El desarrollo de destinos turísticos a partir de áreas naturales
protegidas en Argentina: un análisis territorial de las políticas de
valorización turística
The development of
tourist destinations from natural protected areas in Argentina: a territorial
analysis of tourism valorization policies
Erica Schenkel
Consejo Nacional de Investigaciones
Científicas y
Técnicas (CONICET)
//
Universidad Nacional del Sur,
Argentina
https://orcid.org/0000-0002-5456-2119
Fecha de recepción: 2 de setiembre del 2022
Fecha de aceptación: 31 de octubre del 2022
Cómo citar:
Schenkel, Erica. 2024. El
desarrollo de destinos turísticos a partir de áreas naturales protegidas en
Argentina: un análisis territorial de las políticas de valorización turística. Revista
Reflexiones.103 (1). DOI 10.15517/rr.v103i1.52319
Resumen
Introducción: La política
de valorización turística de la naturaleza preservada adquiere gran relevancia en
Argentina en las últimas décadas, de modo que el posicionamiento externo del
país en el mercado turístico global comienza a articularse a partir de la
calidad y diversidad de sus áreas naturales protegidas. Sin embargo, no todas
las unidades de conservación han despertado el mismo interés de los gobiernos
al momento de implementar dichas estrategias.
Objetivo: el estudio pretende analizar el rol que asumen las áreas naturales
protegidas en la política turística desde la diversidad y complejidad que estas
comprenden. Lo anterior exige ir más allá de la política institucionalizada,
para así profundizar en el impacto diferencial que adquiere en cada lugar una
vez implementada.
Metodología: dada la naturaleza mixta del estudio, se destacan,
entre las técnicas de investigación, el análisis del corpus documental, la
observación y la aplicación de entrevistas en profundidad a actores clave que
intervienen en el proceso. Para el análisis, se recurrió al análisis de
políticas públicas, como enfoque teórico-metodológico, el cual propone
contrastar lo formulado con lo implementado, para finalmente aproximar
evaluaciones.
Resultados: los
resultados evidencian que los criterios de diversidad y equidad que conducen la
estrategia de promoción (para posicionar al país en el mercado global a partir
de su amplia biodiversidad de ambientes), no se aplican en la política de
valorización turística, que concentra la provisión de obras y servicios en las
áreas protegidas consolidadas, reconocidas internacionalmente por sus paisajes
monumentales y bellezas escénicas.
Conclusiones: Se comprueba que la política de valorización turística,
lejos de conducir a desarrollos turísticos más equitativos y descentralizados como
se había propuesto, implicó una consolidación del sistema turístico vigente.
Palabras clave: Política turística, Turismo de
naturaleza, Naturaleza preservada, Destinos naturales, Análisis de políticas.
Abstract
Introduction: The research has shown the
relevance that acquires the tourism appreciation policy of the preserved nature
in Argentina, in the sense that the external positioning of the country in the
global tourism market starts to articulate from the quality and diversity of
its protected areas. However, not all the conservation units attracted the same
interest from the government at the time to implement the appreciation policies
Objective: The study's aim is to analyze the
role that is assumed by natural protected areas in the tourism instrumented
policy from the diversity and complexity that they cover. This needs to go beyond
the institutionalized policy in order to deepen the differential impact that
acquires in each place once it is implemented.
Methodology: Given the mixed nature of this
study, corpus documental analysis, observation, and application of general
interviews to key actors who participate in the process are remarked for the
studio we resorted to the public policies analysis as a methodologic theoretical
approach that proposes to contrast what is formulated with what is implemented,
to finally approximate evaluations.
Results: it is evidenced that diversity and
equity criteria that lead to a promotion strategy (in order to set the country
in the global market from the wide biodiversity of environments) are not
applied in the tourism valorization policy, that concentrates the provision of
infrastructure and tourism services in the traditional parks internationally
acknowledged for their monumental landscapes and scenic beauties.
Conclusions: The study proves that the tourism
valuation policy far from conducting more equitable and decentralized tourism
developments as it had been proposed caused a consolidation of the current
tourism system. Moreover, in the conclusions, associated tensions and risks to
such activation processes are identified.
Keywords: Tourism
policy, Nature tourism, Tourism appreciation, Natural destinations, Policy analysis.
Introducción
Con la sanción de
la Ley 25997/05, el turismo fue institucionalizado como una actividad
socioeconómica prioritaria para el Estado argentino. En un contexto que seguía marcado
por la crisis del 2001, el sector se incorporaba a la estrategia de desarrollo
nacional con el propósito de fortalecer el crecimiento
económico y el superávit comercial, ante una balanza internacional altamente deficitaria (Presidencia
de la Nación 2003; Jefatura de Gabinete de Ministros 2005). Para ello, la nueva normativa destaca la necesidad de
promover el turismo receptivo (internacional) como una actividad de exportación
no tradicional, de impacto multisectorial y crea herramientas para su fortalecimiento,
entre las que destaca el Instituto Nacional de Promoción Turística – INPROTUR,
abocado a fortalecer al país como destino internacional. Esto último contemplaba
la evaluación de la oferta existente y su adecuación a las nuevas tendencias del mercado, de
forma mayoritaria a aquel de carácter externo.
Con este objetivo,
la Administración Nacional de Turismo[1]
inició una estrategia de ordenamiento territorial que fue definida por el Plan
Federal Estratégico de Turismo Sustentable, PFETS, un instrumento de
planificación participativa que también fue creado por la nueva normativa. Desde entonces, la Secretaría de Turismo (SECTUR),
como autoridad política, y el INPROTUR, como ente técnico, coordinan la
valorización turística de diferentes componentes locales, los cuales actúan
como ejes articuladores del posicionamiento de Argentina en el exterior.
Activando recursos de distinto orden, ambos organismos pretenden convertir al
país en el principal destino de Latinoamérica, mediante desarrollos turísticos
equilibrados y respetuosos del ambiente e identidad de sus habitantes (PFETS 2005,
2011, 2014; INPROTUR 2010).
En este andamiaje
de la Argentina Turística, las áreas naturales protegidas (ANP’s) asumen un
claro protagonismo (PFETS 2005, 2011, 2014; Plan Estratégico para el Desarrollo
Endógeno Territorial 2016). El interés de una parte de la sociedad por la
búsqueda de lugares prístinos, respetuosos con las comunidades y su ambiente,
ha posicionado a la naturaleza preservada como atractivo prioritario en la
definición del mapa turístico nacional (Bertoncello y Troncoso 2018). Estas
nuevas motivaciones, en cierta medida, se dieron como consecuencia de la
consolidación de los turismos de nicho (Novelli 2005), con ofertas segmentadas,
que surgen asociados a los cambios acontecidos en las formas de producción y
consumo del capitalismo posfordista (Cordero Ulate 2006; Garavito González 2021).
Lo anterior está muy presente en Argentina y, en particular, en el contexto de
la post-crisis del 2001, cuando el aumento del turismo receptivo, y sobre todo
aquel procedente de mercados de alto gasto, quedó asociado a las áreas
naturales protegidas (Schenkel y Bertoncello, 2022).
Dicha política de valorización, lejos de haberse interrumpido con los
cambios de gobierno –en diciembre de los años 2015 y 2019-, se ha consolidado,
y se tradujo así, en la generación de nuevas estrategias destinadas al
aprovechamiento turístico de la naturaleza preservada. Estas acciones comprendieron
una extensión de la superficie conservada (en el marco del creciente interés
por la preservación) y la provisión de obras turísticas y de apoyo a fin de
otorgarles accesibilidad, equipamiento y servicios para la atención de
visitantes. Para ello, fue necesaria la implementación de diferentes programas
de inversión turística, los cuales articularon tanto recursos presupuestarios,
como inversiones privadas y créditos internacionales. Dichas acciones
centralizaron la mayoría de los recursos afectados a Turismo a lo largo de
estos más de quince años (ONP 2005-2022).
En este
marco, es importante analizar el rol que asumen las ANP´s en la política turística
implementada desde la diversidad y complejidad que estas comprenden. Lo
anterior exige avanzar más allá de la estrategia de intervención general que se
formula en un órgano de gobierno, para detenerse en el aspecto diferencial que
esta adquiere en cada lugar una vez implementada (Soja 1993).
