Del
Decreto 43810-MGP al Decreto 44501-MGP: Una transición caótica y algunas dudas persistentes
en la protección de los derechos de las personas refugiadas en Costa Rica
From Decree 43810-MGP to Decree 44501-MGP: A chaotic
transition and some persistent doubts in the protection of the rights of
refugees in Costa Rica
Lic.
Jesús Andrés Abarca Sánchez*[1]
Recibido:
01/01/2025 • Aceptado: 01/21/2025
Resumen
Se
realiza un breve repaso histórico que explica a qué se debe la alta cifra de más
de 200.000 solicitudes de refugio en espera de resolución por parte del Estado
costarricense. Se exponen algunas reflexiones sobre los decretos 43810-MGP y
44501-MGP emitidos durante el gobierno de Rodrigo Chávez Robles, el primero en
cuanto a los impactos que produjo a los derechos de las personas refugiadas y, el
segundo, por algunas dudas que se generan debido a la inserción del experto en
psicología en el subproceso de refugio.
Palabras
clave
Refugiados,
obligaciones del Estado frente a los refugiados, derechos de los refugiados
Abstract
A brief historical overview is provided to explain the
high number of over 200.000 asylum applications awaiting resolution by the
Costa Rican State. Some reflections are presented on decrees 43810-MGP and
44501-MGP issued during the government of Rodrigo Chávez Robles, the first
concerning the impacts on the rights of refugees, and the second raising some
concerns due to the involvement of a psychology expert in the asylum
sub-process.
Keywords
Refugees, obligations of the State towards refugees,
rights of refugees
Índice
1. Introducción
2. Repaso
histórico (1970-actualidad) sobre los factores más relevantes que explican los
desplazamientos masivos de refugiados a Costa Rica
2.1
Décadas del 1970 al 2000
2.2
Décadas del 2000 al 2020
3.
Sobre lo transcurrido desde década del 2020 hasta la actualidad
4. Derechos de las personas refugiadas afectados
negativamente por el decreto 43810-MGP
5.
Los derechos de las personas refugiadas y solicitantes de refugio frente a las
disposiciones del decreto 44501-MGP
5.1.
Sobre el artículo 58 del reglamento de las personas refugiadas no reformado por
el decreto 44501-MGP
5.2
Sobre la reforma producida por el decreto 44501 al artículo 122 del reglamento
de las personas refugiadas
6.
Conclusiones
7.
Bibliografía
1.
Introducción
La
pertinencia de esta obra radica en los siguientes puntos: a)- Demuestra que
Costa Rica ha sido y es altamente considerado como un país de destino por parte
de las personas que requieren solicitar refugio; b- evidencia que en diversos
momentos en los que se ha presentado un incremento en la llegada de personas
con necesidad de protección internacional, Costa Rica siempre ha intentado generar
respuestas y no del todo estas medidas han sido concordantes con las normativas
internacionales que tutelan el refugio como derecho humano; c- muestra los
agravios causados a las personas solicitantes de refugio y refugiadas a raíz
del decreto 43810-MGP y; d- motiva a los estudiosos de la materia del refugio a
reflexionar sobre la efectividad y la conformidad de algunas de las
disposiciones del Decreto 44501-MGP con las normas internacionales asumidas y,
por lo tanto, a elevar conciencia sobre desafíos latentes en la protección de
las personas refugiadas.
Costa
Rica desde el año 1970 ha acogido una gran población con necesidad de
protección internacional a través de la figura del refugio. A continuación, se
expondrán algunos de los factores sociales, políticos y económicos más
relevantes que en diferentes periodos han dado lugar al aumento de solicitudes
de refugio o bien de personas reconocidas como refugiadas bajo el mandato de
ACNUR. Transversalmente, se han adicionado las respuestas normativas y administrativas
más importantes que el Estado costarricense ha generado en estos contextos para
hacer frente a los compromisos asumidos ante la comunidad internacional en
materia de refugio.
2.1
Décadas del 1970 al 2000
Durante
la década de 1970 Centroamérica atravesaba coyunturas sociopolíticas convulsas
y Costa Rica comenzó a recibir sin muchas restricciones la afluencia de
refugiados principalmente de Guatemala, El Salvador y Nicaragua[2].
Durante
el mandato de Rodrigo Carazo Odio (1978-1982) surgieron las primeras normativas
nacionales en materia de refugio y, a nivel internacional, en 1970 ya se había
creado la Convención Sobre el Estatuto de Las Personas Refugiadas (Ginebra,
1951) así como el Protocolo sobre el Estatuto de las Personas Refugiadas (New
York, 1967). Estos instrumentos internacionales fueron ratificados mediante la
Ley 6079-A del año 1978[3], año en el que también se
establece la primera oficina del ACNUR en Costa Rica. [4]
Continuó
el gobierno de Luis Alberto Monge (1982-1986) que fue caracterizado por un
aumento de la población refugiada. En su gobierno se promulgó la ley número
6812 del 21 de septiembre de 1982 que reestructuró el funcionamiento del Poder
Ejecutivo y en su artículo 8 reformó la Ley 37 y cambió la dependencia de la Dirección
General de Migración y Extranjería (en adelante, DGME) del Ministerio de
Seguridad Pública, a manos del Ministerio de Gobernación y Policía (en
adelante, MGP), lo cual se ha mantenido intacto hasta la actualidad. Mediante
el Decreto Ejecutivo N. 13964-G del 22 de octubre de 1982 se delegó la
responsabilidad al MGP para que fuera éste el encargado de determinar la
condición de refugio a través de sus órganos dependientes.
Con
el creciente número de personas refugiadas durante este gobierno, se aumentaron
los sesgos respecto a la seguridad nacional, al desplazamiento laboral de los costarricenses
y se crearon barreras a los derechos de las personas refugiadas. Elizabeth Larson citada por Clarissa Castillo
y María Elizondo (2009), sobre esto señala:
En
el ochenta y dos, se le exigía a los solicitantes de refugio aún más
documentación, como lo sería, que probaran su situación económica durante su
estadía en el país, el requerimiento de un tiquete de regreso a su país (siendo
este requisito particular, porque muchos de los refugiados habían llegado al
país a pie o en bus), de exámenes de sangre y tuberculosis. Por otra parte, la
determinación de la condición de refugiado en forma individual quedaba a
discreción de servidores civiles. [5]
Durante
el primer gobierno de Óscar Arias Sánchez (1986-1990). No hubo cambios normativos
significativos en materia de refugio. No obstante, se buscó estrechar los lazos
de cooperación entre el gobierno y las organizaciones no gubernamentales. [6] Para el año 1990 hubo en Costa Rica 276. 210
personas refugiadas bajo el mandato de ACNUR, cifra que a partir del año
siguiente comenzó a reducirse hasta la cifra de 22.903 personas hasta 1999.[7]
Hubo
cuatro factores que parecen haber influido en el descenso de los números: a)- Acuerdos
de Esquipulas que negociaron el reencuentro con la paz en la región
centroamericana a finales de la década de 1980 b)- la estabilización política
de Nicaragua ante la victoria electoral de Violeta Barrios Torres de Chamorro (1990-1997)
y; c-el Programa de Repatriación Voluntaria llevado a cabo por la DGME en
coordinación con el ACNUR;[8] d-) el Decreto 21717-G[9] de 1992 que autorizó a los
refugiados cambiar su condición formalmente reconocida a una categoría temporal
o permanente.
2.2
Décadas del 2000 al 2020:
Comparada
con la década anterior, el 2000 comenzó con una cifra baja de refugiados reconocidos
bajo el mandato de ACNUR, fueron 5519 personas.[10] Pero de este decenio deben
ser destacados los años 2006 y 2007, ya que fueron políticamente difíciles para
la población nicaragüense. Los resultados de los procesos electorales para
gobierno nacional, así como, para gobiernos locales generaron descontento en la
población debido a su falta de transparencia. Las represiones, persecuciones y
la ausencia de democracia comenzaron a ser denunciadas por los distintos
partidos opositores y sus adeptos, tanto en las calles, como ante las vías
judiciales, pero nada resultó efectivo.[11]
Como
un reflejo de lo explicado, del 2000 a 2006 el promedio de refugiados
reconocidos bajo el mandato de ACNUR se mantuvo en un promedio de 11.000
personas, pero, a partir del 2007 la cifra comenzó a aumentar en términos muy
considerables. Así cerró esta década, con más de 19.400 personas refugiadas
reconocidas de acuerdo con el mandato de ACNUR.[12]
A
nivel normativo, deben resaltarse la promulgación de dos leyes: 1- la Ley de
Migración y Extranjería N° 8487 del 22 de noviembre
del año 2005 y; 2- la posterior derogación de esta, por la Ley General de
Migración y Extranjería N°8764 del 19 de agosto del año 2009 (en adelante, Ley
8764 o LGME) debido a la presión de distintos sectores políticos, puesto que,
aunque amplió la protección de las personas refugiadas reconocidas formalmente,
dejó por fuera de protección a quienes estaban en calidad de solicitantes, al
extremo de ni si quiera mencionarlos.[13]
Además,
la ley 8764 cobró especial relevancia por dos razones: a)- su artículo 49 dio
paso al Decreto N° 36831-G, [14] mediante el cual se
estableció el Reglamento de Personas Refugiadas y; b)- el artículo 264 creó la
Unidad de Refugio, Visas Restringidas y Consulares como un órgano de apoyo
técnico y administrativo de la Comisión de Visas Restringidas y Refugio,
adscrito a la DGME.
En
cuanto al segundo decenio, el 28 de septiembre del 2011 entró en vigor el
actual Reglamento de Personas Refugiadas que vino a regular todo lo pertinente
al proceso de solicitud de refugio en Costa Rica y delimitó las funciones y
responsabilidades para cada órgano en concordancia con el artículo 49 de la
LGME.
La
cantidad de solicitantes de refugio comenzó a elevarse nuevamente y de forma
considerable a partir del año 2017, llegando a cerrar en 2019 con una cifra acumulada
de casi 90.000 solicitudes pendientes de resolver. Esto se debió a que solo en
el año 2017, hubo un aumento del 60% de personas que sufrieron desplazamiento
forzado en el Triángulo Norte (Guatemala, Honduras y El Salvador), esto como
causa del auge de la violencia generada por las organizaciones criminales en
esta región. Dicho aumento porcentual se reflejó en la cantidad de personas
solicitantes de refugio en Costa Rica.[15]
Simultáneamente
a lo anterior, continuó el auge en los números de solicitantes de refugio nicaragüenses,
esta vez, el pueblo era perseguido por protestar contra las reformas en materia
de seguridad social y luego, por el autoritarismo que el gobierno de Daniel
Ortega venía reforzando desde el año 2007. Sobre esto, datos de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y la Asociación Nicaragüense Pro-Derechos
Humanos, citados por Salvador Martí i Puig, señalan:
Desde
el 18 de abril de 2018, cuando estallaron protestas en su contra, hasta abril
de 2019, se han registrado 448 muertos, 2.830 heridos y 718 desaparecidos, de
los cuales el 98% es responsabilidad del gobierno, según datos de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y la Asociación Nicaragüense Pro-Derechos
Humanos (ANPDH).[16]
Según
el informe anual de la DGME, durante el 2019 se presentaron en total 39.423
solicitudes de refugio en Costa Rica.[17] Los porcentajes relativos
a la nacionalidad de los solicitantes para este año mostraron que un 80% de las
solicitudes correspondían a nicaragüenses y un llamativo 7% a venezolanos.[18]
3.
Sobre lo transcurrido desde la década del 2020 hasta la actualidad:
En
2020 se registraron 12.680 solicitudes de refugio, 59.424 en 2021 y 86.627 en
2022, en 2023, 34.584, y hasta mayo de 2024 se han contabilizado más de 10.000
solicitudes de refugio.[19] De esta forma Costa Rica ha
acumulado más de 200.000 solicitudes de refugio pendientes de resolver en la
actualidad.[20]
A
pesar del desplazamiento multitudinario de personas venezolanas que ha caracterizado
al flujo migratorio mixto de las américas en los años 20’s de este nuevo
milenio, de acuerdo con los informes anuales de la DGME de los últimos años, los
nicaragüenses continúan siendo la población que mayoritariamente solicita
protección internacional en Costa Rica a través de la figura del refugio.
Como
respuesta al alto número de solicitudes de refugio que se habían acumulado
hasta finales del 2022, el presidente Rodrigo Chávez Robles emitió el decreto
43810- MGP que reformó el Reglamento de las Personas Refugiadas del 1 de
noviembre del 2011. Estos cambios generaron barreras de acceso a los derechos
humanos más básicos que deberían ser garantizados a toda persona en condición
de refugio para lograr su integración libre y con acceso a una calidad de vida
digna. No obstante, debido a las constantes presiones de las organizaciones de
derechos humanos, el mismo presidente tuvo que hacer cambios y emitió en junio
de 2024 el decreto 44501-MGP, que vino a derogar muchas de las disposiciones controversiales
del decreto 43810- MGP.[21] A pesar de los cambios,
quedaron algunas dudas pendientes que podrían afectar negativamente a las
personas solicitantes y refugiadas.
4.
Derechos de las personas refugiadas afectados negativamente por el decreto
43810-MGP:
El
decreto 43810-MGP en su artículo 1 limitó el tiempo mediante el cual una
persona podría solicitar refugio a un mes natural, de hacerlo posterior a ese
plazo, la solicitud se declaraba como ‘’inadmisible’’ lo cual debilitó el
principio de no devolución.[22]
El
artículo 2 estableció en su segundo párrafo barreras al acceso al derecho de
trabajo de las personas refugiadas y dio paso a la resolución de la Dirección
Jurídica de la DGME D.JUR-0204-12-2022-ABM mediante la cual se definieron los requisitos
que una persona solicitante debía cumplir para acceder a un permiso laboral. El
permiso de trabajo pasó a ser de condición restringida.
Los
requisitos que debían cumplir aquellos que pretendieran obtener un permiso de
trabajo para laborar con una persona jurídica, fueron los siguientes: 1. Oferta
de trabajo autenticada por notario público; 2. La empresa tenía que estar al
día con sus obligaciones ante la Caja Costarricense del Seguro Social (en
adelante, CCSS); 3. Certificaciones del estado financiero de la empresa emitido
por un contador público autorizado; 4. Certificación que constatara que la
empresa se encontraba asegurada frente al Instituto Nacional de Seguros; 5. Que
la empresa se encontrara constituida ante el Registro Nacional y; 6. Que la
empresa se encontrara al día ante la
Dirección General de Tributación (en adelante DGT).[23]
Los
requisitos que debían cumplir aquellos que pretendieran obtener un permiso de
trabajo para laborar con una persona física fueron los siguientes: 1. Oferta de
trabajo autenticada por notario público; 2. Documento de identidad de la
persona empleadora; 3. Comprobante de solvencia económica del patrono por
contador público autorizado; 4. Que ambas partes estén al día con la CCSS; 5.
El patrono debía estar al día con el pago de la póliza de riesgos del trabajo o
su debida certificación; 6. Que el empleador estuviera al día ante la DGT.[24]
Además
de los requisitos anteriores, la Dirección Jurídica del MGP determinó que: 1.
No era posible interponer recurso contra las resoluciones respecto a las
solicitudes del permiso del trabajo; 2. En caso de aprobación, se daba un plazo
de 90 días para proceder con los trámites de documentación, caso contrario se
tendría por cancelada la autorización del permiso.[25]
Para
la documentación del permiso, la Dirección Jurídica del MGP estableció los
siguientes requisitos: 1. Comprobante de pago a favor del Gobierno con base en
lo indicado en la resolución de aprobación del permiso laboral; 2. Comprobante
de pago de 30 dólares, según su equivalente en colones por solicitud de
documento de permanencia; 3. Comprobante de pago por 30 dólares, según su
equivalente en colones por el documento que acredita permanencia legal con base
en el artículo 253 de LGME; 4. Que la persona solicitante estuviera inscrita
ante la CCSS y; 5. Copia certificada y documento original del Contrato de
Trabajo para que fueran cotejados por el funcionario público.[26]
En
cuanto a los requisitos para la renovación del documento de permiso de trabajo,
se determinó que el solicitante debería cumplir con los mismos requisitos
explicados supra referentes a los requisitos para solicitar el permiso
de trabajo por primera vez. Además de: 1- el carné de permiso laboral que
pretende ser renovado 2- una carta donde el empleador señale que la relación
laboral aún se mantiene; 3- certificación del empleador que demuestre que esta
al día con la CCSS; 4- certificación que indique que el empleador está al día
con el pago de la póliza de riesgos; 5- El empleador debía demostrar que se
encontraba al día con la DGT.[27]
Continuando
la resolución en cuestión, en su artículo 3 no solo reiteró sobre las
limitaciones laborales del artículo 2, sino que, también estableció en su
párrafo primero que si una persona solicitante de refugio realizaba
informalmente por cuenta propia o en relación de dependencia algún tipo de
trabajo se procedería con la denegatoria de la condición de refugio, además se
impondrían las sanciones establecidas en la LGME, anexándose a esto las multas
correspondientes al patrono.[28]
El
artículo 3 en su párrafo segundo señaló que para la obtención del carné de
refugio por primera vez tanto como para su renovación, sería requisito para el
solicitante de refugio encontrarse asegurado ante la CCSS.[29] El criterio anterior
podía ser interpretado como una barrera de acceso a la integración de las
personas a la economía costarricense, en el entendido que, tanto en el artículo
3 como en el 2 se les estaba limitando la posibilidad de acceder a un permiso
de trabajo para producir en términos económicos.
El
artículo 4 era totalmente contradictorio en sí mismo, ya que daba la
posibilidad de que el departamento de Gestión de Migraciones emitiera al
solicitante de refugio un documento de viaje, pero, por otra parte, en su
párrafo segundo, coartaba la libertad de tránsito de las personas refugiadas al
impedirles viajar a un tercer país.[30]
La
disposición del párrafo segundo del artículo 4 también estableció que, si una
persona viajaba a un tercer país, este acto debía interpretarse como un ‘’abandono’’
del proceso de parte del solicitante. [31]
En
su artículo 5, el decreto estableció que, si una persona solicitante de refugio
en Costa Rica transitó previamente por un país considerado "seguro"
por la DGME y no solicitó refugio en ese país, esa situación tenía que
considerarse como causal de rechazo de su solicitud en Costa Rica.[32] Se permitió que de forma
discrecional la Administración Pública decidiera qué países deberían
considerarse como ‘’seguros’’, se ignoró la volatilidad y la multidimensionalidad
de las necesidades de seguridad humana, así como, el significado de
‘’seguridad’’ en términos casuísticos.[33]
5.
Los derechos de las personas refugiadas y solicitantes de refugio frente a las
disposiciones del decreto 44501-MGP:
El
decreto 44501-MGP trajo cambios positivos. Subsanó muchas de las debilidades
del decreto 43810-MGP, no obstante, no fue derogado en su totalidad, por lo que
es necesario verificar cuáles han sido los cambios producidos tras las reformas
de este nuevo decreto y las que aún se mantienen en vigor.
En
cuanto a los derechos que una persona refugiada puede gozar nuevamente gracias
al decreto 44501-MGP, se encuentran:
1. Derecho
a solicitar asilo y derecho a no ser retornado: Con las nuevas reformas se
eliminó el mes de plazo natural para solicitar refugio y la persona vuelve a
verse protegida por el principio de no devolución.[34]
2. Derecho
a la regularización, a la documentación provisional y al debido proceso: al
eliminarse el mes de plazo para solicitar refugio, se evita que las personas
con necesidad de acceso al derecho de refugio queden en una situación de
irregularidad migratoria, se facilita el acceso a documentación, así como el
acceso a servicios en general a través de las entidades públicas y privadas. La
disposición del artículo 2 por supuesto significa una recuperación en términos
positivos del debido proceso, puesto que deja como única posibilidad determinar
si el solicitante es o no una ‘’persona refugiada’’ con base a los parámetros
establecidos en el Estatuto de las Personas Refugiadas (como debe ser), en ese
sentido, la necesidad de protección del solicitante no es analizada por el
cumplimiento de un requisito temporal, el cual carecía de sentido si era visto
a través de los lentes de las normativas internacionales que tutelan los
derechos de las personas refugiadas. [35]
3. Derecho
de trabajo: Con los cambios producidos por el decreto 44501-MGP al artículo 54 y
gracias a su artículo 8 que ordenó la derogatoria de la resolución D.JUR-0204-12-2022
los solicitantes volvieron a tener la posibilidad de trabajar en libre
condición, es decir, ya sea por cuenta propia (liberal) o en relación de
dependencia a una persona física o jurídica.[36]
4. Derecho
a la libertad de tránsito de las personas refugiadas: El artículo 3 del decreto
44501-MGP permitió que las personas refugiadas tuvieran de nuevo la posibilidad
de viajar a terceros países, solicitando un documento de viaje en el eventual
caso de que no contaran con pasaporte vigente.[37]
A
pesar de las correcciones comentadas en los puntos anteriores, quedan ciertas dudas
referentes al artículo 58 (no reformado por el decreto 44501-MGP) y sobre la
adición al artículo 122 de la figura del profesional en psicología a la
estructura del subproceso de refugio.[38]
5.1
Sobre el artículo 58 del reglamento de las personas refugiadas no reformado por
el decreto 44501-MGP.
Genera
preocupación que el artículo 58 haya quedado incólume respecto a su segundo
párrafo el cuál menciona:
Las
personas a las que se les ha reconocido la condición de refugiados, previo a su
documentación por primera vez y en cada renovación deberán demostrar su
respectivo aseguramiento ante la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS).
Además, deberán mantener el seguro de manera ininterrumpida. Este requisito no
se pedirá a las personas menores de edad.[39]
Esta
disposición no parece estar en conformidad con las normas del derecho
internacional de las personas refugiadas. El artículo 27 de la Convención del
Estatuto de las Personas Refugiadas establece mandatoriamente a los Estados Contratantes
expedir un documento de identidad a las personas que sean reconocidas como
refugiadas. La obligación existe y no se condiciona en ningún momento a que el
refugiado esté afiliado a un sistema de seguridad social para su respectiva
documentación por primera vez.
El
tema de la documentación de las personas refugiadas no puede abordarse al mismo
nivel de las personas que aplican a las categorías migratorias de residencia
temporal o permanente que establece la LGME, porque en el caso de las primeras
hay un compromiso de analizar las necesidades desde una perspectiva
humanitaria, tal y como lo señala el preámbulo de la Convención del Estatuto de
los Refugiados: ‘’Expresando el deseo de que todos los Estados, reconociendo el
carácter social y humanitario del problema de los refugiados, hagan cuanto les
sea posible por evitar que este problema se convierta en causa de tirantez
entre Estados.’’[40]
El
documento para las personas refugiadas es determinante en términos de su
integración al país de acogida. Por esta misma razón el Comité Ejecutivo del
Programa del ACNUR 1975-2000, en su periodo de sesiones número 35:
la
necesidad de que los refugiados tuviesen documentación que les permitiese
establecer su identidad y tomó nota de que el artículo 27 de la Convención de Sobre
el Estatuto de los Refugiados requería que los Estados Contratantes expidiesen
documentos de identidad a cualquier refugiado que se encontrase en su
territorio (…) [41]
Aunado
a lo anterior, agregar un requisito como el señalado, no parece una disposición
que esté en conformidad con los artículos 25 (sobre ayuda administrativa) y 27 (sobre
el derecho a la identidad) de la Convención Sobre el Estatuto de los Refugiados.
Una disposición de este tipo podría convertirse en una barrera de acceso al
derecho de regularización. En ese sentido sería razonable promover espacios de
debate sobre la concordancia de estos artículos de materia internacional sobre
las normativas internas.
5.2
Sobre la reforma producida por el decreto 44501-MGP al artículo 122 del
reglamento de las personas refugiadas
Mediante
el decreto 44501-MGP se reformó el artículo 122 del reglamento de las personas
refugiadas en lo concerniente a la conformación del subproceso de refugio, como
se lee a continuación:
El
subproceso de refugio estará integrado por (…), una persona funcionario con
grado mínimo de licenciatura en psicología, que se encargará de analizar la
credibilidad de las manifestaciones emitidas por los solicitantes de refugio; y
personal operativo administrativo.[42] (El énfasis no corresponde
a la redacción original).
Sobre
esta reforma resulta llamativa la novedosa inserción de la persona experta en
psicología al subproceso de refugio quién se encargará de analizar la credibilidad
de las manifestaciones del solicitante. Este punto es importante, puesto que tácitamente
se infiere que los informes del psicólogo tendrán un peso significativo al
momento de la evacuación de la prueba. Costa Rica no es el primer país en
agregar una evaluación psicológica como parte de los procesos de solicitud de
refugio,[43]
pero, hay puntos que son necesarios tomar en cuenta en favor de la
transparencia y curso ético del proceso.
La
norma no detalla el momento específico en el cual el psicólogo tendrá su
participación en el proceso, es decir, no aclara el nivel ni los momentos de su
intervención, pero, sea cuales sean, se sabe que el informe del psicólogo desempeñará
un rol determinante en la valoración de la Administración o de la instancia
Judicial (mediante recurso de apelación) sobre la veracidad de los hechos relatados
por el solicitante.
Dentro
de los procesos donde se suele contar con la participación de especialistas en
psicología, psiquiatría, entre otras materias de la salud y en los que
principalmente se discuten temas de derechos humanos y delitos altamente
sensibles -como la tortura y la trata- ha sido un tema relevante para la
Comunidad Internacional discutir acerca de los procedimientos éticos en la
praxis de estos profesionales.
Por
lo anterior, se creó el Protocolo de Estambul en 1999 o también denominado ‘’Manual
para la investigación y documentación eficaces de la tortura y otros tratos o
penas crueles, inhumanos o degradantes’’, el cual señala en uno de sus
apartados: ‘’Los métodos de documentación que figuran en este manual son
también aplicables en otros contextos como, por ejemplo, las investigaciones y
la vigilancia de los derechos humanos, las evaluaciones para conceder asilo
político (…)’’.[44]
Este manual incluye métodos útiles para la estandarización del trabajo de los
psicólogos.
Por
otra parte, parece necesario que la persona experta en psicología sea una persona
que comprenda que las vivencias del solicitante pueden propiciar que éste exprese
algunas imprecisiones sobre la verdad dentro del discurso para asegurar
resultados a su favor dentro del proceso, pero que, no necesariamente, esto implica
que esta persona no tenga una urgencia verdadera de acceder a su protección humana
bajo la figura del refugio. Tal y como lo señala Pau Pérez-Sales (2009):
Una
persona en solicitud de asilo no es un ciudadano que provenga de experiencias
normales. Proviene de contextos en los cuales su situación es con frecuencia
negada, es objeto de manejo y manipulación por diversos actores cada uno con su
agenda propia, y debe emplear todas sus estrategias de supervivencia para poder
salir adelante, entre ellas la mentira como mecanismo de resistencia.
Para un solicitante de asilo que ha pasado por experiencias extremas, la
entrevista con el evaluador es otra experiencia vital extrema. Sería una
paradoja moral pretender que lo que hasta ayer era un mecanismo clave de
resistencia, ahora deba ser interpretado como un déficit ético.[45]
Debe
tomarse en cuenta también que la apreciación del psicólogo que analiza al
solicitante también podría generar resultados erróneos. Sobre este punto María
Elena Lumiento, señala:
El
problema es que la exigencia de tales resultados a los informes periciales
pierde de vista que la ciencia no puede predicar certezas, y por ello, tampoco
puede hacerlo un informe pericial. Asimismo, de la existencia de un indicio o
de un conjunto de ellos no se puede seguir con certeza la ocurrencia de un
determinado hecho.[46]
El
solicitante intentará a través de su relato persuadir a quienes califican su
discurso de que todo lo que dice está dentro de los márgenes de la verdad y el
psicólogo estará en una labor perceptiva calificando la veracidad de lo
relatado. Es lo que en psicología se conoce como reacciones de transferencia
y contratransferencia. Sobre esto Pau Pérez-Sales, menciona:
Una
entrevista psicológica en este contexto es un proceso de interacción entre dos
seres humanos que están en situación muy desigual. Las reacciones personales
del sobreviviente hacia el entrevistador (o reacciones de transferencia) pueden
causar un efecto directo sobre el proceso de la entrevista. Pero, de igual
manera es importante que quien realiza la entrevista sea consciente de sus
propias emociones y reacciones hacia el otro (o reacciones de contratransferencia)
y como esto puede condicionar la comunicación efectiva y la consistencia
del relato. Las reacciones de contratransferencia son con frecuencia
inconscientes. Es inevitable tener sentimientos cuando se escucha de modo
repetido testimonios de violaciones extremas de derechos humanos. Estos pueden
ser desde un extremo, una sobreimplicación por
identificación con el otro (en el marco de una vergüenza del sobreviviente o
del no torturado, por parte del terapeuta), hasta una actitud defensiva de
minimización y banalización del sufrimiento ajeno, estableciendo comparaciones
improcedentes respecto al nivel de sufrimiento que pudieran haber experimentado
otros supervivientes o que se puedan dar en otros contextos.[47]
Es
decir que, la contratransferencia que es producida por el psicólogo puede estar
cargada de una multiplicidad de puntos de vista personales que podrían afectar
su valoración sobre la veracidad del relato del solicitante y, por ende,
afectar la objetividad de sus criterios para la elaboración del informe
psicológico. Cuando se está frente a contratransferencias basadas en subjetividades
los sesgos que podrían tener lugar están muy lejos de ser parte de una lista cerrada;
un informe psicológico en ese sentido podría verse viciado y, por ende, el
proceso de solicitud de refugio.
Los
ejemplos de esta lista podrían ser variados: un enjuiciamiento en desmérito del
solicitante por una primera impresión o interacción, sometimiento a un juicio de
valor verbalizado e incorregible a pesar de las evidencias posteriores que le
indiquen al entrevistador su percepción errónea, prejuicios formados a partir
de informaciones previas sobre el caso del solicitante muy positivos o
negativos, prejuicios socioculturales en los que pueden incluirse sesgos por
razones étnicas, culturales, religiosas, ideológicas, entre otras.
No
obstante, desde otra perspectiva, las participaciones de personas psicólogas
dentro de los procesos de refugio también han sido útiles en aquellos casos
donde el solicitante carece de pruebas para demostrar su persecución o peligro
inminente y su razón consecuente del porqué no pueden retornar a su país de
origen.
En
algunos casos, por lo general ante la insistencia del representante de ACNUR,
se solicita a médicos, psicólogos o psiquiatras de instituciones públicas o
reconocidas que hagan un análisis probatorio de la existencia de persecución o
tortura en base a las posibles secuelas. Como no es frecuente que éstas sean de
carácter permanente, se solicita entonces del profesional un análisis de
credibilidad del relato de persecución del solicitante, asumiendo que pudieran
existir síntomas y signos de carácter físico o psíquico patognomónicos de
determinadas formas de tortura o trato cruel e inhumano, y que de presentarse
éstos el psiquiatra podría dar el relato como creíble. El psiquiatra o psicólogo
resolvería, de este modo, los problemas de carga de prueba, carga de persuasión
y riesgo perceptible.[48]
A
modo de síntesis, la reforma del artículo 122 del Reglamento de Personas
Refugiadas, mediante el decreto 44501-MGP que introduce la participación de
psicólogos dentro del subproceso de refugio con el propósito de analizar la
credibilidad de los relatos de los solicitantes de refugio puede generar
resultados con implicaciones duales. Por un lado, contribuye en el
fortalecimiento de los procesos de evaluación. Sin embargo, por otra parte, la
falta de sensibilización política y sociocultural de las personas psicólogas
hacia la realidad de las personas solicitantes de refugio, así como, la
ausencia de una estandarización técnica en su intervención podría provocar
consecuencias graves para la protección de las personas refugiadas.
6.
Conclusiones
En
relación con el apartado de antecedentes, se refleja que históricamente la
cantidad de solicitantes de refugio y personas reconocidas como refugiadas bajo
el mandato de ACNUR en Costa Rica, guardan una estrecha relación con los grados
de estabilidad e inestabilidad sociopolítica de los países de la región
centroamericana, especialmente con respecto a Nicaragua, según los datos de los
informes anuales emitidos por la DGME. Asimismo, la cifra acumulada de más de
200.000 casos de refugio pendientes de resolver se debe significativamente al
alto número de solicitudes que se han recibido de forma constante,
principalmente, desde el año 2017 hasta la actualidad, lapso en el cual, la
Administración Pública costarricense ha enfrentado desafíos para brindar
respuestas efectivas y eficientes a esta alta demanda de solicitantes.
Son
relevantes la voluntad del Estado y de la Cooperación Internacional para lograr
un acceso equitativo al seguro social de las personas refugiadas[49]. No obstante, el seguro
social establecido como un requisito para acceder a la documentación, tal y
como aparece descrito en el artículo 58 que reformó el decreto 43810-MGP, deja
dudas, e inclusive, puede comprenderse como una carga adicional discordante con
los artículos 25 y 27 de la Convención del Estatuto de los Refugiados en
términos de acceso a documento de identidad y ayuda administrativa. Es crucial generar
diálogos reflexivos acerca de los alcances de estos artículos de la normativa
internacional en la producción de la normativa interna y su implementación.
Respecto
al artículo 122 del reglamento de las personas refugiadas en el que se
introdujo al profesional en Psicología como parte de la estructura del
subproceso de refugio, parece importante que la administración defina su rol
(nivel de intervención que no genere daño), el nivel de importancia probatoria
dentro del proceso de determinación de la condición de refugiado que se dará a
los dictámenes o informes que éste emita.
Finalmente,
se recomienda diseñar, revisar e implementar un protocolo de intervención
psicológica estandarizado con las recomendaciones y principios promovidos por
el Protocolo de Estambul.[50] Es relevante tomar en cuenta esto, puesto que,
como se dijo, los psicólogos pueden desempeñar un roll positivo dentro de los
procesos de determinación de la condición de refugio, pero también, existen
múltiples preocupaciones que refieren a la posibilidad de que sus sesgos
personales y profesionales puedan influir negativamente en el debido proceso.
7.
Bibliografía
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Humanos (s. f.), p. 44. Consultado el 8 de septiembre de 2024. https://procurement-notices.undp.org/view_file.cfm?doc_id=40197.
[1] Abogado y
Licenciado en Derecho con mención en Derechos Humanos, egresado de la
Universidad de Costa Rica y Trabajador Humanitario en materia de Protección
Legal de los Derechos de las Personas Refugiadas. Correo electrónico: abarcasanchezj@gmail.com / https://orcid.org/0009-0002-2959-8416
[2] Inés Guerrero
Sirker, "Refugiados centroamericanos en Costa Rica: el aporte del gobierno
durante el proceso de paz, 1980-1995" (Tesis de Licenciatura, Universidad
Torcuato Di Tella, 2013), p. 2, https://repositorio.utdt.edu/handle/20.500.13098/1478.
[3] Quien tenga
interés en consultar esta ley puedo hacerlo ingresando al siguiente enlace: http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Normas/nrm_texto_completo.aspx?param1=NRTC&nValor1=1&nValor2=18675&nValor3=19922&strTipM=TC
[4] ACNUR Costa Rica,
"Acerca del ACNUR - ACNUR Costa Rica", consultado el 8 de septiembre
de 2024, https://help.unhcr.org/costarica/sobre-el-sitio/acerca-del-acnur-en-costa-rica.
[5] Clarissa
Castillo, Elizondo. "El Refugio en Costa Rica, su evolución y el aporte
jurisprudencial del caso de Chere Lyn Tomayko a esta figura" (Licenciatura
en Derecho, Universidad de Costa Rica, 2009), p. 34, https://repositorio.sibdi.ucr.ac.cr/handle/123456789/17983.
[6] Un ejemplo de
esto fue el ‘’Acuerdo de Cooperación entre el Consejo Noruego para Refugiados y
el Gobierno de Costa Rica Relativo al Establecimiento de una Oficina para
America Latina en San José, Costa Rica’’ suscrito entre sus representantes el
13 de octubre de 1987 http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Normas/nrm_texto_completo.aspx?param1=NRTC&nValor1=1&nValor2=4135&nValor3=4380&strTipM=TC
[7] UNHCR,
"Refugee Data Finder", www.unhcr.org, consultado el 8 de septiembre
de 2024, https://www.unhcr.org/refugee-statistics/download/?url=HjMfb0.
[8] Inés Guerrero
Sirker, "Refugiados centroamericanos en Costa Rica: el aporte del gobierno
durante el proceso de paz, 1980-1995" (Tesis de Licenciatura, Universidad
Torcuato Di Tella, 2013), p. 30, https://repositorio.utdt.edu/handle/20.500.13098/1478
[9] El lector
interesado puede conocer más acerca del Decreto 21717-G puede dirigirse al
siguiente enlace: http://scm.oas.org/pdfs/2008/CEAM/Costa%20Rica/Decreto%20No.%2021.717%20-%201992.pdf
[10] UNHCR,
"Refugee Data Finder", www.unhcr.org, consultado el 8 de septiembre
de 2024, https://www.unhcr.org/refugee-statistics/download/?url=HjMfb0.
[11]
Salvador Marti i Puig, "Nicaragua: análisis de una crisis
inesperada", Documentos de trabajo (Fundación Carolina) 2°
época, n.º 10 (2019), p 5, https://www.fundacioncarolina.es/wp-content/uploads/2019/07/DT_FC_10.pdf
[12] UNHCR,
"Refugee Data Finder", www.unhcr.org, consultado el 8 de septiembre
de 2024, https://www.unhcr.org/refugee-statistics/download/?url=HjMfb0.
[13] Jose Daniel
Rodriguez Arrieta. ‘’Banca, salud y estímulo del empleo: Servicios públicos
desde la óptica de los refugiados y solicitantes en Costa Rica’’. Rev.
Ciencias Sociales Universidad de Costa Rica 155 (2017), p 3, https://revistas.ucr.ac.cr/index.php/sociales/article/view/30258/30230
[14] Costa Rica,
Asamblea Legislativa. Ley General de Migración y Extranjería, Ley
8764, aprobado el 19 de agosto de 2009, art. 264, http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Normas/nrm_texto_completo.aspx?nValor1=1&nValor2=66139.
[15] CNN En Español, "Aumentan
casi un 60% los desplazamientos forzados en El Salvador, Honduras y Guatemala,
dice ACNUR", 23 de mayo de 2018, https://cnnespanol.cnn.com/2018/05/23/aumentan-casi-un-60-los-desplazamientos-forzados-el-salvador-honduras-y-guatemala-dice-acnur/.
[16]
Salvador Marti i Puig, "Nicaragua: análisis de una crisis
inesperada", Documentos de trabajo (Fundación Carolina) 2°
época, 10 (2019), p 3, https://www.fundacioncarolina.es/wp-content/uploads/2019/07/DT_FC_10.pdf
[17] Dirección General
de Migración y Extranjería, "Informe anual 2019", 13 de enero de 2020, https://www.migracion.go.cr/Paginas/Centro%20de%20Documentación/Estadísticas.aspx.
[18] ACNUR, "Alta
Comisionada Adjunta para los Refugiados visita Costa Rica", 7 de febrero
de 2020, https://www.acnur.org/noticias/news-releases/alta-comisionada-adjunta-para-los-refugiados-visita-costa-rica#:~:text=SAN%20JOSÉ,%20Costa%20Rica%20-%20Kelly%20T.%20Clements,,y%20Venezuela,%20y%20las%20oportunidades%20de%20cooperación%20internacional.
[19] Dirección General
de Migración y Extranjería, ‘’Informes Estadísticos Anuales’’, https://www.migracion.go.cr/Paginas/Centro%20de%20Documentaci%C3%B3n/Estad%C3%ADsticas.aspx
[20] Deben tomarse en
cuenta los números acumulados de solicitudes de refugio pendientes de resolver
que se tramitaron desde antes del 2020.
[21] Divergentes,
"Las importantes reformas al Reglamento de Personas Refugiadas en Costa
Rica", 18 de junio de 2024, https://www.divergentes.com/reformas-al-reglamento-de-personas-refugiadas-en-costa-rica/.
[22] Costa Rica,
Dirección Jurídica de la Dirección General de Migración y Extranjería. Procedimiento
para el Otorgamiento de Permisos Laborales a las Personas Solicitantes de
Refugio, Resolución D.JUR-0204-12-2022-ABM, aprobado el 14 de febrero de
2023, art. 2, https://www.migracion.go.cr/Documentos%20compartidos/Refugio/Resolución%20D.JUR-0204-12-2022-ABM%20Permisos%20laborales%20a%20las%20personas%20solicitantes%20de%20%20refugiado.pdf.
[23] Ibid.
[24] Ibid.
[25] Ibid.
[26] Ibid.
[27] Ibid.
[28] Ibid.
[29] Costa Rica, Poder
Ejecutivo. Reforma Reglamento de Personas Refugiadas, Decreto
43810-MGP, aprobado el 1 de diciembre de 2022, art. 3, http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Normas/nrm_texto_completo.aspx?param1=NRTC&param2=1&nValor1=1&nValor2=98356&nValor3=133735&strTipM=TC&lResultado=2&nValor4=1&strSelect=sel.
[30] Ibid.
Esta disposición que limitaba las
libertades de tránsito de las personas refugiadas dio paso a la anulación de un
acto administrativo a través de la resolución de la Sala Constitucional número
03439 – 2023, esto, por un recurso de habeas corpus interpuesto por un
refugiado nicaragüense. En este
documento pueden observarse más consideraciones acerca de los derechos
ambulatorios de las personas refugiadas. Se adjunta el respectivo enlace para
los interesados https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-1139997
[31] Ibid. Art. 4
[32] Ibid. Art. 5
[33] United Nations
Trust Fund for Human Security, Teoría y Práctica de la Seguridad
Humana: Aplicación del concepto de seguridad humana y el Fondo Fiduciario de
las Naciones Unidas para la Seguridad de los Seres Humanos (s. f.), p.
44, consultado el 8 de septiembre de 2024, https://procurement-notices.undp.org/view_file.cfm?doc_id=40197.
[34] Costa Rica, Poder
Ejecutivo. Reforma Reglamento de Personas Refugiadas, Decreto N°
44501-MGP, aprobado el 14 de junio de 2024, art. 1, http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Normas/nrm_texto_completo.aspx?param1=NRTC&nValor1=1&nValor2=102176&nValor3=141142&strTipM=TC.
[35] Ibid. Arts. 1 y 2
[36] Ibid. Art. 3 y 8
[37] Ibid. Art. 3
Como fue señalado, esta disposición
ya había sido declarada como inconstitucional por la Sala Constitucional a
través de su resolución número 03439 -2023 a propósito del recurso de habeas
corpus que se había interpuesto contra un acto administrativo que se
fundamentaba en este artículo 59 reformado por el decreto 43810-MGP.
[38] Ibid. Art 5
[39] Ibid.
[40] Naciones
Unidas. Convención Sobre el Estatuto de los Refugiados, aprobado el
28 de julio de 1951, pag 1, https://www.acnur.org/sites/default/files/2023-05/Convencion_1951.pdf.
[41] Colección de instrumentos
jurídicos internacionales relativos a refugiados, Derechos Humanos y temas
conexos. Conclusiones del Comité Ejecutivo del Programa del ACNUR, 1975-2000,
p.100. Ginebra: ACNUR, 2000. Consultado el 9 de septiembre de 2024. https://www.acnur.org/fileadmin/Documentos/Publicaciones/2006/3065.pdf.
[42] Costa Rica, Poder
Ejecutivo. Reforma Reglamento de Personas Refugiadas, Decreto N°
44501-MGP, aprobado el 14 de junio de 2024, art. 5, http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Normas/nrm_texto_completo.aspx?param1=NRTC&nValor1=1&nValor2=102176&nValor3=141142&strTipM=TC.
[43] Pau Pérez Sales,
"Peritación psicológica y psiquiátrica de maltrato y tortura en
solicitantes de asilo. Uso del Protocolo de Estambul," 2009, p. 251.
Consultado el 9 de septiembre de 2024. https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=8894334.
[44] Protocolo de
Estambul: Manual para la investigación y documentación eficaces de la tortura y
otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, p. 253. Ginebra: Oficina
del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de las Naciones Unidas, 2004.
Consultado el 9 de septiembre de 2024. https://www.ohchr.org/sites/default/files/documents/publications/training8rev1sp.pdf.
[45] Pau Pérez Sales,
"Peritación psicológica y psiquiátrica de maltrato y tortura en
solicitantes de asilo. Uso del Protocolo de Estambul," 2009, p. 253.
Consultado el 9 de septiembre de 2024. https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=8894334.
[46] Maria Elena
Lumiento, "Sobre la obligación de aplicar los Protocolos de Estambul y
Minnesota en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos
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[47] Pau Pérez Sales,
"Peritación psicológica y psiquiátrica de maltrato y tortura en
solicitantes de asilo. Uso del Protocolo de Estambul," 2009, p. 261.
Consultado el 9 de septiembre de 2024. https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=8894334.
[48] Ibid. p 250
[49] Si se requiere
profundizar más sobre el tema del acceso al seguro social, se recomienda tener
como ejemplo de buena práctica el convenio de seguro médico entre ACNUR y Costa
Rica renovado el 2024, así como, hacer un repaso sobre los derechos y garantías
sociales de las personas refugiadas y sus derechos según su nivel de arraigo
analizado por James C. Hathaway.
[50] Esta recomendación va de la mano con el principio humanitario de ‘’primero no hacer daño’’ o ‘’primun non nocere’’ que debe guiar el ejercicio ético de los profesionales en psicología.