Introducción

El camino recorrido por el impulso de acciones afirmativas en favor de la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, y de cuotas electorales de género, ha sido constante en Centroamérica, pero con altibajos en su implementación y alcances. En cuatro países de la región –Honduras, Panamá, Costa Rica y Nicaragua– se ha incluido en su ley electoral o en la de partidos políticos, cuotas para alcanzar la paridad de género, de tal forma que el 50 % de las candidaturas deben ser de hombres y 50 % de mujeres; en El Salvador, por su parte, la cuota para mujeres es del 30 % y en Belice y Guatemala no hay cuota de género, aunque sí hay acciones afirmativas que buscan eliminar la discriminación en razón del sexo. Los resultados electorales, en los últimos años indican que, en los países en donde no se contemplan acciones afirmativas, la representación política de las mujeres es mínima, pero, en la medida en que se implementan cuotas de género, en esa misma medida crece la participación política de la mujer, que para el poder legislativo en la región es de 35 % (ver Letona, 2017).

Algunos estudios sobre el tema señalan que las omisiones legales y malas prácticas que limitan la aplicación de las cuotas de género en elecciones parlamentarias de América Latina están siendo superadas, poco a poco, registrando retos y áreas de oportunidad para alcanzar la paridad (ver Peschard, 2002; Fernández, 2011 y Freidenberg y Lajas, 2017). Sin embargo, en el ámbito municipal la representación política de la mujer todavía es imperceptible, sobre todo en el principal cargo municipal, de tal forma que el promedio de mujeres alcaldesas no sobrepasa el 12 % en América Latina (CEPAL, 2013, p. 33). La baja representación política de las mujeres en Centroamérica, como titulares de las alcaldías, genera dudas sobre el cumplimiento por parte de gobiernos, instituciones electorales y partidos políticos, de convenios internacionales y políticas de igualdad de género recientes, que les obliga a incluir en los marcos jurídicos acciones afirmativas en materia de participación política y de respeto a los derechos políticos de las mujeres (véase CEPAL–Observatorio de Igualdad de Género, 2018, pp. 13-14). De igual forma, revela los limitados alcances de las cuotas electorales de género, contenidas en las constituciones, leyes electorales y de partidos políticos, para promover el acceso en condición de igualdad para hombres y mujeres en los cargos públicos municipales, resultando una “crónica baja proporción de mujeres que acceden al cargo de alcaldesa y otros cargos electivos locales” (Massolo, 2007, p. 8).

En dicho contexto es necesario avanzar con la explicación sobre la participación política de la mujer como candidata al principal cargo en las alcaldías, para evaluar el avance de la paridad de género alcanzado en los gobiernos municipales en Centroamérica. La pregunta clave es ¿por qué es baja la representación política de las mujeres en el cargo de alcaldías, pese a los esfuerzos institucionales por impulsar la participación de las mujeres como candidatas? Salvador Romero (2016) señala que los partidos políticos centroamericanos aún tienden a privilegiar candidaturas masculinas en elecciones uninominales, por lo que se observa una sobrerrepresentación femenina en los puestos suplentes y cumplen la cuota de género colocando a las mujeres en las candidaturas de segundo y tercer nivel. El resultado es una mayor cantidad de mujeres como vicealcaldesas y concejalas, pero no como alcaldesas propietarias (pp. 13-15).

Los consejos municipales, en Centroamérica, se integran por un alcalde o alcaldesa, un(a) vicealcalde(sa) o síndicos(as) y un número variable de concejales(as) o regidores(as); se renuevan cada tres años en Belice, Guatemala, El Salvador y Nicaragua, cada cuatro en Honduras y Costa Rica y cada cinco en Panamá. El número de municipios (distritos o cantones) es de nueve en Belice, 81 en Panamá, 82 en Costa Rica, 153 en Nicaragua, 262 en el Salvador, 298 en Honduras y 340 en Guatemala. Las elecciones municipales en la región se realizaron en 2017 en Honduras y Nicaragua, en 2018 en Belice y El Salvador, en 2019 en Guatemala y Panamá y en 2020 en Costa Rica. Los resultados electorales, en el periodo analizado, nos indican que ninguna mujer fue electa en Belice, en Guatemala lo fueron 11 (3.2 %), 23 en Honduras (7.7 %), 28 en El Salvador (10.7 %), nueve en Costa Rica (11 %), 12 en Panamá (14.8 %) y 65 en Nicaragua (42.5 %).

Por lo anterior, este artículo tiene como objetivo determinar el avance de la paridad de género en el cargo de alcalde en Centroamérica y hacer una evaluación de la implementación de las cuotas electorales a nivel local. Comparativamente, y con base en información bibliohemerográfica, se argumenta que las cuotas de género han contribuido al crecimiento de la representación femenina, pero, salvo el caso de Nicaragua, hay un bajo nivel de inclusión política de las mujeres como candidatas a alcaldes(as), debido a los resquicios normativos y prácticas políticas imperantes. Se propone incluir el mecanismo de paridad horizontal y el mandato de posición para candidatas mujeres a la alcaldía, con el fin de constituir sistemas representativos más incluyentes en la región.

En cuanto a la estructura del texto, primero se expone qué es la participación política y la representación descriptiva y cómo las acciones afirmativas en favor de la mujer contribuyen a formar sociedades más justas e incluyentes. Luego, se definen las cuotas de género y se establecen los parámetros para medir la paridad de género en la elección de alcalde municipal. Tercero, se revisa, de manera comparativa, las especificaciones constitucionales y normativas de las cuotas electorales de género en Centroamérica, enfatizando la obligatoriedad y términos de aplicación. Finalmente, se establece el nivel de paridad de género y la participación política de la mujer como alcaldesa, entre 2017 y 2020, destacando los resquicios en el sistema de cuotas electorales, que impiden alcanzar la paridad de género en el principal cargo municipal.

Participación y representación política en materia de género

La participación política comprende una amplia gama de acciones relacionada con el poder, entre las cuales se encuentran aquellas enfocadas a influir sobre quienes toman las decisiones, como las que sirven para establecer gobierno o constituir la representación política; por tal motivo es necesario aclarar qué es la participación política y cómo se relaciona con la representación de las mujeres en los cargos de elección. Al respecto, Gianfranco Pasquino (2004) señala que la participación política es:

ese conjunto de acciones y de conductas que apuntan a influir de manera más o menos directa y más o menos legal sobre las decisiones, así como la misma selección de los detentadores de poder en el sistema político o en cada organización política, en la perspectiva de conservar o modificar la estructura (y por ende los valores) del sistema de intereses dominante (p. 70).

Para Pasquino (2004), la participación política puede presentarse bajo dos grandes formas, las reconocidas, que son aquellas acciones que se rigen por normas y procedimientos legales y las no reconocidas, que suelen ser ilegales y pueden desafiar las bases del sistema (p. 71). En el mismo sentido, Gisela Delfino y Elena Zubieta (2010) señalan que las formas de participación política pueden ser muchas, dependiendo del enfoque y objetivo que se persigue (p. 13), pero pueden identificarse dos grandes formas: las convencionales o no convencionales, las primeras reconocidas y fomentadas desde las instancias del poder constituido, como el acto de votar o acudir a mítines, mientras que las segundas son acciones que pueden desbordar los mecanismos instituidos de participación y supone enfrentamientos con la legalidad establecida (p. 215). La participación política que nos ocupa es la reconocida o convencional, también conocida como institucional, que se realiza en forma pacífica y por los canales legalmente permitidos.