Desde
esta perspectiva, el estudio analiza la localización de los procesos de puesta en
valor de las áreas naturales que integran el Sistema Nacional de Áreas
Protegidas, haciendo hincapié en las 35 AP’s que se encuentran abiertas al
público bajo la jurisdicción de la Administración de Parques Nacionales (APN).
Tomando a estas áreas naturales como referentes empíricos, el estudio pone a
prueba los supuestos teóricos que se exponen desde un comienzo en este apartado
introductorio y se retoman en el marco de referencia.
Para ello, se lleva a cabo un trabajo de sistematización y análisis de
las principales intervenciones que impulsa el Estado en el área. Esto permitió caracterizar
la política de valorización y, luego, configurar lineamientos explicativos en
torno a la estrategia desplegada y los resultados obtenidos, identificando
áreas geográficas y lugares “ganadores” y “perdedores”. Dicha evidencia se
presenta sintetizada en tablas de doble entrada, gráficos y cartografía
específica.
Como técnicas de investigación, se destaca el análisis de documentos de
tipo: normativos (leyes, decretos y resoluciones); manifestaciones oficiales
(presupuestos nacionales, Registro de Prestadores Turísticos en Áreas
Protegidas); estadísticas (Compendio de la Organización Mundial del Turismo y
Encuesta de Turismo Internacional del INDEC); y programas y planes específicos de
la Administración Nacional de Turismo (hoy Ministerio de Turismo y Deportes) y
la Administración de Parques Nacionales. El análisis documental se complementa
con la realización de entrevistas a diferentes actores clave que formaron parte
del cuerpo de autoridades, o siguen haciéndolo, como personal de la Administración
Nacional de Turismo, en las áreas de Créditos Internacionales, Desarrollo de la
Oferta y Calidad; el INPROTUR, en la Dirección y/o Secretaría Ejecutiva; y en
la Administración de Parques Nacionales, en la Dirección de Uso Público y Guardaparques.
Política de valorización turística y
desarrollo de lugares de destino
Desde sus orígenes, la actividad turística presenta una continua
expansión y diversificación, lo que la convierte en uno de los sectores
socio-económicos de mayor envergadura a escala global. Tal crecimiento ha ocasionado un
evidente interés de los gobiernos, en sus diferentes niveles administrativos,
quienes ven en el turismo una oportunidad de desarrollo (Scott 2011). Ante una
economía cada vez más globalizada, la actividad se presenta como una oportunidad
para atraer divisas internacionales, generar ingresos y empleo y, así, poder
superar situaciones de crisis y estancamiento. Esto sucede, particularmente, en
aquellos países denominados en vías de desarrollo, en muchos casos, necesitados
de insertarse en el comercio internacional casi exclusivamente a partir de su
oferta turística, debido a las escasas posibilidades que ofrecen sus
estructuras económicas (Echeverri et al. 2012).
En este marco, los gobiernos intervienen en el sector de forma cada vez
más deliberada hasta diseñar políticas públicas específicas, que destinan sus
propios recursos, actores y normas a conducir el desarrollo de la actividad
(Schenkel 2019).
En principio, se puede afirmar que las políticas turísticas comprenden
la acción pública en relación con el turismo, es decir, implican aquello que el
gobierno decide hacer o no hacer en relación concreta con el sector (Hall
2010). Este abordaje, que coloca al Estado en el centro del análisis, no
desconoce la influencia que ejercen otros actores en el andamiaje de estas
políticas y sus productos, desde diversas escalas de intervención (Dredge y
Jamal 2015). Entre estos actores, se destaca el propio empresariado-mercado,
que es el gran impulsor de la actividad y el principal favorecido con su
desarrollo; el sector consumo-turistas, que de acuerdo a sus preferencias
condiciona los proceso de activación; la población receptora, que está afectada
directamente por el desarrollo de la actividad, aunque suele quedar relegada de
los espacios de toma de decisiones; y los grupos de interés, que sin participar
directamente influyen en el juego de relaciones, como pueden ser los grupos de inversionistas
y cámaras del sector, ambientalistas y sindicatos (Velasco 2004)
Siguiendo esta línea argumental, se entiende por política turística un
espacio fragmentado y contradictorio, en el cual, si bien asume la centralidad
el Estado – que también se considera un agente heterogéneo[2]
(Oszlak y O´Donnell 1995)-, participan diversos actores públicos y privados,
que dinámicamente ocupan un lugar relevante en el proceso de toma de
decisiones. Cada uno de estos actores se moviliza según sus intereses,
pretendiendo influir, condicionar, bloquear o activar las decisiones públicas,
en favor de su propio beneficio. Esto implica asumir determinadas posiciones
acerca de ¿qué tipo de desarrollo turístico se desea implementar?, ¿en base a
qué propósitos?, ¿para el beneficio de qué sectores de la población?, ¿qué
perfil de visitante se prioriza?, ¿qué modalidades, recursos y componentes se
activan?, y ¿cuáles quedan excluidos?
En cada una de estas interrogantes, suelen haber diferentes
apreciaciones entre los actores debido al interés particular que cada uno
representa. Estas posiciones evidencian los efectos redistributivos que toda
política pública genera (Dente y Subirats 2014), con grupos sociales y lugares
que se verán beneficiados con su desarrollo, y muchos otros que se verán
perjudicados, sea por quedar marginados de las ventajas que la política genera
o por tener que cargar con sus costos.
Particularmente, las políticas de valorización turística (De Myttenaere y Rozo 2010; Choay 2007), definición de atractividad (Bertoncello 2006), o, en
el campo patrimonial, activación patrimonial (Prats 2005), conllevan
una determinada distribución de la atractividad en el espacio, concurriendo,
por un lado, lugares turísticos legitimados como tales; y por otro, lugares no turísticos,
que quedan excluidos de los procesos de valorización y, por ende, fuera de los recursos que se destinen a
su desarrollo.
En este proceso de planificación y desarrollo territorial, la política
identifica aquellos lugares y componentes culturales y naturales con cierto
potencial; facilita su acceso y los hace interesantes y comprensibles, a fin de
incrementar su valor turístico y, por tanto, su uso comercial (Decroly 2010).
Esto incluye la provisión de infraestructura y equipamiento, como señalización y oficinas de información, instalaciones
e intervenciones para la revalorización del entorno con obras de transporte,
comunicación y energía. Tales procesos de inversión, que suelen
estar conducidos y financiados por el propio Estado, motivan, a su vez, el arribo
de actores privados que identifican el valor comercial de dichas áreas y
diseñan y proveen los servicios turísticos a través de los cuales se concreta la
práctica (Schenkel y Bertoncello 2022). Por medio de este conjunto de acciones,
las estrategias de valorización turística configuran sitios preexistentes en lugares de destino
(Bertoncello 2006), que sostienen y accionan productos capaces de generar
desplazamientos con motivos de ocio. Sin este proceso de puesta en valor, dichos sitios
quedarían asociados a su alta potencialidad turística, pero permanecerían
inaccesibles, sin servicios, ni instalaciones.
Implementar esta valorización turística del
territorio implica priorizar determinadas áreas geográficas o lugares, en
función de un abanico de factores
económicos, políticos y culturales. Estos factores intervienen y se
materializan en el territorio, atraviesan el concepto de potencialidad
turística y conducen las políticas de valorización (Cássia Ariza da Cruz 2008).
Por ello, abordar la fragmentación que asumen las políticas en el territorio
implica reivindicar la particularidad, pero para reconocer en esta las rupturas
sociales, políticas y económicas que se activan en el espacio. Esta localización de la política genera evidencia
fundamental para aproximar evaluaciones y brindar posibles soluciones para un
desarrollo territorial más equitativo (Smith 2015).
El posicionamiento turístico: Argentina
Natural y Diversa
La sanción de una
Nueva Ley de Turismo (Ley 25.997), en el año 2005, generó el marco
institucional que permitió definir y organizar una política de desarrollo
turístico que, hasta 2015, fue detallada y ampliada por el Plan Federal
Estratégico de Turismo Sustentable (PFETS), un instrumento de planificación participativa
que crea la nueva normativa[3]. