados adelante por la agencia. El modelo inicial de
organización de la agencia, encuadrado en el sistema de gerenciamiento, fue
modificado posteriormente para ir hacia un modelo que da espacio al
reconocimiento del conflicto y la negociación[6]. El criterio general de regulación fue inicialmente el de convertir a
la agencia en una suerte de organismo aplicador de criterios y pautas
preestablecidos. Para ello, la figura del entonces director ejecutivo reunía
las principales características de la alta gerencia, donde los criterios de
racionalidad instrumental se aplicaban en estos casos de manera explícita[7].
La complejidad de los procesos llevados adelante,
la conflictividad con los actores universitarios, así como la tensión entre las
diferentes concepciones acerca de la evaluación, entre otros aspectos,
definieron el devenir de la agencia hacia una opción en donde el componente
político, materializado en la tarea de lo miembros, fue siendo más fuerte. Este
componente político de la agencia, que fue midiendo paso a paso la forma en que
se implementaban los procesos, posibilitó una aceptación creciente de su función
en las instituciones, con la consecuente reducción de la resistencia inicial.
Aparecieron así, a lo largo de los años, dos
modelos de organización en tensión, que impactaron en la tarea de los actores
involucrados, uno de naturaleza típicamente gerencial, detrás del cual
predominó una concepción de la evaluación como control, y otro que reconoce el espacio de la
discrecionalidad a fin de no transformar la tarea evaluativa en una maquinaria
impersonal, modelo que podría vinculárselo más cercano a la concepción de
evaluación como mejora. Esta opción, según algunos sujetos entrevistados de la
agencia, hubiera provocado la muerte del sistema que se estaba gestando e
implementando.
Si la CONEAU no hubiera tenido a los doce miembros con un perfil más
político que académico nunca hubiera podido instaurarse la evaluación en el
sistema universitario. … si la CONEAU hubiese estado integrada por
investigadores principales del CONICET hubiese estallado en mil pedazos a las
pocas semanas de crearse, porque hubiesen aplicado los estándares desde la
visión más extrema y ultramontana, y eso no era lo que el país necesitaba ni
probablemente lo necesite en este momento de desarrollo del sistema
universitario. Por eso cuando se dice que la CONEAU está politizada, si es que
con ello se hace referencia a que las decisiones que se toman son diferentes
del juicio de los pares, yo te digo bienvenido sea, porque de lo contrario hoy
la CONEAU no existiría, no le hubiera servido al sistema universitario, porque
no se hubiese desplegado este sistema virtuoso de incremento de la calidad que
estoy convencido que se desató. (Testimonio de un coordinador
técnico)
El cambio de modelo fue una condición para el logro
de cierta legitimidad al asumir este carácter ambivalente, de una racionalidad
técnica dada por la aplicación de instrumentos, balanceada por la racionalidad
política provista por los miembros, que en definitiva tienen la última palabra
en los resultados. Este equilibrio
parece haber sido exitoso en la primera etapa de desarrollo de la agencia,
porque estuvo mediado por la reflexión permanente sobre los procesos que se
diseñaban e implementaban, con el rol destacado de algunos miembros que
motorizaban esos procesos de reflexión interna de la agencia.
Con el paso del tiempo, y la instalación gradual de
los procesos diseñados, la agencia fue experimentando la dificultad de poder
responder a una demanda creciente de actividad, que redefinió los espacios para
la reflexión sobre los procesos y su perfeccionamiento permanente. En términos
de distribución de tareas, la actividad de reflexión se escindió de cada una de
las áreas encargadas de las diferentes funciones de la agencia, y se concentró
en un ámbito que es visto como ajeno y funcionando en otros tiempos diferentes
de la urgencia permanente de las áreas más comprometidas con el trabajo
cotidiano[8]. Este cambio estructural se sumó a una progresiva transformación del
perfil de los técnicos. El alto nivel de rotación y recambio producto de un
perfil muy particular del técnico con intereses en la academia, se va
transformando por las precarias condiciones de contratación, sumado a la
creciente actividad de la agencia generadora de presión en su trabajo; lo que
provocó la constitución de un cuerpo técnico menos formado y más orientado a la
aplicación de las normas e instrumentos.
Sí, hay recambio. Se debe al
sueldo, pero también a falta de perspectivas académicas, de crecimiento, de
formación. Vos estás tomando a un graduado, joven, generalmente con un
posgrado, que luego se va, que no necesariamente tiene formación en educación y
menos en evaluación. Van por trabajo, por experiencia. Pero se van porque hay
un techo. Si no te gusta, esto es muy rutinario: 8 hs.
a full y cuando viajás, 24. (Testimonio
de un técnico)
Hoy es un grupo nuevo. Y a la gente nueva le
falta mucho. Ahora se van formando en la práctica. Deberían tener conocimientos
sobre el sistema universitario que no tienen. Son recién graduados. Se forman
en la práctica, van con los técnicos viejos. Y aprenden, no tienen otra. (Testimonio
de un técnico)
Por su parte, el perfil de esos miembros con
liderazgo y capacidad de revisión permanente que predominó en los comienzos
también parece haber ido cambiando. La burocratización, en este sentido,
pareciera estar ganando espacios a la autorreflexión sobre los procesos,
característica del momento inicial de funcionamiento de la agencia. Este
escenario estaría dando mayor espacio a la faceta de la evaluación como
instancia de cálculo, medición y neutralidad, vinculada al control, frente a
una mirada de la evaluación como expresión de tensiones y construcción de
sentidos entre los actores participantes de los procesos (Días Sobrinho, 2008).
Estoy casi seguro que hoy los miembros no entienden lo
que hace la CONEAU. Ya no son personas reconocidas en el campo de la educación
superior. Ahora sí es la “governance” de los
técnicos, como había sido la idea originaria. Si, había una tensión al
principio de una comisión de notables y un secretario ejecutivo y eso no
funcionó. Hoy en los hechos hay una suerte de centro gravitacional que vuelve
torciéndolo en ese sentido hacia el cuerpo técnico, al que el presidente se
aferra. Hoy no sabes quién va a ser miembro, alguien que está haciendo banco
para ser diputado, un especialista en un campo específico que no tiene la foto
del conjunto del sistema, o alguien que se lo premia. (Testimonio de un coordinador
técnico)
Este desequilibrio se profundizó con la ambigüedad
normativa existente respecto de la función consultiva o resolutiva de la
CONEAU. Con el paso del tiempo, la agencia ha pasado a ocupar un lugar
determinante en el proceso de reconocimiento oficial de los títulos. La propia
agencia, a través de sus actores, reconoce que esta función colabora aún más en
reforzar el aspecto burocrático asociado a una función de control y
fiscalización gubernamental.
Y la
CONEAU tendría que pensar en modificar su praxis, para salir de la
burocratización, porque la masividad del laburo, que no es saturación, hace que
se convierta sin quererlo, porque hay esfuerzos tremendos, en una factoría de
producir actos resolutivos, que además están subsidiando procesos que está
dejando de hacer el Ministerio…Esto es preocupante porque todo se va
acomodando en ese lugar, y en veinte años vamos a tener personas que reciben papeles,
ponen sellos, y esa imagen a mí me aterroriza. Pero la inercia lo lleva a eso.
Y además hay otra amenaza, y es que la CONEAU crezca en términos exponenciales
como el sistema. Y la CONEAU está haciendo de reguladora del crecimiento a
través de sus evaluaciones. Si querés evaluación de
calidad no podes tener como ahora 200 proyectos de posgrado en abril y otros
tantos en noviembre... Se deberían imaginar alternativas en el ámbito del
Consejo de Universidades para imaginar cómo salir de este atolladero. (Testimonio
de un miembro)
La percepción de una agencia anclada en la puesta
en marcha de procesos burocráticos y de control también es una percepción de
los evaluados. A las críticas vinculadas
con la saturación de las tareas y problemas en los instrumentos diseñados para
el llenado de información, se suman otras referidas a su limitada capacidad
para preparar adecuadamente el trabajo de los evaluadores, proveyéndoles
información y capacitándolos.
[Las recomendaciones] fueron totalmente inútiles. Lo peor es que la
gente que evaluó era buena, eh. Pero yo digo, no le informaron bien… Es que hicieron observaciones ridículas,
observaciones que ninguna nos servían… Yo creo que pasó esto por la falta de
información de los pares; y yo creo que la CONEAU no tenía gente para evaluar
…. Pero me llama la atención porque los nombres son gente “buena”; me parece
que hubo quizás falta de información. (Testimonio de un evaluado de posgrado) (Marquina, Ramírez y Rebello, 2009,
p. 71)
Pese a que la agencia ha ido incorporando en el
diseño de los instrumentos de acreditación un componente orientado a la mejora
de las carreras, en el marco de sus contextos institucionales, los evaluados,
lejos de percibir al trabajo de la CONEAU como un aporte al mejoramiento de sus
propios procesos, conciben a la agencia como un organismo de control y también
como de regulación de un mercado en crecimiento.
Estas tendencias son motivo de preocupación de
algunos directores y miembros comprometidos en el proceso de pensar cómo
debería continuar una política pública de acreditación luego de esta
experiencia de veinte años. Pese a no haber respuestas acabadas para este
interrogante, hay evidencia de que el tenso equilibrio que ha sostenido a la
agencia se ha desbalanceado y que es necesario que la propia organización haga
consciente esta circunstancia en un proceso autorreflexivo
que debe recuperar.
El ámbito de la
oligarquía académica: Los pares evaluadores. Saber experto vs. poder y
autoridad en el campo
Uno de los campos que atraviesa la acreditación de
carreras es el académico (Bourdieu, 1983, 1988). Los evaluadores, en tanto
miembros de ese campo, pertenecen a comunidades disciplinares en donde ponen en
juego su prestigio y autoridad para decir la verdad acerca de la calidad de una
carrera. La evaluación por pares es el mecanismo legítimo dentro del campo
científico y académico para la reproducción del conocimiento (Roy, 1984).
Ellos poseen un saber específico que los coloca en un lugar incuestionable a la
hora de necesitar una opinión autorizada sobre la calidad del trabajo de sus
colegas.
En este marco, el sistema de evaluación
universitario argentino, en función de sus propósitos, ha dado un lugar clave a
la participación de los pares académicos. “Esto se observa en la normativa que
regula la tarea de los pares evaluadores y en los instrumentos que
progresivamente la agencia fue elaborando y ajustando para guiar su trabajo.
Podría decirse que estas previsiones han sido fructíferas para el logro de los
objetivos de la evaluación ya que, pese a las variadas críticas a la tarea del
par evaluador, hoy nadie cuestiona la existencia de ese rol” (Marquina,
Ramírez y Rebello, 2009, p. 74). No obstante,
entre las mismas características que hacen a este reconocimiento se encuentran
otras que colocan en tensión su trabajo, y que provienen de su pertenencia a
campos disciplinares o bien a ámbitos institucionales específicos que pueden
provocar miradas sesgadas en los juicios que realizan. Con el concepto de
“particularismo cognitivo” (Travis y Collins, 1991)
se describen aquellos casos en los que los evaluadores emiten juicios sesgados
a fin de preservar ciertas visiones, escuelas o corrientes de pensamiento al
evaluar una investigación para su financiamiento o un artículo para su
publicación. El rol del evaluador en estos casos opera como “guardián” del
conocimiento consolidado o hegemónico en determinado campo del saber, aunque
también respecto de la preeminencia de determinados grupos, o colegas
provenientes de ámbitos geográficos, institucionales, género, etc.
En el caso de la acreditación de carreras, el
posgrado es el área en donde se presentan de manera más clara los sesgos
disciplinares o de poder de los grupos académicos, por ser ese ámbito el más
cercano al campo científico, mientras que en la acreditación de carreras de
grado abundan sesgos asociados más a la pertenencia institucional del
evaluador, o bien respecto de una idea previa del “deber ser” proveniente de la
proyección de su propia experiencia.
De los testimonios analizados se ha visto que son
los evaluados quienes más se quejan de estos sesgos, especialmente por el
efecto que pueden generar respecto de la imposición de modelos homogéneos institucionales
o de carreras, así como de pensamientos únicos. Se ha advertido la existencia
de sesgos por la preponderancia de una visión proveniente de la universidad
pública sobre juicios vinculados a la organización institucional, o existencia
de prejuicios respecto de la calidad del funcionamiento del ámbito privado que
determinan a priori un juicio
negativo. También se ha reconocido la existencia de sesgos sobre concepciones
específicas y predominantes acerca de lo que significa la atención primaria en
el campo de la medicina, así como se han observado sesgos en las concepciones
respecto del lugar y características que debe tener la investigación en el
desarrollo de una carrera, por ejemplo, en las carreras de grado de ingeniería,
que estaría mostrando el predominio de miradas academicistas en las
evaluaciones de carreras más profesionales.
Sesgos hay. Por ejemplo, la mayoría de los pares son de
universidades públicas. Hay una comprensión hacia las públicas mayor que hacia
las privadas, sobre la base de que son mejores. Hay una mejor disposición
(quizá sabiendo del esfuerzo, falta de recursos). Cuando hay una
irresponsabilidad en el manejo de recursos, se ponen duros. Se indignan por el
mal uso: `no pueden tener todo esto y no hacer algo medianamente bueno´. (Testimonio de un miembro)
Con respecto a la atención
primaria, los estándares dicen que son atenciones de cuidado a la población,
atenciones de promoción de la salud, y los pares –y eso no está escrito en
ningún lado- nos exigieron que tuviéramos actividades en áreas rurales. Y eso
forma parte de una visión sesgada de la atención primaria. No lo dice en ningún
lado, pero esos pares querían ver eso.
Y más adelante continuó diciendo:
…hubo que fundamentar mucho en el
informe de respuesta … y generó –al menos entre nosotros- incomodidades. (Testimonio de un
evaluado, autoridad responsable de la acreditación de medicina de una
universidad privada)
Este punto no solo se ha reconocido en los
testimonios obtenidos, sino que se hizo presente en las evaluaciones a la
CONEAU, así como también en los resultados de la encuesta realizada a pares
evaluadores, que muestra un perfil predominante de dedicaciones exclusivas y
preferencia por la investigación más que por la docencia que no es
representativo del conjunto de los académicos en el país.
Dado que la evaluación por pares es el mecanismo
legítimo para la evaluación de carreras, y no está en discusión, el principal
interrogante es cómo evitar estos efectos no deseados. En sintonía con la bibliografía
vinculada (Díaz-Barriga, 2000; Fortes y Malo, 2002; Harvey,
1999; Pilot, 2001) los sesgos inevitables de
los evaluadores se neutralizan principalmente con ajustes en los instrumentos
provistos por la agencia para guiar el trabajo del evaluador, así como con
capacitación. Los miembros y técnicos de la agencia son los actores que
principalmente distinguen estos problemas y trabajan para neutralizarlos. A lo
largo de los años de existencia de la agencia se han ido perfeccionando estos
instrumentos, aunque de la información relevada y analizada no se advierte un
trabajo efectivo en la capacitación del par evaluador. Persisten, al interior
de la agencia, diferencias producto de la tensión entre capacitar a un equipo
estable de evaluadores, lo que generaría precisión en la aplicación de la
metodología pero reforzaría la consolidación de visiones particulares, o la
rotación de evaluadores, que aseguraría la pluralidad de visiones; pero acarrearía
una dificultad en la capacidad de evaluar a partir de la adquisición de un
conocimiento específico. Un miembro que privilegia la calidad por sobre la
rotación manifestó:
Cuando
funciona bien el par se trata de llamarlo de nuevo. Siempre se trata de que
haya en los equipos algunos con experiencia. Además, en grado se los formó con
otros pares con más experiencia, sobre la base de reuniones de consistencia,
qué mirar y cómo, por eso se justifica cierta estabilidad del elenco de pares.
Desde su propio origen, cómo mejorar el trabajo de
los pares es un asunto pendiente en la agencia, que se constata en testimonios
y también en documentos de evaluación interna y externa de la CONEAU.
Para los responsables de carreras evaluadas, los
sesgos de sus colegas se vinculan con el poder dentro de un campo específico,
es decir, con el excesivo uso de la autoridad que le confiere el rol de
evaluador o evaluadora para delimitar las características de la enseñanza de
grado y posgrado en un área disciplinar determinada. Algunos evaluados han
dejado traslucir en sus testimonios el desconocimiento la autoridad de los
pares para evaluar.
A mí me pasó algo sorprendente en
la última evaluación. Yo creo conocer a casi todo el mundo en mi campo … pero
una de las cosas que yo noté es que de esos 20 o 30 (pares) el 70% yo no los
conocía. (Testimonio de un evaluado)
Hay mucho lobbie en el proceso de selección de pares, sobre todo en
posgrado. Por cuestiones de pertenencia, ideológicas, vinculación
institucional, que operan sobre los miembros de la comisión. Para comités más
benévolos o más drásticos. (Testimonio de un miembro)
En la percepción de los problemas reconocidos
respecto del rol del par evaluador, dentro del campo académico pareciera
advertirse un conflicto entre evaluadores y evaluado, lo cual se vincula a
tensiones provenientes de la procedencia de un mismo campo disciplinar.
Fuera de esta tensión proveniente del campo
académico, los evaluados esperan obtener de los juicios evaluativos de sus
pares el aporte autorizado y reconocido de una persona experta, con el fin de
colaborar con la mejora de sus procesos. Sin embargo, encuentran problemas
diversos en la actuación de sus colegas, la mayoría ya reconocidos en la bibliografía
existente sobre el tema: desconocimiento de la tarea que se espera realicen,
poca preparación, sesgos por procedencia institucional, sesgos disciplinares,
sesgos por la propia experiencia personal.
Por su parte, los evaluadores se sienten con
autoridad legítima para desarrollar la tarea, y en general, en la opinión de la
agencia, se comprometen con esta misma. Mayoritariamente aceptan participar
como evaluadores y, aunque explícitamente manifiestan desconocer los motivos de
su selección, se puede presumir que la notoria aceptación en la repetición de
las invitaciones por parte de la CONEAU se debe a que este rol constituye un
mecanismo de distribución de prestigio (Becher y Trowler, 2001) y constituye un capital valorado dentro
de su actividad académica. Sin embargo, es importante considerar en este punto
la preocupación de técnicos y miembros en la dificultad de asegurar las
cantidades necesarias de pares evaluadores, en virtud del crecimiento de la
actividad de acreditación.
El ámbito del mercado: Los evaluados. entre la
simulación y el cambio
En materia de acreditación, los evaluados actúan en
una suerte de mercado de carreras de grado y posgrado. Los bienes que se
distribuyen a partir de los resultados de las acreditaciones son materiales y
simbólicos. Las carreras de posgrado son las que más compiten por bienes
materiales, dado que su existencia depende de la cantidad de alumnado
interesado en cursar la carrera y, por tanto, pagar por ella. El sello CONEAU
es valorado y difundido a la hora de promocionar las carreras para captar
inscripciones, a la vez que es un bien necesario para recibir estudiantado becario
financiado por organismos públicos.
Sin embargo, el valor material de la acreditación
también está presente en las carreras de grado, a partir de la instauración de
programas de financiamiento por parte del Ministerio de Educación para la
puesta en marcha de los planes de mejora surgidos como consecuencia de la
acreditación. El bien simbólico por el que compiten las carreras es el
prestigio y la exclusividad en el ejercicio de ciertas actividades dadas por el
artículo 43 de la LES y los estándares. La acreditación funciona como un sello
de calidad necesario para las carreras e instituciones en desarrollo, pero también
como elemento necesario para mantener el prestigio en las ya consolidadas,
frente a su obtención por parte de las anteriores.
En este marco, la política
de acreditación fue adoptada y procesada por los evaluados de diferentes modos,
de acuerdo con la situación previa en la que se encontraban. Algunas carreras
aprovecharon el nuevo marco legal para incorporar a su interior procesos que
colaboraron en su organización.
[El proceso de acreditación]
sí, sirvió. Mira, agregó, en el sentido que nosotros no hubiéramos hecho jamás
esta autoevaluación. Hoy los nuevos estatutos tienen previsto la evaluación de
los Departamentos, lo que la gente publicó, no publicó, ese tipo de cuestiones…
pero nunca hubiésemos tenido esto de que toda la universidad o que una carrera
completa sea evaluada … Creo que fue un nuevo éxito pensar que esto había que
tomárselo en serio; en serio quiere decir: “Veamos cuáles son los problemas”. Y
después muchos de esos coincidían con los de la CONEAU, y en otros salían
nuevos temas, algunos –a mí me parece- que no son críticas válidas, y otros que
me parecían adecuados, y está bien que lo hagan, que digan todo lo malo. (Testimonio de un evaluado) (Marquina, Ramírez y Rebello,
2009, p. 70).
Otras, con fines más pragmáticos, aceptaron las
nuevas reglas de juego respondiendo a estas mismas como requisitos externos,
adoptando estrategias adaptativas:
Mirá, no te voy a mentir, la
acreditación sirvió para posicionarse en el sistema, ante otras carreras
similares. No sé si es una cuestión de mercado, en el sentido que sirve para
atraer más estudiantes, pero sí para mostrar a otras unidades que somos buenos,
prestigio. (Testimonio de un evaluado)
En carreras ya consolidadas, la visión de la
acreditación como control y obligación parece haber permanecido, aunque en
otros casos, estos procesos que fueron inicialmente asumidos como obligación
hayan ido penetrando e incorporándose como nuevo elemento al funcionamiento
histórico de la carrera.
Hay una
realidad dada, o sea, hay que hacerla. Nunca se me hubiera ocurrido pasar por
ese proceso. No porque no esté de acuerdo con procesos de evaluación, sino
porque estos procesos se han dado y se están dando en un marco político
institucional que no tiene por finalidad la creación de condiciones que
permitan el mejoramiento de las carreras o de las instituciones, sino más una
finalidad de ajuste de las instituciones a un modelo previamente definido; no
desde las instituciones, sino desde el aparato del Estado. Entonces, si no
hubiera sido obligatorio, no nos hubiéramos presentado. Por otro lado, el
planteo nuestro en ese momento fue: “Estamos seguros que se va a presentar
cualquiera, con cualquier oferta, y van a poder lucir en la chapa ´acreditado
por CONEAU´, ´categorizado por CONEAU´”. Y nosotros estamos seguros que hemos
armado una propuesta digna y no nos podemos quedar afuera. (Testimonio de un evaluado)
…me parece que es importante
porque ha ayudado, con sus más y sus menos. Creo que tiene muchas cosas
cuestionables, creo que tiene muchas cosas por mejorar… diez mil cosas! Pero en
lo referido a –lo que yo conozco más a fondo- Carreras de Medicina, ayudó a
levantar el piso de calidad, y ayudó a fijar un piso. No te olvides que
nosotros estamos acreditando por estándares que son mínimos. Éstos no son
estándares de excelencia. Es como para poner a todos a la altura del zócalo, y
después de ahí cada cual verá donde quiere llegar. Me parece que fue de
utilidad, porque las carreras estaban impartiendo educación médica pésima. (Testimonio de un evaluado)
Interesa analizar el sentido de estas
transformaciones al interior de las instituciones. A diferencia de los
documentos oficiales de la CONEAU así como las evaluaciones externas realizadas
al organismo que destacan la existencia de un proceso gradual de legitimación del
trabajo de la agencia (CONEAU, 2002; CONEAU, 2011; IESALC, 2007; Isuani, 2003), los testimonios de los evaluados
ponen en cuestión la aparente linealidad de este proceso. A lo largo de los
veinte años, diferentes han sido los modos en que se procesaron esas nuevas
reglas de juego a nivel de la institución, en una suerte de combinación de esas
reglas con las internas.
Hay algunos aspectos comunes en las respuestas de
los evaluados que merecen ser reconocidos como patrones que no necesariamente
han evolucionado en algún sentido claro. Por ejemplo, como hemos visto, son
comunes las quejas de los evaluados al funcionamiento del proceso de la
acreditación. No se ha observado una tendencia de reducción de esas críticas,
que podría dar cuenta de un proceso de perfeccionamiento por parte de la CONEAU
en sus procedimientos. Para los evaluados, los problemas de los evaluadores
persisten, la percepción de saturación del trabajo de la agencia también. Y
esta permanencia no solo se evidencia en los testimonios sino en los documentos
de evaluación interna y externa de la CONEAU, elaborados entre el 2000 y el
2012 (CONEAU,
2002; 2011; 2012).
Existe asimismo un reconocimiento por parte de los
evaluados del valor diferencial que otorga el hecho de poseer un saber específico,
consistente en saber hacer buenas presentaciones, el “saber CONEAU”, que hace
posible que una buena carrera pueda ser evaluada negativamente o viceversa. El
patrón común en este aspecto está en la actitud de los evaluados de buscar
estrategias que permitan despejar las posibles arbitrariedades de sus colegas
evaluadores, a través de la adquisición por distintos medios de ese saber
específico.
Mi experiencia como par evaluador fue bastante
´shockeante´ como te dije. Pensé que iba a ser otra
cosa en el sentido de un trabajo más estrecho con colegas de mi área. Lo que sí
te puedo decir es que me sirvió un montón para saber qué es lo que le interesa
a la CONEAU evaluar. Cómo poner la información en los formularios, saber lo que
les hacen ver a los pares que luego dan un juicio. …Me sirvió para saber cómo
moverme cuando mi carrera sea evaluada. Y también saber que detrás del dictamen
apenas está el juicio de un evaluador, y que la suerte es un factor
importantísimo. Si te tocó alguien con quien no te llevás
muy bien, hay probabilidades de que tu evaluación tenga problemas. Entonces la
habilidad de hacer una buena presentación en los papeles es fundamental. (Testimonio de un evaluador)
Entre esas
estrategias se encuentra, por ejemplo, recurrir a personal externo
especializado en cómo armar los informes, incluso a riesgo de sacrificar las
bases conceptuales sobre las que se conciben las carreras.
Vino el famoso asesor que la
universidad contrata y corrimos con los papeles para presentarla. Hicimos
modificaciones a la carrera. Este asesor nos sugirió cosas que no estuve de
acuerdo. Quiso hacer un FODA, y una carrera de posgrado. Para mí, no tiene
amenazas. … En el plan de mejoras tuve mucha discusión con este asesor. … El se
ponía como abogado del diablo como si fuera la CONEAU. Pretendía que la carrera
fuera muy instrumental. El, yo creo, es un tipo de CONEAU. Te bate la justa de
cómo es la cosa. Participa en cosas de CONEAU y viene a asesorar. A mí hay
cosas que no me convencen de ese rol. Pero es valorado porque conoce el “metier” de cómo hay que hacer los papeles. Él me dijo qué
era lo que tenía que prometer para mejorar la carrera. Yo trate de hacerlo
realista y no poner cualquier cosa. Yo tengo una estructura cognitiva de armado
de la carrera. Y él eso me lo objetaba, Quería cosas más estructuradas. Yo me
planté y él termino aceptándolo. Y eso después fue valorado en la evaluación. (Testimonio de un evaluador)
Estas estrategias adaptativas no son casos
aislados. Díaz-Barriga (2005), para el contexto mexicano, reconoce el
surgimiento de un mercado de expertos en evaluación de los cuales lo máximo que
se puede esperar es la aplicación de un saber específico. También distingue las
estrategias adaptativas y simuladas, al formalizarse respuestas basadas en lo que
se supone que el evaluador espera o quiere ver. Esto comentaba un director de
carrera de grado:
Nosotros pensábamos: vos sos CONEAU, OK, ¿qué querés que
te ponga? ¿que haga tal cosa?… bueno, y después sería el problema del próximo
Decano; y pusimos lo que CONEAU quería escuchar… no había matices. (Testimonio
de un evaluado)
En ninguno de estos casos se han observado
instancias de procesamiento o transformación de esas estrategias para mejorar
el funcionamiento interno, es decir, una retroalimentación institucional más
que procesos con finalidad propia. No obstante, es evidente que en los casos
que se observan esas conductas adaptativas hubo un cambio, originado por la
reacción a factores externos.
La adquisición de ese saber por parte de los
evaluados asegura una buena apropiación de la racionalidad instrumental de la
agencia y a la vez funciona como medio para neutralizar los posibles sesgos de
los evaluadores, producto de la pertenencia a una comunidad académica. En este
caso, la tensión del evaluado con sus colegas evaluadores está entre la
valoración de los aportes recibidos por parte de una autoridad reconocida, o el
temor que los juicios de sus pares estén imbuidos de visiones y modelos únicos,
provenientes de sus instituciones, escuelas de pensamiento, o modos de concebir
determinado funcionamiento de una carrera.
Los miembros y técnicos también han reconocido en
los evaluados una actitud de obediencia formal, que se refleja, por ejemplo, en
la elaboración de planes de mejora complacientes, o en la no defensa de las
propuestas y aceptación sin mayores objeciones de las recomendaciones de los
pares evaluadores. La tensión en el caso de los evaluados, está entre la
simulación o la conducta adaptativa, es decir asumir a la acreditación como un
requisito de control burocrático, necesario para sobrevivir y seguir
compitiendo en el mercado, o aprovechar el proceso como mecanismo de mejora, en
el mejor de los casos, haciendo confluir los objetivos e instrumentos externos
con los de la gestión cotidiana de cara al cambio institucional genuino.
No se ha observado en ninguno de los testimonios de
los evaluados que éste sea un propósito de la agencia. Pese a los esfuerzos
manifestados por miembros y técnicos de dotar a los procesos de acreditación de
un componente para el mejoramiento, que ha sido producto de un trabajo intenso
al momento de diseño y puesta en marcha de las acreditaciones de grado, y más
recientemente en posgrado, así como la oferta de cursos en los que se capacita
a los responsables de carrera sobre cómo preparar las acreditaciones, la CONEAU
es concebida como un organismo de control y regulación, para la mayoría, necesario,
para otros, inevitable. Pero en términos
generales, una agencia aceptada.
Esta situación permite interrogarnos sobre la idea
de gradualidad hacia la consolidación del sistema de evaluación, así como en el
significado del difuso concepto de “cultura de la evaluación”. La
burocratización al interior de las instituciones y el consumo del tiempo en las
nuevas tareas vinculadas a la evaluación pueden afectar el cumplimiento de las
funciones sustantivas de la universidad (Díaz Barriga, 2005, 2008). Cuando se hace referencia a la aceptación e
incorporación en las instituciones de la política de acreditación, es necesario
incluir, en el análisis, las estrategias puestas en juego, junto con los
valores, creencias y actitudes más o menos calculadas de los actores en cada
contexto institucional.
El gran interrogante es si intentando ver el “trazo
grueso” de la experiencia de acreditación acumulada hasta ahora, estos procesos
constituyen en las instituciones lentos movimientos hacia el cambio (Clark, 1991)
y, en ese caso, qué tipo de cambio. Las instituciones evaluadas pueden estar
experimentando cambios provocados por procesos exógenos, por tanto reactivos y
adaptativos. Estos podrían transformarse en cambios sustantivos en la medida en
que se vayan complejizando al combinarse con las dinámicas internas. No se ha
observado, de manera clara, esta tendencia en la situación actual de la acreditación
de carreras por parte de la CONEAU. Aunque es innegable que, desde su
existencia, las instituciones han cambiado como producto de su accionar.
Equilibrios y desequilibrios
en permanente tensión
Cada uno de los actores identificados actuó en un
ámbito en el que predominó un criterio de poder y autoridad. Los pares evaluadores,
en el ámbito de las comunidades académicas, estuvieron guiados por una
racionalidad vinculada a la distribución de prestigio dentro de sus respectivos
campos. La autoridad reconocida a partir de su saber en un campo disciplinar los
coloca en el rol indiscutible de evaluador o evaluadora de sus colegas. Sus
intereses en hacer prevalecer sus cosmovisiones acerca de lo que “está bien” en
la formación en su campo, resultan en juicios que pueden estar sesgados por
esos intereses. Considerando la indagación realizada a partir de las
entrevistas, podría decirse que el accionar de los pares académicos en los
procesos de acreditación analizados es el resultado de dos factores: a) lo que
se espera de ellos de acuerdo con un rol preestablecido en instancias como las
normas o la capacitación, b) su pertenencia a un campo disciplinar en el que se
suscita, en términos de Bourdieu (1983, 1989) una “pugna para determinar las
condiciones y criterios de pertenencia y la jerarquía legítimas para decir la
verdad” (Marquina,
Ramírez y Rebello, 2009, p. 76), en este caso,
respecto del buen funcionamiento de carreras de grado y posgrado en un área
disciplinar. El accionar de los pares evaluadores, de esta forma, enfrenta la
tensión entre su autoridad legítima producto de su conocimiento experto y sus
intereses en el campo académico (ver Figura 2). El equilibrio deseado deberá
inclinarse hacia el mayor peso del saber experto más que al poder en el campo
académico.
Figura 2.
La tensión en el ámbito de la oligarquía académica.
La CONEAU ha sido la agencia que en el ámbito del
Estado tuvo la función de implementar un nuevo instrumento de política pública,
como es la evaluación. En su interior, técnicos y miembros han dado vida al
organismo, transformando los marcos dados por la ley en pautas, criterios y
valores que fueron dando un sentido a la evaluación. Esta construcción también
estuvo en permanente tensión desde sus comienzos, reflejada en el tipo de perfil
que a lo largo de su historia se le ha querido dar a la agencia. Hemos visto en
los testimonios analizados que la inicial impronta gerencial chocó
inmediatamente con la necesidad de abrir el espacio a un modelo más flexible de
negociación, para hacer frente a la resistencia ejercida por la comunidad
universitaria. Este perfil permitió desarrollar una actitud reflexiva de los
procesos al ritmo en que se iban implementando. Y a la vez que generaba
apertura y cierta recepción por parte del sistema, también dio cuenta de
inconsistencias propias del carácter político y no gerencial del organismo. Con
la creciente carga de trabajo, y la exigencia externa de actuar como organismo
fiscalizador, las contradicciones comenzaron a profundizarse. Acreditar cada vez
más carreras implicó un aumento exponencial de la carga de trabajo del
organismo, que ya tenía diseñados sus procesos y sus instrumentos. La urgencia
por hacer frente al crecimiento fue dando cada vez menos espacio a la reflexión
y más lugar al poder de la racionalidad instrumental. La tensión en el ámbito
del Estado (ver Figura 3) se expresa entre la lógica política y la burocrática. El
equilibrio deseado debiera expresarse en una suerte de paridad, de manera que
se pueda lograr lo que Weber (1998) ha denominado como una racionalidad
instrumental “maduramente reflexionada”.
Figura 3: La tensión en el ámbito del Estado.
Hemos identificado a “los evaluados” como actores
comprometidos con las carreras que dirigen. En el ámbito de un mercado
caracterizado ya sea por la competencia por estudiantes, o bien por prestigio
de los programas, o bien por recursos disponibles, los “evaluados” tienen
intereses específicos en la acreditación, ya sea de carreras de grado como de
posgrado. Reconocen a la CONEAU como un ámbito que puede ser determinante en
esa distribución de bienes materiales y simbólicos. Y en ese marco aceptaron la
política de la acreditación por variadas razones. Los más reactivos la
asumieron como un requisito inevitable de control externo, que a la vez fue
necesario para no quedarse atrás en una competencia que asumen como ilegítima.
Los más activos, entienden que la acreditación es la llave para mostrar calidad
en el mercado de estudiantes. Entre ellos, están los interesados en insertarse
al sistema y buscan abrir espacios de interlocución con el Estado. También
están quienes necesitan de pautas e instrumentos para perfeccionar sus más o
menos maduros sistemas de gestión institucionales o de las carreras. En
términos generales, han tomado las nuevas reglas de juego como condicionantes
externos. Cómo incorporarlas al funcionamiento cotidiano de sus carreras ha
sido una cuestión solo para algunos.
Un bien preciado, en este marco, es adquirir un
saber específico de la acreditación, que hemos denominado el “saber CONEAU”.
Este saber consiste en demostrar, a través de los procedimientos, que cumplen
con lo que se espera de ellos, y de esto puede depender la acreditación de una
carrera. Que efectivamente esos requerimientos mínimos, dados por los
estándares, se cumplan o no, no parece ser la principal preocupación. Por ello,
han desarrollado estrategias adaptativas, ya sea complacientes con las
recomendaciones, ya sea replicando fórmulas que se saben exitosas a la vista de
los evaluadores, ya sea contratando expertos en ese “saber CONEAU” que le puede
dar pistas claves para una buena presentación. Hay una realidad, y es que la
CONEAU es una entidad reconocida. De lo contrario, no generaría ningún tipo de
respuesta en las instituciones. El reconocimiento de la CONEAU como control
externo activa una actitud reactiva y adaptativa al cambio. Y cuanto más
adaptativas son las conductas de los evaluados menores son las posibilidades de
recibir a la evaluación como opción para mejorar las carreras. En este sentido,
la principal tensión subyacente en este ámbito está entre simular o cambiar, y
en donde, al igual que en primer ámbito, la situación deseable es que predomine
el peso de la tensión en el cambio (ver Figura 4).
Figura 4. La tensión en el ámbito del mercado.
En principio, para atender la complejidad de lo que
denominamos “la arena evaluativa”, se hace necesario reconocer que las
tensiones mencionadas son constitutivas de dicha arena. Estas mismas no se
resuelven ni disuelven en síntesis superadoras. Sobreviven en una suerte de
equilibrios o desequilibrios que hemos intentado caracterizar.
Partiendo de esta premisa, fue necesario ir más
allá de las tensiones internas de cada ámbito, y ver cómo influyen en dichas
tensiones internas las acciones y los actores pertenecientes a otros ámbitos.
Hemos observado cierto consenso en que los problemas inevitables en la tarea de
evaluar de los pares, expresados en la existencia de sesgos producto de la
pertenencia a campos disciplinares, se neutralizan perfeccionando los instrumentos
en el marco de los cuales los evaluadores realizan sus juicios. Así, el
equilibrio necesario en el ámbito académico entre el saber experto y la
búsqueda de poder y autoridad se logra con el aporte de un elemento proveniente
de la agencia estatal: los instrumentos. Esta incursión puede asegurar, en
principio, el equilibrio necesario en el ámbito de los evaluadores para lograr
el objetivo de que formulen juicios fundados a partir de un saber reconocido.
Pero también la tensión interna de los evaluadores se regula a partir de la
legitimidad de su tarea otorgada por los evaluados. Una actuación
manifiestamente sesgada del evaluador pondría en riesgo el reconocimiento que
necesita para mantener su prestigio. Por lo que, si existe un interés desmedido
en actuar como “guardián” de visiones establecidas respecto de cómo debe ser
una carrera, con base en modelos concebidos como únicos, la reacción
proveniente del ámbito de los evaluadores puede afectar su credibilidad. En
este sentido, la mirada del evaluado respecto del reconocimiento en el
evaluador de un saber o autorizado, o impuesto, también opera como equilibrador
de la tensión interna del evaluador.
En el ámbito del Estado, la principal tensión entre
la racionalidad burocrática y la política que atraviesa la agencia a lo largo
de su existencia es regulada por elementos provenientes de los otros ámbitos.
Una extremada aplicación de los instrumentos puede operar, a los ojos del
evaluador, como un factor que transforma al trabajo del par en un aplicador de
normas o, incluso, en legitimador de resultados que a priori ya están dados por el saber instrumental. La tarea del par
evaluador se reduciría a un “checklist” de condiciones a cumplir que ya están
previstas de antemano. Por lo que a la agencia le va a interesar obtener del
evaluador su saber disciplinar, y traducir ese interés en los instrumentos,
poniéndolos en discusión si fuera necesario, y ajustándolos en función de la
realidad que veces dista mucho de lo establecido en las normas. El saber
disciplinar del evaluador puede, en este sentido, colaborar con el equilibrio
interno de la agencia entre la aplicación de la cruda racionalidad instrumental
y su combinación con la racionalidad política. Por su parte, el equilibrio de
tensiones internas de la agencia también puede recibir el aporte del ámbito del
mercado. Desde allí la CONEAU recibe una respuesta que colabora con su propia
existencia. La CONEAU por parte de los evaluados puede ser reconocida como
fuente de fiscalización estatal que reforzaría su faz burocrática. Su
reconocimiento, por el contrario, puede estar basado en una legitimidad
reconocida por el aporte al mejoramiento de las carreras, lo que reforzaría aún
más la faz reflexiva de la agencia.
Finalmente, el equilibrio deseado en el ámbito de los
evaluados, entre una aceptación formal de la evaluación como requerimiento
externo y la apropiación de estos procesos para el logro de la mejora, o sea en
la tensión entre la simulación y el cambio, se asegura con elementos
provenientes de los otros ámbitos. La incorporación de aspectos tendientes a la
mejora en la metodología desarrollada por la agencia para llevar adelante la
acreditación, que como vimos tiene rasgos de control per se, colabora con el cambio sustantivo en las carreras. Por el
contrario, procesos e instrumentos imbuidos de una mirada de la evaluación como
control desde la agencia activará la reacción y la adaptación, es decir, el
cambio exógeno, o la mera simulación. Por su parte, el ámbito de los
evaluadores colabora en el equilibrio de la tensión subyacente en los
evaluados. El predominio de los intereses particulares de la comunidad
disciplinar o de la imposición de modelos únicos refuerza el extremo de la
simulación en el accionar de los evaluados. El aporte del juicio del evaluador basado
en su saber disciplinar autorizado colabora con el cambio sustantivo en la
carrera.
Conclusiones: Hacia un modelo conceptual
Las tensiones internas y externas hasta aquí
explicadas pueden graficarse en la Figura 5:
Figura 5. La arena evaluativa. Modelo de equilibrios y tensiones.
Puesto en funcionamiento, el modelo permite
reconocer distintos circuitos, según se alcance el equilibrio deseado en la
tensión interna en cada ámbito. Podemos pensar en dos casos extremos, uno que
podemos calificar como el más virtuoso y otro como el más vicioso.
El circuito más virtuoso estaría dado cuando las
tensiones al interior de cada ámbito están controladas, no solo por las
acciones de sus actores sino porque el elemento externo que ejerce influencia
sobre el ámbito colabora con el equilibrio interno. En este sentido, podemos
pensar en una situación virtuosa en la que en el ámbito de los evaluadores
predomina el aporte del conocimiento experto por sobre los intereses vinculados
a las pugnas en las comunidades académicas. Este equilibrio se ha logrado
porque los instrumentos provenientes de la agencia ayudan a neutralizar los
sesgos, y porque hay un interés por parte de los evaluadores de que su aporte
sea altamente valorado por quien es evaluado. En este circuito virtuoso la
agencia también ha encontrado una armonía en su accionar entre la racionalidad
instrumental dada por el desarrollo de metodologías e instrumentos que son
fundamentales para el funcionamiento del sistema y una permanente mirada
reflexiva sobre el desarrollo de los procesos, que dé lugar a cambios, ajustes
y perfeccionamientos surgidos como productos de la propia práctica. En esta
situación reflexiva también hay especial cuidado porque estos ajustes no sean
arbitrarios sino que se realicen con arreglo a un interés permanente por el
cumplimiento de los objetivos de control y a la vez de mejora de las carreras.
El circuito virtuoso se cierra en el ámbito de los evaluados -aunque demás está
decir que podríamos haber comenzado y culminado en cualquiera de los tres
ámbitos. En este ámbito del mercado la acreditación es recibida como un bien
necesario para competir pero a la vez como elemento constitutivo de procesos
internos de gestión y mejora permanente. Hay un reconocimiento de la agencia
evaluadora dado tanto por su función fiscalizadora como por su aporte a la
mejora. Y el juicio del evaluador es valorado en el mismo sentido.
En este circuito virtuoso las tensiones se
autorregulan según se logre el contrapeso deseado en cada una las tensiones.
Predomina el rol del evaluador como conocedor, experto, y colaborador a partir
de su conocimiento, el rol del evaluado como receptor del aporte recibido desde
la evaluación para incorporarlo a sus procesos de mejora continua; y una
agencia que en permanente revisión de sus procesos e instrumentos aporta
racionalidad a las posibles tensiones dadas entre evaluadores y evaluados,
manteniendo internamente un equilibrio entre el criterio político y el
funcionamiento autónomo de los procedimientos. En este circuito es posible
concebir a la evaluación como facilitadora de la mejora y el cambio, y hay
espacio para la reflexión, la participación y la construcción colectiva de
sentidos de todos los actores involucrados.
En el otro extremo encontramos un circuito vicioso,
en el que se exacerban los aspectos no deseados en cada uno de los ámbitos, no
pudiéndose lograr el propósito de la evaluación como mecanismo de mejora de la
calidad. En este escenario, predominan los intereses de los evaluadores por
mayor poder o autoridad en sus campos, plasmado en juicios sesgados por estos
intereses y por la imposición de visiones únicas y hegemónicas acerca de cómo
debe ser una carrera y una institución. Los evaluados son conscientes de ello,
por lo que desvalorizan la posibilidad de recibir recomendaciones útiles para
el funcionamiento de sus carreras por parte de los pares evaluadores. En su
actitud ante la acreditación predomina el formalismo, las estrategias
adaptativas, la simulación. Es importante responder al control ejercido por la
agencia de la mejor manera posible. Para ello es clave saber hacer buenas
presentaciones, recurriendo a expertos externos si fuera necesario. Acreditar
es un consumo de tiempo, adicional a la gestión cotidiana de la carrera. Pero
es necesaria para existir, para competir por más estudiantes, recursos o
prestigio. Y para cumplir con una exigencia externa, con la ley.
En este circuito vicioso la agencia funciona como
una máquina. Apenas puede con su creciente carga de actividad. O bien ha convertido
en rutina sus procesos, los cuales ya están establecidos, por lo que solo se
requiere personal que los aplique, sin una necesaria revisión de estos; o bien
hay espacio para la intromisión de criterios políticos arbitrarios ante
problemas no resueltos producto de la no revisión de los procedimientos. Esta
imagen de la agencia es recibida por los evaluados y los evaluadores. Los
primeros se quejan de las exigencias formales resultantes del tipo de control
fiscalizador ejercido por la agencia evaluadora. Los segundos cada vez tienen
menos interés en formar parte de esos procesos, ya que el lugar del saber
disciplinar que ellos pueden aportar es muy acotado y se desdibuja en los
instrumentos diseñados. Se incomodan al observar que su rol está limitado al
llenado de formularios. Además, la función no retroalimenta significativamente
su poder dentro del campo disciplinar.
De más está decir que estos dos circuitos son tipos
ideales. No existen como tales en la realidad. Pero sirven como marcos para
pensar los muchos otros circuitos que se generan en la arena evaluativa, según
predominen en más o en menos los elementos en tensión analizados. Si el modelo
fuera efectivo, sería posible ubicar en él las diferentes situaciones que hoy
se presentan cuando se llevan adelante las acreditaciones. Y podría servir para
evaluar modos de neutralización de los vicios o fortalecimiento de las
virtudes. O simplemente habrá cumplido con el fin de mostrar que el complejo
proceso de desarrollo de la acreditación no es lineal ni es gradual.
Salir de la mirada lineal y gradual ha permitido
entender la acreditación como instrumento de política pública, en su
complejidad. Sin embargo, queda pendiente preguntarnos, si estamos en presencia
de un juego de equilibrios estáticos. ¿Hacia dónde va el sistema de evaluación
argentino? ¿Tiene un sentido? Hay una realidad innegable, y es que la
evaluación como política se ha introducido en las instituciones y provocó
cambios. Se podrá hablar de una consolidación de la política de evaluación,
pero ello no debería significar necesariamente una consolidación virtuosa. Si
hay un sentido, este deberá ser comprendido desde las instancias políticas en
todas sus dimensiones. Dos décadas de experiencia son un buen lapso para hacer
balances, aunque será preciso salir de las visiones lineales, si es que se
sigue pensando en producir políticas para generar cambios orientados al logro
de la calidad en las universidades. Sería un error seguir pensando que el éxito
de la política de evaluación se produce cuando se logra la “cultura de la
evaluación”. Lejos de esa idea, la cultura de la evaluación ya está presente y
ha sido nuestro objeto de estudio. Es la que sostiene el entramado de
relaciones, tensiones e intereses presentes en la arena evaluativa. Es la que
subyace al accionar de actores situados en instituciones, que de manera
permanente construyen creencias y valores que dan sentido a la evaluación.
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