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Revista de Biología Tropical, ISSN: 2215-2075, Vol. 69(Suppl. 2): S1-S14, October 2021 (Published Oct. 30, 2021)
Gestión de fronteras marítimas: el caso de Costa Rica y Nicaragua
en el océano Pacífico
Carlos Murillo-Zamora
1,2,3
; https://orcid.org/0000-0001-5104-7675
1. Observatorio del Desarrollo, Universidad de Costa Rica, San José, Costa Rica; carlos.murillozamora@ucr.ac.cr,
camuza@gmail.com
2. Escuela de Administración Pública, Universidad de Costa Rica, San José, Costa Rica.
3. Escuela de Relaciones Internacionales, Universidad Nacional, Heredia, Costa Rica.
Recibido 15-XII-2020. Corregido 29-I-2021. Aceptado 16-II-2021.
ABSTRACT
Management of maritime boundaries: the case of Costa Rica and Nicaragua in the Pacific
Introduction: Public management has acquired new characteristics because of change in the way governance
is approached. As the subject areas, levels and scales of this management have expanded, public administration
has become more complex, requiring new approaches. Although the Law of the Sea and the thesis that the land
dominates the sea are not new, the truth is that it was with the United Nations Convention of the Law of the Sea,
of 1982, that the areas under the jurisdiction of the coastal States were formalized and institutionalized. This has
generated new challenges for the governments, since not only does territorial sovereignty extend over a large
portion of the sea, but new responsibilities are assumed on behalf of the international community.
Objective: The matter links public management with the regulations of the Law of the Sea regarding the delimi-
tation and administration of boundaries. Therefore, this review proposes an approach to a matter that has not
been explored enough.
Methods: A review of the literature on public border management was made, considering the case of maritime
boundaries, identifying international jurisprudence -especially of the International Court of Justice- and actions
implemented by Costa Rica.
Results: in the land portion, border management shows important development; this is not the case in the mari-
time spaces. The jurisdiction is different in each of these spaces, so public management must take these particu-
larities into account. Things get complicated when it comes to the border area, because in it the marine and the
maritime converge, but also different interests, due to the nature of the marine space. Therefore, it is necessary
to recognize that the management of maritime boundaries is not as simple as moving what is done on land to the
sea. When the limit was defined by a bilateral treaty, some provisions facilitate cross-border coordination and
cooperation. For this reason, the case of Costa Rica and Nicaragua in the Pacific Ocean was used as a reference,
since in this case the dividing line was established by the International Court of Justice, which causes a layout
that is not necessarily satisfactory for the actors involved.
Conclusions: the differences in border management between land and sea, in addition to how the boundary
between the two countries is defined, has made it difficult for Costa Rica to implement public management,
which is the best-known experience in the region on marine-maritime policies and management.
Key words: Law of the Sea; maritime boundaries; public management; Costa Rica; Nicaragua; Pacific Ocean.
Murillo-Zamora, C. (2021). Gestión de fronteras marítimas: el
caso de Costa Rica y Nicaragua en el océano Pacífico.
Revista de Biología Tropical, 69(Suppl. 2), S1-S14. https://
doi.org/10.15517/rbt.v69iS2.48125
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Desde la perspectiva de la Administración
Pública y la gestión de fronteras la atención
sobre el espacio geográfico ha estado centrada
en la porción terrestre del territorio del Estado;
mientras que el límite, en términos de defini-
ción del espacio físico que sirve de escenario a
tal gestión, establece los puntos de interacción
con terceros, sean otros Estados o la comu-
nidad internacional. Así una línea limítrofe
define hasta dónde llega la gestión pública y la
acción gubernamental -ejercicio del gobierno y
la gobernación-; por ende, el ámbito en donde
tiene lugar la dimensión interna de la sobera-
nía. Esto a pesar de que desde la Antigüedad
persiste la tesis de que la tierra domina el mar;
sin embargo, este -en aquellos sectores bajo
jurisdicción del Estado ribereño- no es incor-
porado como ámbito de acción de lo público.
Esto ni en el sentido de administrar y gestionar
(realización de las decisiones directivas de los
gobiernos) ni de la esencia de la gobernanza,
según se define más adelante.
Con la suscripción, en 1982, de la Con-
vención de Naciones Unidas para el Derecho
del Mar se reconoce, formalmente en un texto
de carácter constitucional, la jurisdicción del
Estado ribereño sobre las aguas interiores, mar
territorial, zona económica exclusiva y pla-
taforma continental. Esto extendió la gestión
pública más allá de la porción terrestre del
territorio, incorporando espacios que requieren
de una administración y una gobernanza parti-
cular, pues se ejerce sobre un escenario con una
dimensión dual: marina y marítima.
Considerando que esa cuestión no ha reci-
bido la atención por parte de la mayoría de los
gobiernos, y que desde la perspectiva acadé-
mica implica que no se ha profundizado en el
ámbito de la gestión pública marina-marítima,
sobre todo en lo relativo a las fronteras de los
espacios marítimos, en este trabajo primero
reviso lo relativo a gestión pública. En una
segunda sección hago referencia a la cuestión
del territorio y las fronteras, complementado
-en un tercera sección- con las fronteras maríti-
mas, seguido de lo relativo a delimitación -una
materia clave para extender los procesos que
asumen los Estados ribereños para establecer
los espacios en donde ejerce derechos diversos.
Ello conduce, en una cuarta sección la gober-
nanza marítima y marina. En la última sección
abordo el tema de las fronteras Costa Rica y
Nicaragua en el océano Pacífico.
Como se trata de una cuestión que vin-
cula la gestión pública con la normativa del
derecho del mar en materia de delimitación y
administración de fronteras; este trabajo busca
establecer, a partir de la revisión de literatura,
una relación entre la gestión pública de fronte-
ras terrestres y la situación de fronteras en los
espacios marítimos, que resulta un tema poco
explorado. Se complementa esa revisión con la
consideración de jurisprudencia internacional
sobre delimitación marítima, particularmente
el caso entre Costa Rica y Nicaragua en el
océano Pacífico.
MATERIALES Y MÉTODOS
Se recurre a la revisión de literatura sobre
gestión pública, como punto de partida para
entender la administración de las fronteras
terrestres, sobre lo cual existe alguna experien-
cia en el ámbito de la Administración Pública.
Sobre esa base se establece un vínculo con la
gestión de fronteras marítimas, un tema prácti-
camente dejado de lado por los especialistas en
la administración del espacio territorial estatal.
A partir de ese contexto se alude a la cuestión
de la gobernanza, sobre todo en lo marítimo.
Con ese marco referencial se analiza la senten-
cia de la Corte Internacional de Justicia sobre
el diferendo limítrofe entre Costa Rica y Nica-
ragua, específicamente en el océano Pacífico.
RESULTADOS Y DISCUSIÓN
Gestión pública
La gestión pública ha dejado de ser una
cuestión limitada a la acción de los asuntos
propios de los entes gubernamentales y de la
burocracia; es decir, no se restringe a lo que
esta realice, sino que contempla dirección
estratégica y de la calidad del proceso, por lo
cual tiene que ver con los esquemas de gestión
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del desempeño y del conocimiento (Aguilar,
2016). En ese contexto surge el denomina-
do “momento posdecisional”, relacionado con
la comunicación/ argumentación, la imple-
mentación y la evaluación de las políticas
(Aguilar, 2016).
Por consiguiente, hoy la gestión pública
hace referencia a toda actividad del Estado
dirigida a lograr objetivos o intereses sociales,
requiriendo una apropiada dirección y eje-
cución de las decisiones políticas a través de
una estructura institucional organizada bajo
un sistema jurídico normativo preestablecido
y dotado de recursos humanos y financieros
(Organización Internacional para las Migracio-
nes [OIM], 2012). Por ende, tiene una dimen-
sión operativa y funcional, relacionada con la
administración pública. De ahí que la gestión
pública sea el medio para la implementación
y administración de políticas públicas, por lo
que sin buenas políticas no puede haber buena
gestión. También es un asunto de gestión de
la calidad, porque la complejidad obliga a los
gobiernos a buscar herramientas y mecanismos
para lograr sus objetivos y realizar las tareas de
forma eficaz, dando lugar a lo que se denomina
la nueva gestión pública (Moyado, 2011). Ello
implica cambios profundos en la administra-
ción de los recursos estatales.
Como la gestión pública tiene que ver con
los aspectos técnicos de la gobernanza, basta
con aludir al modo posgubernamental denomi-
nado nueva gobernanza, que redimensiona la
administración de lo público y la capacidad de
acción del gobierno (Aguilar, 2010a, p. 189).
Este nuevo modo de cómo se gobierna una
sociedad y se resuelven sus problemas resulta
de la acción colectiva en red, en el marco de
governance system (Aguilar, 2010a).
Para una buena gestión pública, sobre todo
en términos de la “nueva gestión pública”, es
necesario tener claro el escenario en el que se
implementan las políticas públicas, el entorno y
el contexto; así como los actores participantes
y sus intereses e interacciones con otros agen-
tes. La gestión no actúa en el vacío, ni es un
esquema estrictamente top-down. Esto es sig-
nificativo en la gestión de los espacios marinos
y marítimos, sobre todo en zonas fronterizas.
Entiendo un espacio marítimo como el área
geográfica sobre la cual un Estado ribereño
ejerce algún tipo de jurisdicción y tiene obliga-
ciones sobre el recurso marino (Langlet, 2018).
Lo anterior hace necesario señalar que
no se trata solo de la gestión pública, sino de
la acción gubernamental, pues el gobierno
gobierna el territorio, la sociedad y las rela-
ciones exteriores a través de las entidades
administrativas, civiles, policiales y militares;
esto significa que tal acción tiene implicacio-
nes administrativas, pues es el aparato de la
administración pública quien ejecuta políticas,
programas, proyectos y otras iniciativas para
lograr los fines u objetivos que contribuyen
al desarrollo integral del país. Y lo anterior se
relaciona con la gobernanza, el determinante
de la nueva gestión pública, vinculado con la
administración pública. Por ende, la cuestión
de los asuntos transfronterizos y en general
territoriales demanda una atención particular,
y esto se enmarca en lo que se denomina new
public governance, que está relacionada con el
modo o proceso de gobernar asociado, cola-
borativo, concertado y corresponsable (ver la
sección sobre gobernanza marina y marítima).
Territorio y fronteras: un asunto de
construcción de los espacios
El mundo está en una época de trans-
formación del Estado y sus dinámicas, sobre
todo por los procesos de desnacionalización y
globalización; sin embargo, permite la estrecha
relación entre territorio, autoridad y derechos,
con una compleja interacción entre lo local/
nacional y lo global, haciendo más complejos
los procesos asentados en la visión estatocén-
trica del “Estado territorial” (Sassen, 2013).
Pero, al mismo tiempo, el territorio es espacio
social para la materialización de relaciones de
poder y de interacciones entre agentes (Spíndo-
la, 2016); por lo que es central a la compleji-
dad de las interacciones sociales, económicas,
políticas, culturales y estratégicas, no es solo
espacio físico (Vargas, 2012). Por eso no hay
que considerar solo el territorio, sino también la
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territorialidad y de ahí a la cuestión de la fron-
tera, como espacio de separación/vinculación.
Mientras que el Estado aparece como “…apa-
rato institucional políticamente construido para
administrar un territorio delimitado por la fron-
tera como realidad jurídica” (Spíndola, 2016).
El territorio no se limita a la dimensión
geográfica, sino que se expresa en las dimen-
siones económica, social, ambiental y organi-
zativa, siendo apropiado por los actores para
generar construcciones colectivas, de forma
que resulta en “…un espacio pluridimensional
que se construye a partir de una base económi-
co-productiva determinada y de las estrategias
desplegadas por actores” (Martínez, 2012).
Así surgen nuevas geografías, con elemen-
tos territoriales y electrónicos (producto de una
imbricación entre lo digital y lo no digital) que
traspasan fronteras y órdenes espacio-tempo-
rales, generando ensamblajes complejos en los
que se insertan redes transfronterizas, y apare-
cen -la “proximidad desterritorializada”- espa-
cios estratégicos subnacionales, vinculados por
flujos intensos de operaciones de espacialidad
y temporalidad desnacionalizados, que no son
del todo nacionales ni del todo globales (Sas-
sen, 2013).
En ese escenario se producen las relacio-
nes entre lo marino y lo marítimo; la gestión
pública de fronteras y de la planificación espa-
cial marina; la relación entre el territorio y la
territorialidad nacional soberana; las acciones
de las comunidades locales y aquellas interna-
cionales/globales; y las actividades de sectores
específicos. Así en el espacio territorial tienen
lugar numerosas dinámicas que tienen que ver
con la gobernabilidad y la gobernanza; y, por
ende, en el proceso de toma de decisiones y
formulación de políticas públicas.
Desde esa perspectiva hay que tener en
cuenta las interacciones en la porción emergida
del territorio estatal, como también en las aguas
jurisdiccionales. De forma que el Estado tiene
varias dimensiones interconectadas: terrestre,
marina, costera y marino-costera. Ello está
vinculado con acciones concretas como el
establecimiento de áreas naturales protegidas,
investigación científica, actividades turísticas,
protección de recursos naturales (vivos y no
vivos), infraestructuras y rutas marítimas, entre
muchas otras.
Al ser el territorio un espacio construido,
con distintas dinámicas, es necesaria la plani-
ficación estratégica territorial. Esta se cons-
tituye en un recurso de gestión pública para
identificar las características particulares de
los diferentes espacios territoriales y su terri-
torialidad, sobre todo aquellos comunitarios, a
ser considerados en los niveles de la división
político-administrativa. Tal planificación terri-
torial debe estar directamente conectada con
los planes nacionales y las estrategias de desa-
rrollo (cfr. OIM, 2012).
En tal planificación territorial interviene el
rol de la cultura, nacional y local, y la cosmo-
visión de la relación entre comunidad y medio
natural social (el ser humano en su entorno
natural), que se relaciona con la teoría de las
aglomeraciones (concentraciones socioeconó-
micas y polos de poder) (Elizalde, 2003). Por
lo que esa planificación se convierte en un ins-
trumento de la gobernanza local (Flores, 2014),
vinculando las políticas públicas, la gestión
pública y la gobernanza multinivel.
No se trata de pensar en el territorio como
si fuera un espacio aislado, pues es una catego-
ría que enlaza diferentes dimensiones sobre la
base de relaciones (Flores, 2014). El territorio
está conectado al de otros Estados. Por eso es
necesario considerar los contextos de frontera,
en donde tienen lugar vínculos jurídicos, lazos
históricos, económicos y sociales, movilidad
humana transfronteriza; pero también otros
tipos de flujos considerados ilícitos. Entonces,
la frontera corresponde a aquella porción del
territorio vinculada al límite entre dos o más
unidades territoriales estatales o entre una
unidad territorial y la comunidad internacio-
nal, en donde tienen lugar procesos humanos
con efectos económicos, sociales, culturales,
políticos, jurídicos y ambientales (OIM, 2012).
Por lo que no se puede obviar el “modelo de
territorio”, que resulta de una descripción del
futuro que esperan las personas y comunida-
des en el marco de un entendimiento mutuo
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de lo económico, social, cultural y ambiental
(Flores, 2014).
Mientras que el límite hace referencia a
la línea divisoria imaginaria que separa dos
unidades territoriales estatales soberanas y la
frontera constituye una porción de territorio
vinculada los límites en donde se desarrollan
procesos humanos en contextos geográficos e
históricos determinados (OIM, 2012). Ahora
bien, la línea limítrofe es un asunto de com-
petencia del gobierno central; mientras que en
las áreas fronterizas en la porción terrestre las
competencias son compartidas entre lo nacio-
nal y lo local/regional (Oddone, 2014).
A lo anterior se suma el concepto de
fronteras vivas, constituidas por espacios con
dinámicas económicas y sociales permanentes
y cotidianas. Esto contrasta con aquellas fronte-
ras estáticas de zonas despobladas y sin mayor
vinculación económica, política o estratégica.
Se suman las fronteras abiertas, en donde tie-
nen lugar relaciones entre poblaciones locales
y las acciones en los distintos niveles de la
administración pública (Oddone, 2014).
La delimitación territorial no es estática,
más bien es la base para la construcción de
los procesos de desarrollo y tiene que ver lo
espacial geográfico, la acción político-adminis-
trativa y la interacción entre actores y escalas
(Flores, 2014). Por eso las fronteras están vin-
culadas con la formación del Estado nacional,
con la fragmentación territorial, con conflictos
armados y por supuesto con la construcción de
la identidad nacional (Oddone, 2014). Buen
ejemplo es el golfo de Fonseca (El Salvador,
Honduras y Nicaragua), tanto en la parte terres-
tre como marítima.
El trazado de una frontera tiene reper-
cusiones económicas, sociales, ambientales,
culturales y políticas. Por consiguiente, cuando
se habla hoy de territorio de fronteras es nece-
sario pensar en la cooperación transfronteriza,
en lo macro y micro regional, así como en los
procesos de reterritorialización y de integra-
ción regional y territorial, al mismo tiempo
que de descentralización de la gestión pública
(Caleta et al., 2013).
Un tema que es necesario puntualizar,
antes de abordar el tema de las fronteras
marítimas, es la diferencia entre lo marino y
lo marítimo del territorio. El espacio marino
corresponde al escenario natural independiente
de la acción humana, por lo que se requiere
pensar en la unidad de los océanos y su hábitat,
y carece de fronteras político-administrativas.
Mientras que el espacio marítimo es aquel
generado por decisiones políticas, económicas,
sociales, jurídicas y estratégicas, basado en la
tesis del derecho del mar de que la tierra domi-
na el mar (Murillo, 2017). Los distintos ámbi-
tos bajo jurisdicción nacional y fuera de esta
establecidos por la Convención de Naciones
Unidas sobre el Derecho del Mar (Convemar)
de 1982, son el resultado de siglos de interés de
los Estados ribereños por ejercer algún tipo de
control sobre los mares y océanos. Y como en
donde hay una actividad humana es necesario
establecer normas jurídicas para regularla, bajo
el principio ubi societas, ibi jus, resulta más
relevante en los océanos, porque estos “…
han sido el escenario o el camino de grandes
empresas humanas, exploración, encuentro de
culturas, conquista, colonización e inevita-
blemente, también de choques y conflictos”
(Lacleta, 2003).
Fronteras marítimas:
su definición y gestión
Los mares son clave para la seguridad de
los Estados, pero también para su desarrollo
y prosperidad, pues los espacios marinos son
fuente de riqueza económica, bienestar social y
cultural; pero también el Estado ribereño tiene
obligaciones en términos medioambientales y
marítimos (por las actividades lícitas e ilícitas
que se realicen en esas zonas bajo jurisdicción
nacional), por eso no se debe considerar solo
la gestión del espacio marítimo, sino el control
de las fronteras, como una manifestación de
la soberanía estatal, pero también una obliga-
ción con la comunidad internacional (Sobrino
& Oanta, 2010). Según Convemar en algu-
nas actividades en los espacios marinos bajo
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jurisdicción nacional el Estado actúa como
representante de la comunidad internacional.
La frontera marítima es “…la línea de
separación entre zonas marítimas de soberanía
y/o jurisdicción de dos o más Estados veci-
nos o no pertenecientes a ningún Estado y,
por tanto, zonas internacionales” (Sobrino &
Oanta, 2010). Estas divisiones son significati-
vas, producto del problema político y jurídico
del reparto de los mares (Lacleta, 2003), por lo
que el fundamento de la gestión de los espacios
marítimos y sus fronteras radica en Convemar
y otros convenios que norman las distintas
actividades en los territorios marítimos bajo
jurisdicción del Estado ribereño y más allá (me
refiero a la altamar y su suelo y subsuelo, deno-
minado en el derecho del mar como “La Zona”,
patrimonio común de la humanidad).
La frontera marítima ha evolucionado en
las últimas décadas, lo que hace necesario
diferenciar entre aquellas restrictivas y las
que tienen una dinámica amplia. Esto porque
hay diferencias, en términos jurisdiccionales
entre los diferentes espacios: aguas interiores,
mar territorial, zona contigua, zona económica
exclusiva y plataforma continental, en donde
el Estado ribereño ejerce soberanía, derechos
de soberanía y jurisdicción. Pero más allá de
esto la característica es que tal frontera carece
de una definición precisa y porosa (Sobrino
& Oanta, 2010). Sin olvidar la dificultad para
ejercer el control y vigilancia por el tamaño de
los espacios marítimos y la longitud del límite.
Pero en donde hay fronteras hay delimi-
tación –entendida como la serie de acciones
tendientes a establecer una línea divisoria,
teniendo en cuenta la normativa vigente (Ori-
huela, 2017)–. En el mar es más complejo,
porque no hay fronteras naturales (basadas en
accidentes geográficos). Tal proceso de deli-
mitación se torna diverso, difícil y conflictivo
(Orihuela, 2017), porque no es viable trazar
líneas divisorias en función de accidentes geo-
gráficos, geomorfológicos o geológicos del
fondo marino (Lacleta, 2003).
Ello ha dado lugar al desarrollo del campo
de la delimitación marítima, una parte espe-
cifica del derecho del mar, que atiende tres
aspectos limítrofes básicos: i) entre Estados
adyacentes; ii) Estados frente a frente; y iii) con
la altamar. Hay una serie de principios, partien-
do de la premisa de que “…la tierra domina al
mar y que aquella brinda cobertura jurídica a
los derechos que los ribereños pueden ejercer
sobre el medio marino adyacente a su costa”
(Orihuela, 2017). Por otra parte, la delimitación
se basa en las tesis de equidistancia y equidad,
aunque los Estados son soberanos para definir
sus fronteras a partir de otros criterios. Sin
embargo, se considera que en todo momento
debe respetarse la tesis de non-cut off o “no cie-
rre del frente costero” de un territorio ribereño
(cfr. Acikgonul, 2016).
Delimitación marítima:
el componente clave
La definición del territorio, en cuanto
espacio de acción, es el punto de partida para
una buena gestión. Los límites y fronteras per-
miten al tomador de decisiones reconocer hasta
dónde alcanza su acción y en dónde comienza
la interacción con actores extranjeros. En el
caso del mar esto es más significativo, porque
se trata de espacios en que el trazado de la
línea divisoria es más complejo por lo fluido
del escenario. No hay que olvidar que esto
implica un componente internacional, porque
“…la delimitación no podría depender de la
sola voluntad del Estado ribereño tal y como
se llegare a expresar en su derecho interno…
[por lo que] la validez de delimitación frente a
Estados terceros depende incuestionablemente
del derecho internacional”, como lo reconoció
la Corte Internacional de Justicia en el caso de
las pesquerías entre Reino Unido y Noruega
(citado en Gómez-Robledo, 2016). De ahí que
sea una operación internacional con carácter
nacional, que no puede ser efectuada unilate-
ralmente e involucra la noción de soberanía
(Haque & Hassan, 2014a). Ello ha conducido
a generar un amplio conjunto de normas sobre
delimitación que han sido codificadas en los
tratados (División de Asuntos Oceánicos y del
Derecho del Mar [DOALOS], 2001), que se
denominan los principios y reglas del derecho
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internacional público para la delimitación de
áreas marítimas entre dos o más Estados (Pres-
cott & Schofield, 2005).
El punto de partida de la delimitación
marítima es la línea de base a partir de la
cual se miden los espacios bajo jurisdicción
nacional; pero que también define las aguas
interiores. Convemar (art. 5 y 7) reconoce las
líneas de base normal o línea de bajamar a lo
largo de la costa y las líneas de base recta que
une puntos apropiados a lo largo de la costa. La
importancia de la claridad y precisión del tra-
zado de las líneas de base es porque determina
el borde exterior de cada espacio marítimo y,
por ende, el tipo de jurisdicción que el Estado
ribereño ejerce. Sobre el mar territorial (12
millas marinas de ancho) se posee soberanía,
que abarca el espacio aéreo y el suelo y sub-
suelo (art. 2). En la zona contigua (24 millas
marinas) hay jurisdicción en asuntos aduane-
ros, fiscales, de inmigración y sanitarios (art.
33). Respecto a la ZEE (art. 56) se reconocen
derechos de soberanía para la exploración y
explotación, conservación y administración de
recursos naturales (vivos y no vivos) y juris-
dicción sobre islas artificiales, investigación
científica marina y protección y preservación
del medio marino. Y en el caso de la platafor-
ma continental existen derecho de soberanía
exclusivos (art. 77), que son independientes de
la ocupación real o efectiva.
Al trazar los límites, ya sea entre Estados
con costas adyacentes, frente a frente o respec-
to a la altamar se han reconocido una serie de
criterios; porque esto se genera por el traslape
de derechos (entitlements) de Estados ribere-
ños soberanos (Evans, 2016). Predominan los
factores geográficos costeros y a partir de estos
se aplica la equidistancia y la equidad (Olo-
rundami, 2017; DOALOS, 2001), a los que se
ha sumado el concepto de proporcionalidad o
falta de desproporcionalidad como criterio para
evaluar la equidad (DOALOS, 2001).
Esos principios son los que determinan los
criterios y métodos para trazar las fronteras,
pero dependen de la existencia de islas, rocas o
elevaciones en bajamar y hasta de la morfolo-
gía del suelo marino; sin embargo, como señala
A. Gómez-Robledo (2016): “…la delimitación
debe ser realizada por la aplicación de criterios
equitativos y por la utilización de métodos
prácticos aptos para asegurar un resultado
equitativo, habida cuenta de la configuración
geográfica de la región y de otras circunstan-
cias pertinentes”. En última instancia es una
decisión política, que depende de la existencia
de una voluntad política, con el objetivo de
“lograr un resultado equitativo” (DOALOS,
2001). Como decisión política una opción para
llegar a establecer la división es una negocia-
ción entre las partes involucradas, dos o más
–hay una tendencia a favorecer procesos bila-
terales–; eso garantiza un resultado aceptado
por las partes. Cuando no se logra por esa vía,
se recurre a instancias judiciales internaciona-
les –tribunales y arbitrajes– o a la mediación
de una tercera parte. El problema es que se
pueden generar insatisfacciones si alguno de
los Estados considera que fue afectado en sus
intereses territoriales.
En ese sentido hay una gran diferencia res-
pecto a la delimitación terrestre. Sin embargo,
no hay que perder de vista que bajo la tesis de
que la tierra domina el mar, lo que se hace es
la territorialización de los mares (Cadena &
Devia, 2012).
Y esa complejidad se ve incrementada por
el cambio climático, porque el aumento del
nivel del mar tiene un impacto sobre las líneas
de base. Un cambio en estas implica variacio-
nes en el trazado de las fronteras, más crítico
en el caso de Estados insulares que pudieran
tener partes de su territorio sumergidas (Haque
& Hassan, 2014b; cfr. Caron, 2009). Esto hace
que lo que puede denominarse “derecho de
delimitación marítima” enfrenta desafíos en
el siglo XXI, como también puede afectar “…
la sostenibilidad y consistencia del orden legal
internacional” (Haque & Hassan, 2014b). De
esta forma hay una estrecha relación entre fron-
teras, gestión y gobernanza.
Gobernanza marítima y marina
Al vincular la gestión de fronteras con
lo marítimo y lo marino es necesario aludir a
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la gobernanza en esos dos ámbitos; porque la
gobernanza está relacionada estrechamente con
el espacio y su delimitación, así como con la
administración de las unidades, sean naturales
(ecosistemas marinos) o legales (áreas bajo
jurisdicción estatal). La gobernanza está vin-
culada con la gestión de redes en las que inter-
vienen distintos actores y temáticas (Oddone,
2014); pues se entiende como “…el proceso
mediante el cual los actores de una sociedad
deciden sus objetivos de convivencia -funda-
mentales y coyunturales- y las formas de coor-
dinarse para realizarlos: su sentido de dirección
y de capacidad de dirección” (Aguilar, 2016).
Como indiqué se relaciona con la gestión públi-
ca y con el proceso de gobernar y la capacidad
y eficacia de los gobiernos (Aguilar, 2010b;
Aguilar, 2016).
El concepto de gobernanza adquiere auge
en la década de 1990 bajo la tesis de gober-
nar sin gobierno (Rhodes, 1996), adquiriendo
nuevas dimensiones, por lo que se incorpo-
ra al análisis de los ecosistemas terrestres,
reconociendo las preocupaciones por factores
económicos, social y conductuales, la tecno-
logía, el conocimiento y la toma de decisiones
relacionadas para atender los principales desa-
fíos ambientales, desarrollando lo relativo a
“gobernanza ambiental” (Lemons & Agrawal,
2006). De ahí se pasó a la cuestión de la gober-
nanza ambiental transfronteriza, para atender la
cuestión de conflictos socioambientales por el
desarrollo de actividades transfronterizas y sus
efectos ambientales y políticos en los ámbitos
jurisdiccionales estatales (Lizama, 2017). En
este sentido se ha llegado a redefinir la gober-
nanza en términos de “…un proceso complejo
y distribuido que fundamentalmente determina
cómo los recursos son utilizados y protegidos
y cómo los beneficios y servicios relaciona-
dos son distribuidos en la sociedad”, lo cual
adquiere más importancia en el caso de los
océanos, sobre todo por las especies migrato-
rias (Henshaw, 2018).
Por consiguiente, se trata de la interacción
entre lo administrativo/legal, la gestión de
recursos y la gobernanza, junto con lo ecosisté-
mico en un espacio delimitado (Langlet, 2018).
Tal enfoque de gestión ecosistémica ha evo-
lucionado en términos de lo que Pavlikakis y
Tsihrintzis (citados Kern & Söderström, 2018)
definen como “…un enfoque holístico para
la administración, que está basado en ciertos
principios e incluye elementos que determina
la metodología a seguir, con soluciones alcan-
zables, socialmente aceptadas concernientes
a los problemas de desarrollo y protección de
una región”.
Pero la complejidad también radica en
los desafíos que significa la gestión de recur-
sos marinos y costeros, la cual se caracteriza
por los niveles de incertidumbre y procesos
interconectados en múltiples escalas (ecológi-
ca, jurisdiccional, social) y los niveles (local,
nacional, regional y global), por lo que es
necesario implementar una gestión proactiva y
precautoria basada en información disponible
de distintas fuentes, aun cuando no todas las
causas y efectos sean conocidos (Baldwin,
Mahon, & McConney, 2013).
Ello da lugar al establecimiento de enfo-
ques para la gestión de los espacios, tal como
el enfoque de administración basada en el
ecosistema. Según el Programa de Evalua-
ción de Aguas Transfronterizas del PNUMA
hay 66 grandes ecosistemas marinos, y en
Centroamérica se identifican tres. Uno es del
Pacífico, abarca desde México hasta Perú y
el principal riesgo para los recursos hídricos
es la inadecuada gobernanza, seguido de lo
socioeconómico y lo biofísico (Global Water
Partnership Centroamérica, 2019). Esto hace
necesario pensar en términos transfronterizos
y de los sistemas socio-ecológicos, que están
vinculados con los marcos de gobernanza local
y nacional (Baldwin et al, 2013). La cuestión es
que no siempre la arquitectura institucional que
gestiona los grandes ecosistemas contribuye
a la buena gobernanza (Hearns, Henshaw, &
Paisley, 2014).
Se ha establecido el Principio de Malawi
para el enfoque ecosistémico, planteado en el
marco de la Convención sobre Biodiversidad
Biológica, que tiene en cuenta los espacios y
las escalas, así como las “fronteras biofísicas”
(Langlet, 2018). Esto conduce a la relación
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Revista de Biología Tropical, ISSN: 2215-2075, Vol. 69(Suppl. 2): S1-S14, October 2021 (Published Oct. 30, 2021)
entre el espacio natural, el ecosistema y la
construcción de lo marítimo sobre el que se
formulan las políticas públicas; es decir, la
gobernanza marítima/marina opera en un espa-
cio y una escala que combina elementos y
mecanismos que se construyen sobre ámbitos
específicos. De ahí la importancia de entender
la gestión de las fronteras marítimas, porque en
estas converge otra variable: lo transfronterizo.
Otro factor por considerar es la construc-
ción de regímenes ambientales marinos y de
una comunidad marina basada en un enfoque
integral consolidado, puesto que ello resulta
cuando “…los Estados que comparten un cuer-
po de agua ecológico y socioeconómico común
desarrollan instituciones comunes para su pro-
tección” (Chung, 2010; Hearns et al., 2014).
Un punto medular es cómo se delimita,
para efectos jurídicos y políticos, el espacio del
ecosistema. Porque según D. Langlet (2018)
los regímenes legales de gobernanza marina
incluyen conceptos como ‘ecosistema’, ‘cuerpo
de agua’ y ‘aguas transicionales’ que suponen
una naturaleza espacial.
La cuestión es que las confusiones pueden
minar “…la efectividad del sistema regulatorio
y perturbar el intercambio crucial de informa-
ción entre ciencia y derecho” (Langlet, 2018).
Sin olvidar, los factores e intereses políticos
en juego en la zona fronteriza. Así a lo largo
de la línea divisoria de los espacios marítimos/
marinos convergen lo natural, científico, jurídi-
co, económico y político. Entonces la gestión
de frontera desde el ecosistémica se debe
reflejar la legislación nacional e internacional
y el marco institucional marino y marítimo,
reconociendo la interacción entre los sistemas
natural y regulatorio, lo cual significa que la
gestión pública y la gobernanza deben reco-
nocer el cambio a través del tiempo y no solo
las condiciones físicas y procesos, así como las
variaciones en la tecnología, las técnicas, los
conceptos científicos y los objetivos políticos;
sin olvidar que los conceptos y constructos
legales y políticos “…usados para describir,
cuantificar y evaluar diferentes aspectos del
ambiente marino también constituyen un marco
conceptual que influencia las observaciones y
evaluaciones” (Langlet, 2018).
No se puede obviar que los Estados ribere-
ños no siempre tienen clara su responsabilidad
con la administración del espacio marítimo/
marino y sus recursos naturales. Muchos gobier-
nos reivindican sus derechos marítimos sin
consideración de sus habilidades para asu-
mir las responsabilidades de la administración
oceánica (Prescott & Schofield, 2005).
Pero no se trata solo de la gestión del
espacio marítimo y de la frontera, sino que en
algunos casos se deben tener en cuenta otros
factores. Por ejemplo, en el Pacífico centroa-
mericano hay que reconocer lo que se deno-
mina “Guardian Bank” (Prescott & Schofield,
2005), junto con el llamado “domo térmico”,
que Costa Rica promueve como una “zona
marina de importancia ecológica o biológica”
(Jiménez, 2016).
Este tipo de factores agregan nuevos ele-
mentos a la gestión de las fronteras y la gober-
nanza marítima/marina. Entre los aspectos a
considerar está la “densidad relacional” de la
zona fronteriza, vinculada con la perspectiva
que tienen los Estados sobre la interacción
a lo largo de la línea divisoria, pues hay que
tener en cuenta que en ese espacio se procura
minimizar el riesgo de la interacción y “…
se explora la creación de escenarios de coo-
peración –y por tanto de suma positiva–, y
se diseñan los mecanismos e instrumentos de
regulación que disminuyen la incertidumbre y
el conflicto y acrecientan la confianza mutua”
(Oddone, 2014).
Pero también se pueden generar las condi-
ciones opuestas. Esto último dificulta la gestión
fronteriza y la cooperación para resolver los
problemas de diversa naturaleza que ocurren
en el límite. De ahí la necesidad de tener en
cuenta si los Estados colindantes tienen pro-
gramas y políticas específicas, atendiendo, por
ejemplo, la planificación espacial marina y
marítima, la gestión de zonas costeras, de un
manejo integrado del océano y áreas marinas
protegidas. Esto es importante, porque no
se puede pensar en el mar como un espacio
homogéneo, en la medida que hay áreas de alta
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biodiversidad y productividad o criaderos, al
igual la existencia de recursos no vivos; pero
también de las actividades humanas que tienen
lugar en los ecosistemas. Es decir, no se puede
separar lo marino y lo marítimo, así como la
relación espacio-temporal, en términos de la
gobernanza. Esto debe basarse en un plan de
gestión espacial, entendido como “…un docu-
mento integral y estratégico que proporciona
un marco y una orientación para las decisiones
de gestión espacial marina” (Comisión Ocea-
nográfica Intergubernamental, 2013).
Sin embargo, en el caso de asuntos mari-
nos no puede dejarse de lado el contexto
regional, porque en algunos casos es necesario
pensar en términos de los grandes ecosistemas
marinos y de los acuerdos internacionales
para la protección de los recursos, lo que hace
necesario pensar en términos de gobernanza
regional y un enfoque integrado (Chung, 2010).
Un ejemplo de este tipo de enfoque es Asia
Noroccidental y el Plan de Acción del Pacífico
Noroeste (Chung, 2010). Pero también está la
experiencia del Corredor Marino del Pacífico
Este Tropical (Murillo, 2018). Esto demuestra
que es posible implementar un enfoque de ges-
tión ecosistémica en una región, aunque esta
se caracterice por su heterogeneidad, producto
de condiciones socioeconómicas, instituciones
políticas, desarrollo histórico y herencia cultu-
ral (Kern & Söderström, 2018), para lograr una
buena gobernanza marina y marítima.
Tal planificación adquiere mayor rele-
vancia cuando se trata de zonas fronterizas,
porque los gobiernos deben coordinar acciones,
teniendo en cuenta que el espacio marítimo está
dividido, pero que el espacio natural marino
está integrado. Sin olvidar que en la dimensión
marítima operan distintas jurisdicciones y hay
un registro histórico de las experiencias positi-
vas y negativas. Esto se puede observar en el
caso de Costa Rica y Nicaragua.
Frontera Costa Rica – Nicaragua
en el océano Pacífico
La experiencia centroamericana en mate-
ria de fronteras terrestres es compleja por las
rivalidades entre los Estados. Tal complejidad
se extendió al espacio marítimo, en el cual no
se han acordado la mayoría de las fronteras,
excepto las de Costa Rica y Panamá. Mientras
que las de Nicaragua, en ambas costas, fueron
resueltas por sentencias de la Corte Internacio-
nal de Justicia. Y persisten las diferencias en el
Golfo de Fonseca, a pesar de algunos tratados
limítrofes y juicios ante la Corte de Justicia
Centroamericana y la Internacional de Justicia
(CIJ) (Montiel, 2002).
La mayoría de los diferendos están enquis-
tados en la herencia colonial y conforme se han
descubierto recursos naturales en la ZEE y la
plataforma continental del Caribe y el Pacífico,
las tensiones limítrofes aumentan (de Fara-
miñán, 2018). Esto pasa por las dificultades
que tienen los países centroamericanos para
lograr la integridad territorial, como ocurre
en Nicaragua (de Faramiñán, 2018). Lo cual
se extiende a las costas, por las características
geográficas y naturales de estas, vulnerables a
los cambios geomorfológicos y los efectos de
los desastres naturales.
La historia de la frontera terrestre entre
estos dos países es de larga data, y requirió de
varias iniciativas en el siglo XIX para lograr
un tratado limítrofe. Pero la línea divisoria
acordada en 1858 no puso fin a las diferencias,
requiriendo la intervención de árbitros (laudos
Cleveland y Alexander). Inicialmente por el
asunto del canal interoceánico (Murillo, 1986),
luego por cuestiones de navegación del río San
Juan y en el caso de los espacios marítimos por
el interés de Nicaragua sobre los hidrocarburos
existentes en el subsuelo cercano a la frontera
con Costa Rica.
En el trabajo de Murillo (1986) se eviden-
cia que la cuestión limítrofe no resultó del todo
satisfactoria para las partes, sobre todo para
Managua, por lo que las controversias persis-
tieron para allá de los laudos. Por consiguiente,
esta cuestión es conocida por la CIJ en varios
casos (2010, 2011, 2014 y 2017) que fueron
resueltos mediante sentencias de 2015 y 2018.
Existen factores que complejizan las rela-
ciones bilaterales y particularmente la gestión
de los espacios marinos/marítimos, porque si
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Revista de Biología Tropical, ISSN: 2215-2075, Vol. 69(Suppl. 2): S1-S14, October 2021 (Published Oct. 30, 2021)
bien existen pocas bahías multiestatales -que
pueden tener aguas comunes o divididas- en
el mundo, estos dos países tienen dos: bahía
Salinas y San Juan del Norte. En estas dos
bahías lo que existe es un condominio, porque
Costa Rica y Nicaragua comparten algunos
derechos (Samuels, 2008). En ambos casos son
aguas interiores.
La CIJ conoció el asunto de la delimitación
marítima en el Pacífico, utilizando los criterios
y métodos que ha implementado en las últimas
sentencias, identificando las características de
las costas de ambos países y en ellas los puntos
base relevantes, a partir de los cuales se trazará
la equidistancia provisional. La jurisprudencia
de la corte establece que primero se traza la
línea media y luego se ajusta a partir de las
circunstancias especiales. Tal situación generó,
una vez más diferendos entre las dos partes. El
primer paso fue delimitar el mar territorial y
luego la ZEE.
En la sentencia de febrero de 2018 se
estableció la frontera marítima en el Pacífico
a partir del punto medio de la línea que cierra
bahía Salinas. Esto fue calificado por la prensa
nicaragüense como un fallo en contra del país,
aunque entidades gubernamentales lo califi-
caron de un éxito. Mientras que el gobierno
costarricense, en un comunicado de prensa de
la presidencia lo declaró un “histórico fallo”,
porque acogió los argumentos de Costa Rica,
permitiendo el acceso garantizado al domo
térmico y evitando que Nicaragua se hiciera
de espacios marítimos en los que pretendía
explorar y explotar petróleo y gas (Gobierno de
Costa Rica, 2018).
En criterio de N. Boeglin (2018) el punto
medular es que Costa Rica y Nicaragua care-
cen de un tratado de límites marítimos que
defina el límite, pero sobre todo establezca los
mecanismos de coordinación para la gestión
de la frontera.
Al presentar el nuevo mapa oficial en abril
de 2018, el entonces canciller costarricense
Manuel González manifestó que el país “…
no pretende quitarle nada a nadie, simplemen-
te reclamar lo que es justo, según el derecho
internacional y los análisis técnicos” (citado
Cambronero, 2018). Agregó, en esa oportuni-
dad, que el fallo “…da los límites exactos para
los dos países en el Pacífico como el Caribe, y
podemos tener mayor certeza y mayor seguri-
dad. En sentido literal, estamos entregando una
Costa Rica más grande, más extensa”.
Los dos gobiernos establecieron en la
década de 1990 la Comisión Binacional Costa
Rica-Nicaragua. En ese foro se celebraron
cinco encuentros; sin embargo, el tema de
frontera marítima y asuntos marinos no ocupó
un lugar prioritario. Luego se estableció el
Programa de desarrollo fronterizo Costa Rica-
Nicaragua 2007-2010, en el cual también estu-
vo ausente el tema de la frontera marítima.
Consideraciones finales
Costa Rica y Nicaragua carecen de mar-
cos de referencia para la gestión y gobernanza
del espacio marino/marítimo fronterizo. Esto
debilita la coordinación de acciones a partir
de un enfoque ecosistémico integral para la
protección de los recursos naturales, sobre
todo vivos. La carencia de esto dificulta la
gestión de la frontera, tanto en la zona costera
como en el mar territorial, que tiene una acti-
vidad pesquera importante. Pero también en
la ZEE, en donde opera la flota atunera y las
actividades ilícitas.
Desde la perspectiva de la investigación
científica, la falta de cooperación bilateral
incide en el desarrollo de estudios marinos de
carácter holístico. Mientras, queda pendiente
de analizar la cuestión de las aguas interiores
en condominio jurídico, pero no real, por las
dificultades de coordinación gubernamental.
Si bien en el caso de la línea limítrofe
terrestre de estos dos países también presenta
problemas de coordinación, para operar como
frontera. De la observación de la experiencia
entre lo terrestre y lo marino, se concluye que
la gestión pública de fronteras marítimas no
puede ser la misma del límite terrestre, porque
el espacio natural y geográfico y la construc-
ción del territorio y la territorialidad tiene otros
criterios; y tampoco se puede obviar lo relativo
a gobernanza, por la relación que existe entre
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Revista de Biología Tropical, ISSN: 2215-2075 Vol. 69(Suppl. 2): S1-S14, October 2021 (Published Oct. 30, 2021)
gestión y gobernanza. La práctica de Costa
Rica y Nicaragua es un ejemplo de la necesidad
de coordinar y cooperar en fronteras marítimas,
y con mayor razón un tratado de límites que
establezca los compromisos de las partes.
Es necesario revisar las políticas de ambos
países sobre los mares y la planificación mari-
na, para tener clara la gestión de fronteras marí-
timas; así como de las iniciativas académicas
y privadas que involucren a ambos países. Por
eso este trabajo es una primera aproximación a
la temática.
Declaración de ética: el autor declara que
está de acuerdo con esta publicación; que no
existe conflicto de interés de ningún tipo; y que
ha cumplido con todos los requisitos y proce-
dimientos éticos y legales pertinentes. Todas
las fuentes de financiamiento se detallan plena
y claramente en la sección de agradecimien-
tos. El respectivo documento legal firmado se
encuentra en los archivos de la revista.
RESUMEN
Introducción: La gestión pública ha adquirido nuevas
características, producto de cambio en la forma en que se
aborda la gobernanza. Conforme las áreas temáticas, nive-
les y escalas de esa gestión se ha expandido, la administra-
ción pública se tornado más compleja, requiriendo nuevos
enfoques. Si bien el derecho del mar y la tesis de que la
tierra domina el mar, no son nuevas, lo cierto es que fue con
la Convención de Naciones Unidas sobre el Derecho del
Mar, de 1982, que se formaliza e institucionalizan los espa-
cios bajo jurisdicción del Estado ribereño. Ello ha generado
nuevo desafíos y retos para los gobiernos, pues no solo se
extiende la soberanía territorial sobre una extensa porción
del mar, sino que se asumen responsabilidades en nombre
de la comunidad internacional.
Objetivo: Como se trata de una cuestión que vincula la
gestión pública con la normativa del derecho del mar en
materia de delimitación y administración de fronteras; por
lo que en esta revisión se busca plantear una aproximación
a un asunto sobre el cual se ha explorado poco.
Métodos: Se realizó una revisión de la literatura sobre
gestión pública de fronteras considerando el caso de las
fronteras marítimas, identificando jurisprudencia interna-
cional y acciones implementadas por Costa Rica.
Resultados: En la porción terrestre la gestión de fronteras
muestra un desarrollo importante; no así en los espacios
marítimos. La jurisdicción es diferente en cada uno de esos
espacios, por lo que la gestión pública debe tener en cuenta
esas particularidades. Pero, las cosas se complican cuando
se trata del espacio fronterizo, porque en este converge
lo marino y lo marítimo, pero también diversos intereses,
por la naturaleza del espacio marino. Por consiguiente,
es necesario reconocer que la gestión de fronteras marí-
timas no es tan sencilla como trasladar lo que se hace en
tierra al mar. Cuando el límite fue definido por un tratado
bilateral, existen disposiciones particulares que facilitan
la coordinación y cooperación transfronteriza; por eso se
utilizó como referencia el caso Costa Rica y Nicaragua en
el océano Pacífico, pues en este caso la línea divisoria la
estableció la Corte Internacional de Justicia, lo que provoca
un trazado que no necesariamente es satisfactorio para los
actores involucrados.
Conclusiones: las diferencias en la gestión de fronteras
entre lo terrestre y lo marítimo, sumado a la forma en que
se definió el límite entre los dos países, ha dificultado la
implementación de la gestión pública por parte de Costa
Rica, que es la experiencia más conocida en la región sobre
políticas y gestión marina-marítima.
Palabras clave: Derecho del Mar; fronteras marítimas;
gestión pública; Costa Rica; Nicaragua; Océano Pacífico.
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