Las modalidades de participación institucional comprenden todas las acciones efectuadas en el proceso de formación, distribución y ejercicio de poder, que varían en grado de intervención, comprende el acto de votar, intervenir en una discusión política, en un mitin o asamblea pública, influir a otros sobre preferencias políticas, tener acercamiento con algún funcionario o dirigente político, estar afiliado o ser militante activo en un partido político, participar como candidato a un cargo de elección u ocupar un cargo público o de partido (ver Pasquino, 2004, pp. 88-89). Dichas actividades nos hacen pensar en una forma más específica de participación que es la electoral, que para Franco-Cuervo y Flores (2009) son “aquellas actividades voluntarias mediante las cuales los miembros de una sociedad intervienen en la selección de los gobernantes y, directa o indirectamente, en la formación de la política gubernamental” (p. 83). El problema de utilizar el concepto de participación electoral consiste en reducir el análisis al acto de votar y no a otras etapas de intervención política, como ser candidata para un cargo público o desempeñar un puesto de gobierno o partidista. En esa tesitura, aquí nos interesa explicar el proceso de obtención del cargo público (la mujer como candidata) y no tanto del ejercicio del mismo (la mujer como alcaldesa), para luego relacionarlo con la representación política de la mujer en las alcaldías de Centroamérica.

Representar, en términos generales consiste en trasferir a otro la capacidad de decisión; es actuar según determinados cánones de comportamiento en referencias a cuestiones que conciernen a otras personas. En términos precisos, la representación política es un mecanismo instituido en forma consensada, a través del cual la sociedad confiere su potestad a una persona o grupo que personifica la voluntad de todos para tomar las decisiones comunes (ver Cotta, 2008, pp. 1384-1385). De acuerdo con Hanna Pitkin (1985), la discusión sobre el concepto de representación política inicia con teóricos como Thomas Hobbes y Max Weber, quienes argumentan que esta se justifica histórica y filosóficamente porque, en sus orígenes, se consideró que se toman mejor las decisiones públicas entre pocos, que con la intervención de todos; además de que, mediante procesos electivos, se seleccionarían a los más aptos para tal tarea; aunque se reconoce que no hay consenso definitivo sobre el uso del término (pp. 5-9). La representación política se constituye así en el mejor medio a través del cual los miembros constitutivos de una sociedad caminan juntos, en forma inclusiva y sustantiva, para lograr una sociedad cada vez mejor.

La representación política, sin embargo, tiene varias dimensiones de comprensión, se considera que es la mejor forma de organización pública, y lo será, si se vuelve sustantiva, es decir, cuando la toma de decisiones es legítima, responsable y reconoce a los intereses de todos los miembros de la comunidad. Para que la representación sustantiva exprese de manera efectiva los intereses de las personas, debe también ser descriptiva, es decir, debe garantizar que todos los sectores de la sociedad se encuentren debidamente incorporados; se busca así que la política sea incluyente y no exista discriminación, ya sea por motivos de género, etnia, raza o edad. La representación descriptiva, como la denomina Hanna Pitkin, tiene su fundamento en el siguiente razonamiento:

La verdadera representación exige que el legislativo sea elegido de una forma tan estricta que su composición corresponda con toda exactitud a la de toda la nación, sólo entonces será verdaderamente un cuerpo representativo. John Adams arguye que, en el periodo revolucionario americano, un legislativo representativo “debería ser un retrato exacto, en miniatura, del pueblo en toda su amplitud, y que debería pensar, sentir, razonar y actuar como este último” (Pitkin, 1985, p. 65).

La representación política descriptiva se justifica así, entre otras cosas, porque las sociedades están lejos de ser homogéneas y hay sectores sociales que no han recibido, en forma igualitaria, los mismos beneficios que la “mayoría”. Además, por ser sectores históricamente desfavorecidos, sean mujeres, indígenas, afrodescendientes o jóvenes, o bien, quienes consideran que la posibilidad de ser atendidos será mayor si cuentan con representación que se identifique con sus demandas, que si no lo son. Por eso, se propone que, en los órganos legislativos y de gobierno deben estar representados todos los sectores sociales. Jane Mansbridge plantea el concepto de la siguiente forma:

En la representación "descriptiva", los representantes son en su propia persona y viven, en cierto sentido, típicos de la clase más amplia de personas a quienes representan. Los legisladores negros representan a los constituyentes negros, las legisladoras representan a las mujeres, y así sucesivamente. Los comentaristas han notado que la palabra "descriptiva", que destaca la representación modificativa, puede denotar no solo características visibles, como el color de la piel o el género, sino también experiencias compartidas, de modo que un representante con antecedentes de armamento es en ese grado un representante descriptivo de sus constituyentes campesinos (1999, p. 629).

Visto en forma abstracta, el término causa polémica, en tanto que promueve preferencias para algunos, en detrimento de otros; por ejemplo, favorecer a mujeres en relación con los hombres o afrodescendientes en vez de anglosajones. Lo cual, desde un punto de vista “de lo individual” es injusto, pero desde una óptica colectiva, desde los grupos que históricamente han sido desfavorecidos, son acciones remediales o compensatorias de una situación que les tiene en clara situación de desventaja. Las mismas organizaciones internacionales, como la Organización de las Naciones Unidas (ONU), la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), la Organización Internacional del Trabajo (OIT), la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), entre otras, reconocen la necesidad de incluir a los grupos vulnerables y marginados de la sociedad, en la toma de decisiones, por ello impulsan las llamadas acciones afirmativas, entendidas como “medidas en favor de mujeres o de una minoría étnica o racial, que buscan promover, mediante tratos preferenciales, la igualdad sustantiva de mujeres o bien de los que pertenecen a una minoría” (Ballesteros, 2006, p. 60).

Para algunos analistas políticos, la representación descriptiva no corrige lo que busca remediar, ni es garantía que los representantes “favorecidos” respondan a los intereses del grupo al que pertenecen; sin embargo, es menos probable, como se ha visto, que vean por sus intereses aquellos que no pertenecen al grupo. Susan Franceschet señala que “existe considerable evidencia empírica que muestra que es más probable que las legisladoras promuevan los intereses de las mujeres que sus contrapartes masculinas” (2008, p. 64). En el caso de las mujeres, que son subrepresentadas en los cargos de gobierno, órganos legislativos y en administraciones públicas locales, las acciones afirmativas tienen “un objetivo equilibrador de las desigualdades que enfrentan las mujeres para acceder a cargos políticos, al forzar su ingreso al poder público y no dejarlo completamente a la buena fe de los partidos políticos, ni a sus procedimientos tradicionales de selección” (Massolo, 2007, p. 31).

Quienes están en desacuerdo con la representación descriptiva, argumentan que esta adolece de distanciamiento de interés y falta de mérito o calidad en la representación. Ello provoca, como costo, que se constituyan órganos de poder sin capacidad, experiencia y compromiso con el bien público, pues el electorado elegiría partes representativas más que a gobernantes de calidad. Con esta postura se defiende la idea de que quienes ocupan los cargos públicos deben ser personas expertas, independientemente del sexo, edad o etnia; por lo tanto, los que acceden mediante las acciones afirmativas pueden no contar con las mejores habilidades ni tener un mayor compromiso con el bien público (Díaz, 2012, pp. 1-12). La representación descriptiva puede, así, no garantizar una mejor representación y efectiva defensa de los intereses sociales; sin embargo,

se hace necesaria cuando un sistema político está muy lejano del ideal de la función deliberativa y agregativa de la democracia representativa, sin la generación de políticas buenas y decisiones legítimas, y hay una evidente condición desfavorable para grupos de la sociedad, como las mujeres, que cuentan con una larga historia de desconfianza comunicativa e intereses no cristalizados (Mansbridge, 2001, p. 19).

Los argumentos, controversiales, de por qué no deben otorgarse ventajas a la mujer mediante cuotas electorales, tiene que ver con tres críticas: 1) que no hay garantía de que vean por los intereses de su género; 2) no hay certeza de mejor “calidad de la representación”; y 3) que este tipo de representación tiene una “supuesta” baja responsabilidad, por no ser vigilado o evaluado, de la misma manera que un representante no descriptivo. Lo anterior carece de fundamento, ya que esas mismas condiciones no son exigidas para los hombres, a quienes no se les cuestiona en su legitimidad, calidad y responsabilidad (Ballesteros, 2006, pp. 59-76). Pero más allá de las críticas, que tienen gran sustento normativo, social y político, hay que considerar que las acciones afirmativas, que en este caso se cristalizan en cuotas electorales de género, se justifican porque la mujer no se siente debidamente representada en los órganos de gobierno y “en los hechos consideran que hay desatención y arrogancia por parte del grupo dominante para atender sus intereses” (Mansbridge, 1999, p. 642).

Uno de los beneficios que se pueden lograr con la representación política de las mujeres, es la conformación de una representación política sustantiva e incluyente, con lo cual la sociedad, en general, se ve beneficiada. Las mujeres ganan en tres sentidos: en presencia, posicionamiento y en una agenda política incluyente. Presencia en los recintos legislativos y de gobierno, reconocimiento como interlocutoras legítimas y posicionamiento en la opinión pública, en donde expongan sus intereses; además, “las mujeres tienen derecho como ciudadanas a una representación equitativa” (Dahlerup, 2005, p. 144). En relación con su grupo de pertenencia, las mujeres logran identificarse de manera sustancial con las integrantes de su género; de igual forma, consiguen posicionar políticamente su postura en la opinión pública y en diversos espacios de poder y de gobierno, logran colocar en la agenda pública sus intereses hasta hoy no cristalizados (ver Krook, 2008, pp. 38-40). Las acciones afirmativas tienen un papel remedial, transitorio y de justicia, por ellos coadyuvan a la conformación de una representación sustantiva e incluyente. De acuerdo con Ana María Fernández Poncella, a favor de las cuotas se puede argumentar grosso modo que:

• Evitan la discriminación y fomentan la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres.

• Es un derecho político de las mujeres la representación formal tendiente a la equidad.

• Es una necesidad que la experiencia de las mujeres también esté en la vida pública.

• Visibilizan la discriminación de género y mantienen el tema en la agenda política del país.

• Es parte de la ampliación y profundización, así como la calidad de la democracia misma (Fernández, 2011, p. 250).

Las acciones afirmativas en favor de la mujer tienen diversas directrices, pero la parte medular es acabar con todas las formas de desigualdad y discriminación hacia las mujeres en el ámbito familiar, escolar, laboral, profesional y político. Con ellas se busca mejorar su situación en el ámbito familiar, para lograr una situación de igualdad de derechos entre el hombre y la mujer; de igual forma superar los prejuicios que impedían la inclusión de las mujeres en las escuelas, en el trabajo y en el terreno profesional, que permita construir una sociedad más justa e incluyente.En el terreno político, las cuotas electorales de género, como acción afirmativa, corresponde a la estrategia más visible de “mecanismos correctivos de una situación anómala, con el fin de disminuir las distancias económicas, sociales y de otra índole, entre integrantes de una sociedad” (Torres, 2009, p. 235), además de ser un dispositivo inclusivo para el fortalecimiento de la democracia.

Paridad de género y cuotas electorales para el cargo de la alcaldía municipal

La mujer, con la fuerza organizativa y tras varias décadas de lucha, consiguió, primero, su derecho al voto, luego a ser votada; pero, actualmente, ya no basta que sea incluida, muchas veces en lugares secundarios o como suplentes en las listas partidistas, sino conquistar y asegurar la postulación, en igualdad de oportunidades que los hombres, para ocupar los cargos públicos. Las acciones que buscan la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres para acceder a cargos públicos, desde un punto de vista electoral y político, se le denomina paridad de género. El objetivo de las acciones de paridad, en un contexto de dominación masculina, es garantizar el respeto a los derechos de la mujer y conquistar una igualdad sustantiva en relación con los hombres.

Bajo el concepto de democracia paritaria se engloba a todas las acciones gubernamentales e institucionales encaminadas a alcanzar la igualdad entre hombres y mujeres, en el ejercicio de poder y en la toma de decisiones, con el fin de erradicar la exclusión estructural de las mujeres (ver Medina, 2010, pp. 25-26). La paridad de género es un término que se asocia a la idea de igual, ya que es un principio que tiene como meta impulsar acciones en favor de la paridad entre mujeres y varones, que engloba políticas gubernamentales, normas laborales y sociales que protegen los derechos de la mujer, así como las cuotas electorales, que buscan garantizar y promueven su participación político-electoral. De acuerdo con Adriana Medina, la paridad:

se presenta como un tipo de acción afirmativa que busca que mujeres y hombres participen en igualdad de condiciones en todas las actividades de la sociedad, especialmente en cargos públicos. La paridad implica que ningún género tenga más de 40% de los cargos o, en su versión más radical, establece una distribución de 50% a 50%. Asimismo, constituye una fórmula que busca superar la idea de una “ciudadanía neutra” a través de la proporcionalidad equitativa de mujeres y hombres en todos los órganos de decisión y representación pública (Medina, 2010, pp. 27-28).

De tal forma que la paridad de género es el principio político bajo el cual se busca alcanzar la situación de igualdad de hombres y mujeres, mientras que las cuotas electorales de género son disposiciones legales y procedimentales mediante las cuales se impulsa la participación política de las mujeres. La paridad de género hace referencia a una situación ideal de igualdad para hombres y mujeres, mientras que las cuotas de género son el mecanismo electoral que obligan a los partidos políticos a promover a las mujeres como candidatas para ocupar un cargo público y garantizar su inclusión y representación política en el gobierno.

Debido a la dificultad por lograr que los partidos políticos, sin ningún tipo de obligación, incluyan en sus candidaturas uninominales, listas parlamentarias y planillas municipales, a las mujeres, es como se han impulsado las acciones afirmativas, mediante el sistema de cuotas electorales, con el fin de superar la situación de desventaja que enfrentan. Las cuotas de género, como medidas legales, de carácter obligatorio, buscan que las mujeres sean postuladas como candidatas, al igual que los hombres, para ocupar los cargos públicos; de tal forma que puedan ocupar los espacios públicos como un derecho político inherente a su condición de ser humano. En esa tesitura, la implementación y respeto de las cuotas electorales de género son clave para alcanzar, políticamente, la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres en la sociedad.

Sobre las cuotas electorales, Ana María Fernández señala que:

Las cuotas de género, más conocidas como cuotas de participación por sexo o cuotas de participación de mujeres, son una forma de acción positiva cuyo objetivo es garantizar la efectiva integración de mujeres en cargos electivos de decisión de los partidos políticos y del Estado. Es una medida de carácter compulsivo, que obliga a incorporar mujeres en listas de candidaturas o en listas de resultados electorales, y transitorio, puesto que supone una vigencia sujeta a la superación de los obstáculos que impiden una adecuada representación de mujeres en los espacios de poder y representación política (Fernández, 2011, p. 249).

El establecimiento de cuotas electorales de género, el porcentaje de las mismas, así como los mecanismos de aplicación, varía de país a país. Existen naciones que no cuentan con sistemas de cuotas, otros han establecido un mínimo de 30 % y algunos más han transitado del 40 % hasta la paridad de género, 50 % para hombres y mujeres (Archenti, 2011, p. 17). Se debe subrayar que la cuota de género no garantiza que se logre la situación de paridad, pues suele haber filtros o limitaciones para las mujeres en la conformación de las listas, como someterlas a primarias o procesos internos en los partidos políticos o negarles ser cabeza de lista; aunque también puede ser alentada con mecanismos efectivos para garantizar la real observancia o a través del financiamiento para formar y capacitarlas. Para Alejandra Massolo, la experiencia de la aplicación de las cuotas revela que:

existen distintas modalidades o tipos de cuotas que influyen en su capacidad de transformar las condiciones de desigualdad en la participación de la mujer. En relación con el establecimiento de un cierto porcentaje, éste no significa inmediatamente que las candidaturas de mujeres tengan la posibilidad real de traducirse en una proporción semejante de escaños. La experiencia evidencia que puede cumplirse con las normas sin cumplir con su espíritu, ya que se coloca a las mujeres al final de las listas de candidatos titulares, obtienen los espacios de las suplencias donde tienen reducidas, cuando no nulas, posibilidades de ocupar el cargo. Esto explica por qué en los países en donde existen las cuotas, los niveles reales de representación de las mujeres en sus respectivos órganos legislativos alcanzan apenas un promedio general del 15.8 por ciento (Massolo, 2007, p. 31).

Para Anna María Fernández Poncela, la efectividad de las cuotas electorales de género depende de varios factores, tales como las normas de las propias cuotas y qué tanto se aplican en la práctica política. En cuanto a las normas, diferentes son los factores a tener en cuenta, esta autora apunta cinco: 1) un porcentaje mínimo y máximo por sexo; 2) que sean obligatorias y no meras recomendaciones; 3) que sean para titularidad y que no engloben la suplencia; 4) que se designe un lugar en las listas y 5) que haya sanción por incumplimiento y que se ejerza (Fernández, 2011, p. 251). Por lo tanto, habrá mayor paridad si se respetan los derechos políticos de hombres y mujeres, sin postergar, limitar o menoscabar las cuotas electorales establecidas y, en la competencia política, se garantiza la igualdad de oportunidades para acceder al cargo de elección, con lo cual se avanza para alcanzar la representación política sustantiva.

Desde un punto de vista cuantitativo, la representación política de la mujer en el cargo de alcaldesa se puede valorar con base en el porcentaje de gobiernos municipales que encabeza, de tal forma que, si la inclusión se acerca al 50 %, la paridad es alta, pero si se aproxima a cero es baja. Tomando como base el umbral medio de participación política de la mujer como alcaldesa en América Latina, que es del 12 % (Urquilla, Obando y Berna, 2016, p. 7), y que la “masa crítica” de municipios encabezados por una mujer es del 30 % (CEPAL, 2013, pp. 32-33), se proponen tres índices de paridad de género: baja, cuando la proporción de alcaldesas electas es menor al 10 %; media, si la representación política de la mujer es entre 10 % y 29.9 % y alta, cuando la representación para hombres y mujeres oscila entre el 30 % y 50 %.

En términos cualitativos, y al relacionar la cuota de género con la participación política de la mujer como cabeza del gobierno municipal, se puede establecer que la representación política de la mujer como alcaldesa es mayor en los países en donde se aplican y respetan las cuotas electorales de paridad de género que en donde no hay cuotas, ya que ahí se permiten filtros o escapatorias para la aplicación de la cuota. La efectividad de la cuota de género depende del tamaño de esta, del mandato de posición para que las mujeres tengan posibilidades reales de obtener el cargo y de los mecanismos de sanción que obligue a los partidos políticos a aplicar las disposiciones establecidas en la ley (ver Schwindt-Bayer, 2009, pp. 13-20). De tal forma que, cuando la efectividad de las cuotas de género es total, la representación política con paridad es alta; pero si estas están condicionadas, hay filtros en la participación y no hay sanción por incumplimiento, el nivel será media; y cuando no existen cuotas o se limita la participación, el nivel es baja. Una vez que un país ha aceptado la aplicación de cuotas de género, debe ajustar las leyes, normas, procedimientos y prácticas para garantizar su cumplimiento y evitar con ello acciones u omisiones que signifiquen violentar los derechos políticos de la mujer.

Cabe señalar que la efectividad de las cuotas de género para elegir alcaldías camina por senderos diferentes a los requeridos en cargos parlamentarios, ya que es un cargo único y se accede exclusivamente por el principio de mayoría. Alejandra Massolo señala que en el análisis de la efectividad de cuotas de género para procesos municipales en América Latina, se debe revisar el sistema electoral de un país y cada una de las diferentes etapas que pasan las mujeres para ser candidatas, con el fin de identificar las prácticas políticas que limitan su participación, la posibilidad de elegibilidad y el respeto al triunfo obtenido en las urnas; por lo que sugiere examinar la normatividad, la aplicación de la cuota de género, la elegibilidad y el resultado final de la participación femenina (ver Massolo, 2007, pp. 17-30). Con base en lo que plantea Massolo, se proponen cuatro indicadores para evaluar la efectividad de la cuota de género para la elección de alcaldesas municipales, con la observación de que, si se cumplen, se espera una equilibrada representación política de hombres y mujeres en el cargo de alcaldía:

• En la normatividad. Reconocimiento constitucional, y en las leyes electorales, de la cuota de género para renovar la alcaldía municipal.

• En la aplicación. Respeto irrestricto a los derechos políticos, sin condicionamientos o filtros para hombres o mujeres, para ser aspirante a la alcaldía.

• En la competencia electoral. Igualdad de oportunidad para el hombre y la mujer, en la participación como candidato(a) y durante la campaña electoral municipal.

• En los resultados de la elección. Acatamiento del triunfo de las mujeres electas, sin que se utilicen subterfugios para limitar, remover o sustituirla del cargo de alcalde.

La representación política con paridad tiene posibilidad de ser alta si se contempla y respeta la cuota de género, si hay igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres para acceder a la postulación de las candidaturas, sin filtros engañosos de elecciones internas en los partidos políticos; que en la competencia electoral se cuente con las mismas garantías de acceso a financiamiento o a los medios de comunicación y se dé el respeto irrestricto a la voluntad popular en las urnas. Ello implica, para elecciones municipales, que las planillas están integradas bajo el principio de verticalidad, intercalando candidatos de ambos sexos; pero también respetando la horizontalidad, que consiste en el registro equitativo de planillas encabezadas (como alcaldes) por hombres y mujeres (50 % y 50 %) y promoviendo el carácter sustantivo de la postulación, evitando sesgos en la competitividad electoral, que inclinen la balanza, para alguno de los sexos, en municipios con mayor posibilidad de éxito.

Sin embargo, el nivel de paridad de género disminuirá, a media o baja, si la participación para algunos de los sexos se limita o condiciona; por ejemplo, en algunos países está establecida la cuota, pero se posterga su aplicación o hay resquicios para no cumplirse, con filtros en los procesos internos en los partidos políticos, que estrechan la posibilidad de que las mujeres sean candidatas; también se menoscaba el derecho de la mujer para encabezar las planillas municipales, postulándolas solo como vicealcaldesas, síndicas, concejalas o regidoras, o bien, en calidad de suplentes. No obstante, a pesar de las limitaciones legales y obstáculos, sí hay mujeres que obtienen el cargo de alcaldesa; por ello, para evaluar la efectividad de las cuotas electorales, se analizan las elecciones municipales en Centroamérica entre 2017 y 2020.

Cuotas electorales de género en Centroamérica para al cargo de alcalde

Las cuotas electorales de género en Centroamérica han tenido un proceso gradual de implementación, que inició con el reconocimiento constitucional de acciones afirmativas, hasta incluir, en las leyes electorales o de partidos políticos, espacios reservados para mujeres. Costa Rica inició en 1996 con el 40 % para pasar al 50 % en 2009; Panamá comenzó en 1997 con el 30 %, para alcanzar la proporción de paridad en 2012, actualizada en 2017; Honduras inició el camino en 2004 con el 30 %, pasó al 40 % en 2012 y llegó al 50 % en 2016; El Salvador insertó en la ley de partidos políticos el 30 % de espacios para mujeres en 2013 y agregó algunas especificaciones en 2016; y en Nicaragua, en 2012 se establece la cuota de 50 % para hombres y mujeres, según se observa en la Tabla 1. De tal forma que, en dos países no hay cuotas de género (Belice y Guatemala), en uno es 30 % (El Salvador), y en cuatro es del 50 %, Honduras, Panamá, Costa Rica y Nicaragua.

En esa tesitura, el establecimiento de cuotas de género en la región haría pensar que, en los procesos electorales locales, mejoraría la representación política de la mujer como alcaldesa municipal; sin embargo, el análisis de los resultados electorales y de las prácticas de aplicación de las cuotas en favor de las mujeres, aporta indicios para aseverar que los alcances son limitados y es baja la efectividad para mejorar la participación política de las mujeres. Los resultados de los comicios locales en Centroamérica, entre 2017 y 2020, confirman el bajo impacto de las cuotas electorales en la región: en 2017, en Honduras fueron electas 23 mujeres (7.7 %) y en Nicaragua 65 (42.5 %); en 2018, en Belice cero electas y en El Salvador 28 (10.7 %); en 2019, en Guatemala resultaron electas 11 alcaldesas (3,2 %) y en Panamá 12 (14.8 %); finalmente, en 2020, en Costa Rica se eligieron 9 mujeres en los 82 cantones (11 %).

De acuerdo con la gráfica de la Figura 1, podemos afirmar que existe una estrecha relación entre implementación de cuotas de género y aumento en la representación política de la mujer en el cargo de alcaldesa. En Belice y Guatemala, sin cuotas de género, el porcentaje de alcaldesas es mínimo, menor al 5 %; en El Salvador, la cuota es de 30 % y la representación se ubicó en 10 %; mientras que en países con cuota de género del 50 %, la representación mejora, aunque, salvo el caso de Nicaragua, que cuenta con una representación femenina del 42.5 %, todavía falta por lograr un mayor equilibrio entre los géneros en Honduras, que tuvo el 7.7 %, Costa Rica el 11 % y Panamá 14.8 %. Las cuotas electorales sí mejoran la representación política de la mujer como alcaldesa, pero cuando las medidas implementadas se condicionan, o se limita el libre ejercicio de los derechos políticos de la mujer, entonces hay déficits en la participación política de las mujeres.

Figura 1. Relación de alcaldesas electas con cuota de género en Centroamérica, 2017-2020
Fuente: Elaboración propia.

Puntualizando sobre las leyes que regulan las acciones afirmativas y cuotas de género en Centroamérica, se destaca que en los países con el más bajo nivel de representación política de mujeres como alcaldesa, Belice y Guatemala, no contemplan ningún tipo de cuota de género. En Belice, el artículo 16 de la Constitución prohíbe todo tipo de discriminación por motivos de género (Belize Constitution, 2017, p. 20), pero “sin hacer referencia alguna al papel de las mujeres en las funciones de gobierno, asignarles tareas en las esferas más relevantes de la vida política, o establecer cuotas en los espacios de representación” (Camal-Cheluja, 2016, p. 11). En Guatemala, por su lado, en 2019 se incluyó en la ley electoral, en el inciso e) del artículo 22, que “[l]os partidos políticos podrán impulsar la participación femenina y demás sectores en sus listados de candidatos a cargos de elección popular” (Ley Electoral y de Partidos Políticos, 2019, p. 30); sin embargo, no se establece obligación, ni porcentaje de cuota de género, solo es una recomendación que puede o no acatarse.

En cuanto a los países que sí contemplan cuotas de género, pero no reportan efectividad en mayor representación política femenina, tenemos el caso de El Salvador. Este país establece un 30 % de inclusión de las mujeres en las planillas municipales, conforme con el mandato constitucional (Constitución Política de la República de El Salvador, 2014, art. 3), el Código Electoral (Código Electoral de El Salvador, 2018, art. 12) y la Ley de Partidos Políticos (2016, art. 38), obliga a los partidos políticos a postular mujeres en un 30 % para todos los cargos, aplicable en los procesos internos de los partidos, respetando el orden alterno por género en las listas y vigilancia del Tribunal Supremo Electoral. Sin embargo, deja una salida para que los partidos no postulen mujeres como cabeza de planilla. El párrafo segundo, artículo 38 de la Ley de Partidos Políticos, señala:

Art. 38.- […] Dicho porcentaje se aplicará a cada planilla nacional, departamental y municipal, según la inscripción de candidatos y candidatas que cada partido político, o coalición, presente en las circunscripciones nacional, departamental y municipal. Cada planilla será considerada de manera integral, es decir, incluyendo candidaturas de propietarios y suplentes (Ley de Partidos Políticos, 2016, p. 25).

Bajo tal normatividad, los partidos políticos integran las planillas municipales incluyendo el 30 % de mujeres candidatas, pero sin postularlas como alcaldesas, en contraste, sí “puede observarse una sobrerrepresentación femenina en los puestos suplentes, pues los partidos aplican de manera laxa la cuota y la cumplen colocando principalmente mujeres en la suplencia, o en la segunda parte del ticket” (Romero, 2016, p. 14); lo que significa un estancamiento en el avance de la participación política femenina, pues trae como resultado un mayor número de concejalas, pero no mujeres como cabeza de planilla.

En otro plano, encontramos a Honduras y Panamá, que han logrado establecer cuotas electorales bajo el principio de paridad de género, 50 % para hombres y mujeres, pero toleran subterfugios, como las elecciones primarias o procesos internos en los partidos políticos, que limitan las posibilidades para que las mujeres sean postuladas como candidatas a alcaldesas. En Honduras, los avances en la ley han sido significativos, inició en 2004 con una cuota del 30 % y pasó al 40 % en 2012, que mandataba incluir a las mujeres en las nóminas de candidaturas a cargos de autoridad y en los órganos de dirección de los partidos, así como en las candidaturas a cargos de elección popular. La paridad se establece para el período electoral 2016, en el cual se aplicará el principio 50 % de mujeres y 50 % de hombres, en las candidaturas (Decreto No. 54-2012). El artículo 105-A, de la Ley Electoral y de Organizaciones Políticas (LEOP), quedó consignado así:

Artículo 105-A. A partir del proceso electoral primario a celebrarse en el año 2016 se establece el Principio de Paridad en lo relativo a la participación de la mujer y el hombre en las nóminas de cargos de dirección de partidos políticos y de cargos de elección popular; a efecto de que las mismas estén integradas en un cincuenta por ciento (50 %) por mujeres y en un cincuenta por ciento (50 %) por hombres. El Tribunal Supremo Electoral reglamentará la aplicación del Principio de Paridad e implementará el mecanismo de alternabilidad de mujeres y hombres en la integración de las Fórmulas y nóminas a presentar (Ley Electoral y de Organizaciones Políticas, 2017, p. 44).

Las conquistas son significativas, aunque insuficientes, porque:

[…] el principio de paridad y alternabilidad eran de aplicación obligatoria en las elecciones internas de los partidos políticos para la escogencia de autoridades partidarias, en las elecciones primarias de los partidos políticos para la escogencia de candidatas(os) a cargos de elección popular y en las elecciones generales (aunque esto siempre es dudoso, porque en la práctica no se ha exigido) (Freidenberg, 2019, p. 10).

Sin embargo, el espacio interpretativo consiste en marcar su aplicación al proceso electoral primario, en donde las mujeres son sometidas al escrutinio interno en los partidos políticos, que trae como resultado un número reducido de mujeres candidatas a la alcaldía; pero uno muy elevado para el segundo sitio de la planilla municipal, el de vicealcaldesa. Cabe señalar que, del proceso interno de los partidos políticos en Honduras, para la elección de 2017, resultaron postuladas como alcaldesas 538 mujeres (18.3 %) y 2 403 hombres (81.7 %), mientras que para el cargo de vicealcaldías fueron 2 353 mujeres (80 %) y 588 hombres (20 %) (CESPAD, 2018, pp. 17-18).

En el caso de Panamá, Flavia Freidenberg y Harry Brown señalan que, desde sus inicios, la Ley de 1997, que fijó la cuota en 30 %:

[…] no tenía sanciones claras y establecidas para quienes no cumplían con ese porcentaje y, algunas veces, se les permitía registrar las candidaturas sin cumplir con lo que señalaba la ley, lo que impedía que el órgano electoral pudiera sancionar claramente a quienes incumplían la norma (Freidenberg y Brown, 2019, p. 12).

En el 2012, con la Ley 54/2012, se amplió la cuota de género al 50 % de las candidaturas para mujeres, y con la reforma electoral de 2017, se ratificó el principio de paridad y se especificó sanción si no se cumplía, pero se dejó una salida para que los partidos políticos pudieran llenar la lista con candidatos varones. En el cuarto párrafo del artículo 303, del Código Electoral de Panamá, se establece:

Artículo 303. […] En los casos en que la participación femenina, de manera comprobada por la Secretaría de la Mujer del partido, sea inferior al porcentaje establecido en esta norma, los partidos políticos podrán completarlo con otros aspirantes a los respectivos cargos (Código Electoral de Panamá, 2017, p. 102).

La normatividad en Panamá limita las posibilidades de alcanzar la paridad de género, al someter a las mujeres a elecciones internas en los partidos políticos y ofrecer evasivas en su cumplimiento, al contemplar que los espacios puedan ser ocupados por hombres. Al respecto Bernal sostiene que:

La propia norma electoral, desincentiva la participación de las mujeres en los procesos electorales internos de los partidos políticos panameños, ya que permite que puedan ser colocadas en cualquier posición del cargo al que aspiran (principal o suplente) o bien, no es un mecanismo que se traduzca en posibilidades ciertas de participación para las mujeres (Bernal, 2016, p. 262).

Tal situación se vio reflejada en 2019, ya que del proceso interno fueron postuladas 110 mujeres (81 de los partidos y 29 de libre postulación) de un total de 733, solo el 15 %, muy lejos de la paridad; mientras que, para el segundo cargo fueron 728 mujeres (FONAMUPP, 2019, p. 13).

En Costa Rica, las cuotas de género se incluyeron por primera vez en 1996, cuando, en el artículo 60 del Código Electoral, los partidos políticos deberían incluir un mínimo de 40 % de mujeres en su estructura partidaria y en sus asambleas distritales, cantonales y provinciales (ver Bolaños, 2006, p. 9). En 2009 se reformó el Código Electoral, quedando establecida la paridad en el artículo 2, en donde se subraya el principio de paridad vertical, ya que las listas estarán formadas de manera alternada por hombres y mujeres, con el llamado “sistema de paridad y alternancia” (Código Electoral de Costa Rica, 2009, art. 52). En 2019, el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) estableció el principio de paridad horizontal para elecciones municipales, lo cual “significa que los partidos políticos deberán nombrar paritariamente mujeres y hombres en puestos uninominales, en los primeros lugares de las nóminas a diputaciones, regidurías y sindicaturas, y en la totalidad de candidaturas a puestos a alcaldías” (Obando, 2016, p. 153).

Con la normatividad así, en materia de género, Costa Rica se encaminaba para alcanzar la paridad en el cargo de alcalde, en el proceso electoral de 2020; sin embargo, ello no pudo hacerse efectivo, ya que el TSE determinó que la paridad horizontal se aplicaría hasta el 2024, “ya que el acatamiento requerirá transitar por múltiples procesos de ajuste, acomodo y rectificación de normas en los partidos, y debido a los plazos cortos para realizarlo” (Decreto N°. 1724-E8-2019, 2019, p. 14). Con la postergación de la paridad horizontal, los partidos continuaron con la tradición de colocar a las mujeres en cargos secundarios, o de suplencia, en las planillas municipales, sin mejorar la representación política femenina. De tal forma que, en 2020, “sólo 23% de mujeres fueron postuladas como candidatas a la alcaldía y en 11 municipios no se contó con candidata mujer como cabeza de planilla” (Artavia y Arias, 2020, p. 1).

En Nicaragua, fue en 2008, con la Ley No. 648, de Igualdad de Derechos y Oportunidades (2008, art. 10), que se inició con la igualdad de género, obligando a los partidos políticos a establecer en sus estatutos esta equidad. Pero, en forma más precisa, con la reforma a la Ley núm. 331 de 2012, adición del cuarto párrafo al artículo 82, en donde se contempla la paridad de género para la Asamblea Nacional, el Parlamento Centroamericano y elecciones municipales, de 50 % para hombres y mujeres, ordenados en forma equitativa y alternada.

Artículo 82. […] Los partidos políticos o alianzas de partidos que participan en las elecciones municipales, de diputados y diputadas en la Asamblea Nacional y el Parlamento Centroamericano, deberán presentar en sus listas de candidatos un cincuenta por ciento de hombres y un cincuenta por ciento de mujeres, ordenados de forma equitativa y presentada de manera alterna (Ley No. 331, 2012, p. 6982).

La diferencia sustancial del caso de Nicaragua, es que ofrece una normatividad propicia para conseguir la paridad de género, con mecanismos de control y vigilancia electoral, así como el “sistema cremallera”, que es un mecanismo de alternabilidad de hombres y mujeres en las listas de elección, para evitar que dos o más personas del mismo sexo aparezcan de manera consecutiva en la nómina electiva (ver Obando, 2016, pp. 150-152) y que permite la postulación de mujeres, en igualdad de circunstancias, para todos los cargos políticos, que se cristaliza en una equitativa postulación de mujeres para el cargo de alcaldía, para vicealcaldes(as) y concejales(as); respetando el mandato de posición, la paridad horizontal y vertical, evitando ser colocadas como relleno o en suplencia (Llanos, 2016, pp. 108-112 y OEA, 2017, p. 18). En la norma, y en la práctica, Nicaragua tiene el sistema y los mecanismos para garantizar la efectividad en la paridad de género, como se reveló desde la integración de las planillas municipales en 2017: como alcaldesas 532 (47 %), como vicealcaldesas 597 (53 %) y como concejalas 20,824 (50 %) (ver OEA, 2017, pp. 54-55).

La paridad de género en las alcaldías de Centroamérica

La implementación de cuotas electorales en Centroamérica, que obliga a los partidos políticos a postular a un mayor número de mujeres, en todos y cada uno de los cargos que integran los consejos municipales, que acreciente la participación femenina y mejore la representatividad política, se ve reflejada en el nivel de paridad de género. Sin embargo, hay que subrayar que las cuotas de género, en sí mismas, no corrigen la desigualdad política, sino que deben estar acompañadas de una correcta aplicación, vigilancia y sanción a negligencias institucionales y partidistas, así como superar prácticas que limitan los derechos políticos de las mujeres. Establecer un 30 % (El Salvador) o 50 % (Honduras, Panamá, Costa Rica y Nicaragua) de cuota electoral en favor de las mujeres no tendrá efecto en la representación política si persisten resquicios o subterfugios para zanjar su aplicación; por ello, hay que explicar por qué no se ha logrado la equidad a pesar de las acciones afirmativas establecidas en la región.

El nivel de paridad de género, aplicado a la elección de alcaldías municipales en la región, es baja, para los casos de Belice, Guatemala y Honduras; media, para El Salvador, Costa Rica y Panamá; y alta solo para Nicaragua, según se observa en la Tabla 2. El análisis, por tanto, no debe centrarse solo en el porcentaje de la cuota de género, sino en la efectividad de la aplicación. Los condicionantes que se identifican como factores que obstaculizan alcanzar la paridad de género en el cargo de alcalde municipal en Centroamérica son: primero, la ausencia de cuotas de género en Belice y Guatemala, que contribuye a la nula y escasa representación política de la mujer en el principal cargo municipal; segundo, la aplicación de las cuotas de género con artificios y subterfugios, permitiendo que los partidos políticos limiten la participación de la mujer como cabeza de planilla, al someterlas a procesos internos que, al final, benefician a candidatos varones, o bien, al incluirlas en cargos secundarios (vicealcaldías, síndicas o concejalas) o en situación de suplencia; tercero, no se contempla, salvo el caso de Nicaragua, la paridad horizontal, vertical y transversal, que garantizaría postular un 50 % de candidaturas para hombres y mujeres, tanto para el cargo de alcaldía, como vicealcaldes(as) y concejales(as), y en calidad de propietarios y suplentes.

Una de las consecuencias de los resquicios normativos, y prácticas partidistas, que impiden alcanzar la paridad de género en el cargo de alcaldía en Centroamérica, está en el número y porcentaje de candidaturas de mujeres como cabeza de planilla para el cargo de la alcaldía municipal, que es muy desigual entre hombres y mujeres, en una proporción, salvo Nicaragua, de uno o uno punto cinco, por cada diez candidaturas. Los países que tienen el menor porcentaje de mujeres postuladas para el cargo de alcaldesa son Guatemala (6.2 %) y Belice (11 %), sin ley que obligue a los partidos a incluir mujeres como candidatas, y Honduras (10.5 %), que deja abierta la posibilidad para que los partidos utilicen, con varones, los espacios “no cubiertos” por mujeres. En el umbral del 15 % de mujeres postuladas se encuentran El Salvador y Panamá, que privilegian a los hombres como cabeza de planilla, ya sea por permitir el manejo discrecional del llenado de la planilla municipal o debido a procesos internos en los partidos. En Costa Rica, a pesar de los avances en materia de igualdad de género, solo postuló a un 23 % de mujeres, debido principalmente a postergar la aplicación horizontal de la paridad de género. En cuanto a las mujeres que obtuvieron el cargo, solo Panamá y Nicaragua tuvieron un equilibrio entre las postuladas y electas, el primero de 15 % a 14.8 % y, el segundo, de 47 % a 42.5 %; los otros registraron una clara disminución de mujeres electas, según se observa en la Tabla 3.

En Belice, en 2018, solo fueron postuladas tres mujeres de las 28 candidaturas presentadas (11 %), Tanya Santos, Francillia “Sapa” Williamson y Lupita Ferguson (independiente); por partidos: el Partido Popular Unido (PUP) presentó nueve candidatos varones y una mujer; el Partido Demócrata Unido (UDP) a nueve hombres; el Partido Progresista de Belice (BPP) a cuatro hombres y una mujer, además participó una por la vía libre (ver Elections & Boundaries Departament, 2018 y CEPAL-ONU, 2019). En contraste, como ocurre en la mayoría de los países centroamericanos, la representación femenina para el cargo de concejal(a) es singularmente elevado, siendo Belice la nación con mayor porcentaje en la región, un sorprendente 67.2 %, según se observa en el Gráfico 2. Lo cual está determinado por la parcialidad partidista de colocar, en las planillas municipales, a las mujeres en el cuerpo de la lista, pero no para competir por el cargo principal en el gobierno local.

En Guatemala, las mujeres son incluidas mayormente, en las listas, como candidatas a concejalas, pero no a la alcaldía, de tal forma que son pocas las postuladas como cabeza de planilla y menos las que resultan elegidas. En 2019, de un total de 2 336 candidaturas al cargo de alcaldía, 2 192 fueron para hombres (93.84 %) y 144 para mujeres (6.16 %), por ello, solo fueron electas 11 alcaldesas en los 340 municipios, el 3.2 %. Las acciones afirmativas en favor de la igualdad política, entre hombres y mujeres, impulsadas recientemente en Guatemala, consisten en incluir a las mujeres en las listas, pero los partidos políticos las postulan principalmente para el cargo de concejala, y en mayor medida como suplentes, lo cual explica por qué hay una ligera mejor proporción de concejalas (12.7 %) que de alcaldesas (González, 2019). En el rubro de concejalas, Guatemala ocupa, junto con Panamá, la menor cantidad de mujeres con dicho cargo, síntoma de la necesidad de implementar cuotas de género para integrar los consejos municipales.

Figura 2. Mujeres electas como alcaldesas y concejalas en Centroamérica, en el año 2018
Fuente: Elaboración propia con datos de CEPAL-Observatorio de Igualdad de Género (2018).

En El Salvador, la práctica anómala consiste en no postular a las mujeres para el cargo principal en la planilla municipal, sino para todos los cargos y como propietarias y suplentes, hasta cumplir con el 30 % de cuota de género; de ahí que sean electas tres veces más concejalas (30 %) que alcaldesas (10.7 %). Por partidos políticos, en 2018, la Alianza Republicana Nacionalista (ARENA) postuló a 34 mujeres de 254 (13.38 %), el Frente Farabundo Martí de Liberación Nacional (FMLN) a 31 de 227 (13.6 %), la Gran Alianza por la Unidad Nacional (GANA) a 44 de 220 (20 %), el Partido de Concertación Nacional (PCN) a 33 de 213 (15.5 %), el Partido Demócrata Cristiano (PDC) a 17 de 97 (17.5 %) y Cambio Democrático (CD) a ocho de 22 (36.4 %) (ver Arévalo, 2018); por lo que solo un partido superó el 30 % de candidatas, en un panorama contrario al espíritu de la ley de cuotas, pues para la elección fueron postuladas 167 mujeres de 1 033 candidaturas, solo el 16.2 %.

En Honduras, el someter la aplicación de la cuota de género del 50 % a los procesos internos de selección de candidatos trae como consecuencia la inserción de un filtro para que las mujeres, en la lista municipal final, no encabecen la planilla y sean integradas, mayormente, como vicealcaldesas, representantes o regidoras. En las elecciones primarias, de 2017, participaron como aspirantes 538 mujeres (18.3 %) y solo fueron postuladas 94 (10.5 %), al final únicamente ganaron 23 (7.7 %) (CESPAD, 2018, p. 17 y Sosa, 2018). Sin embargo, por el principio de alternabilidad en la aplicación de la cuota de género, el primero y segundo lugar de la lista se invierte, de tal forma que las candidaturas de mujeres para vicealcaldesas llegan hasta el 80 %; y en los resultados, el porcentaje de concejalas electas llega al 30.7 %.

Panamá también ha adoptado el principio de paridad de género y somete la aplicación de la cuota electoral a elecciones primarias en los partidos, solo que aquí los partidos cuentan con facultad legal para completar, con hombres, aquellos espacios que las mujeres no “logran” cubrir, por lo que en los hechos todavía hay una baja participación política femenina en la integración de los consejos municipales. Para la elección de 2019 fueron postuladas 110 mujeres de 733 candidaturas a la alcaldía (15 %) y, en la elección, resultaron ganadoras 12 mujeres en 81 municipios (14.8 %) (ver FONAMUPP, 2019, p. 13); no hay una disparidad entre el porcentaje de alcaldesas y concejalas, pero el resquicio normativo libera a los partidos políticos de la obligación de aplicar la cuota de género e impide incrementar la participación política de mujeres en el cargo de alcaldesa.

Costa Rica, por su lado, siendo uno de los principales impulsores de las acciones afirmativas, y de promover la participación política de la mujer, ha logrado enormes avances en la representación femenina en los consejos municipales, principalmente en el número de vicealcaldesas y concejales(as), pero no en el cargo de alcaldía, solo fueron electas 9 mujeres en los 82 cantones (11 %). La postergación de la paridad horizontal para el 2024, que obligará a los partidos políticos a postular, cada uno, un mínimo de 41 candidatas para el cargo de alcaldía, determinó que, en enero del 2020, solo fueran postuladas 157 mujeres de 690 candidaturas (23 %) (Artavia y Arias, 2020). Tomando en cuenta, en forma integral, la composición de los concejos municipales, sí hay un aumento en la representación política femenina, sobre todo de vicealcaldesas y concejalas, que se ubica en el 45 %, de acuerdo con el gráfico de la Figura 2, incluso alcanzando niveles de paridad entre hombres y mujeres, pero no para el cargo de alcaldesas.

Nicaragua, finalmente, es el país que registra mayores horizontes de participación política de las mujeres y cuenta con una representación política de elevado nivel (42.5 %) de paridad de género. La clave está en la ley, fundada en los principios de paridad, con mecanismos de control y vigilancia electoral, como el sistema cremallera, que permite la postulación de candidatas mujeres, en igualdad de condiciones en todos los cargos municipales. En el plano político, se debe destacar que las alcaldesas electas tienen un fuerte vínculo con la estructura partidista y de gobierno del Frente Sandinista de Liberación Nacional (FSLN), factor de mayor oportunidad para llegar a ser candidatas (ver Cerda, 2018) y que la mayoría de ellas tienen experiencia social y de gobierno vinculada al partido gobernante de Daniel Ortega. Lo cierto es que el impulso de políticas de igualdad de género del FSLN ha propiciado mayor participación de las mujeres como alcaldesas, aunque ancladas a la estructura clientelar-populista del gobierno sandinista (ver Mayoral, 2012).

Para el caso de Nicaragua, se debe señalar que la garantía de equidad permite que se respeten los principios de horizontalidad, verticalidad y mandato de posición en la postulación de mujeres para cargos de alcaldesa, vicealcaldes(as) y concejales(as). Además, participan en igualdad de oportunidades que los hombres, para los cargos de segundo y tercer nivel, evitando ser colocadas de relleno o como suplentes. Por ejemplo, en 2017, se nota un equilibrio, en torno al 50 %, en la postulación de mujeres para el cargo de alcaldesa, vicealcaldesa y concejales(as) (OEA, 2017, pp. 54-55), lo cual es indicativo de procesos políticos incluyentes que buscan la igualdad sustantiva y equidad de género en nuestra América.

La revisión de la participación política de las mujeres en las elecciones municipales en Centroamérica, entre 2017-2020, nos permite afirmar que no es suficiente con que los países de la región adopten cuotas de género, en sus leyes electorales y de partidos políticos, para alcanzar la paridad de género, pues aún persisten elementos culturales que obstaculizan la postulación de mujeres como candidatas a la alcaldía, principalmente de prácticas de resistencia de algunos actores políticos que limitan la participación y la representación política de las mujeres. Además, se debe incluir en el análisis los factores sociales y políticos presentes en la competencia electoral que determinan el éxito de las mujeres como candidatas; los elementos a considerar son la militancia partidista y circunstancias de la campaña electoral, como la valoración ciudadana sobre su perfil político, trayectoria social y política, experiencia para el cargo o sus propuestas de gobierno. Este último aspecto escapa al objetivo de este estudio, pero parece ser necesario incluir en otros estudios la importancia de las cualidades personales y profesionales de la mujer como candidata, para completar la evaluación de su participación política como aspirante a la alcaldía en los países centroamericanos.

Conclusiones

Las cuotas de género, implementadas en Centroamérica, en las elecciones de 2017-2020, sí han contribuido a aumentar la representación política de las mujeres en los consejos municipales, principalmente en cargos de segundo y tercer nivel, pero no así en el principal cargo municipal. El nivel de paridad de género todavía muestra un gran déficit en la región y se está lejos de alcanzar una representación política igualitaria, de 50 % para hombres y mujeres, salvo el caso de Nicaragua, con paridad alta, de 42.5 %. Los demás países están por debajo de la “barrera crítica” para alcaldesas en América Latina, que es de 30 %; El Salvador, Costa Rica y Panamá, se ubican entre 10 % y 15 % (paridad media), mientras que Honduras, Guatemala y Belice, no llegan al 10 % (paridad baja). La clave del problema se encuentra no tanto en el tamaño de la cuota, sino en la efectividad de la aplicación de las cuotas de género, pues lo importante es qué tan profunda y respetada es en los procedimientos y prácticas partidistas; de tal forma que postergar, ignorar o limitar el justo, equitativo y libre derecho que tienen las mujeres para aspirar a ocupar un cargo público, significa violentar sus derechos políticos y limitar la posibilidad de una participación igualitaria.

Desde un punto de vista del diseño institucional, y de las prácticas partidistas, se identifican resquicios normativos y resistencias, en los sistemas electorales y en la dirigencia de los partidos políticos en Centroamérica, que han sido difíciles de desterrar. El primer aspecto consiste en que, en algunos países, no se contemplan cuotas electorales de género para elecciones municipales, o bien, en otros, se posterga su aplicación, bajo el argumento de que los partidos políticos no están preparados para incluir mujeres entre sus candidatos. Segundo, hay filtros que limitan la participación política de la mujer, como someterlas a procesos, poco equitativos, de selección de candidatos al interior de los partidos políticos. Tercero, en la aplicación de cuotas electorales se recurre a artimañas para integrar las planillas municipales, incluyendo a las mujeres en cargos de segundo y tercer nivel, o en suplencia, con lo cual limitan la participación de las mujeres. Cuatro, se descalifican las acciones afirmativas y, en concreto, las cuotas de género, porque consideran que no ayuda al sistema representativo y se cree que es una “concesión” gratuita para las mujeres, cuando es un derecho conquistado tras largas décadas de lucha.

En materia de cuotas electorales, se destacan tres resquicios normativos en las leyes electorales y de partidos políticos en Centroamérica, para logar la paridad de género en el cargo de alcaldesa: 1) en la composición de las planillas municipales, se aplica la cuota de género de manera integral, que permite que los partidos políticos incluyan a las mujeres, en número total, como candidatas a alcaldesa, vicealcaldes(as) o concejales(as), y como propietarias y suplentes; 2) se aplica la cuota de género, primero, en los procesos internos de los partidos políticos, limitando la posibilidad de que las mujeres sean postuladas como alcaldesas en la lista final de candidaturas; y 3) no se respeta el mandato de posición y la paridad horizontal, imposibilitando la postulación de mujeres para el cargo principal, delegándolas en un segundo o tercer orden, en las planillas.

La experiencia sobre la aplicación de las cuotas de género para la elección de alcaldesa, y de los consejos municipales, en Centroamérica, entre 2017 y 2020, demanda mayor eficacia para mejorar la representación política de las mujeres, garantizando el mandato de posición y la paridad de género horizontal. Ello implica evitar los filtros, como los procesos internos en los partidos, que reducen la posibilidad de que las mujeres sean candidatas; de igual forma, eliminar prácticas de simulación y subterfugios legales, las cuales limitan que ellas sean cabeza de planilla, y sean relegadas a cargos de segundo nivel o como suplentes. Las cuotas electorales ya se han establecido y han mejorado la representación política de la mujer, pero falta pulir y remediar los vicios que limitan alcanzar la anhelada igualdad de género; es imperioso impulsar normas y lineamientos claros, con efecto sancionador y con respeto a los derechos políticos de la mujer, para potencializar una representación política más justa e incluyente para Centroamérica.

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Notas de autor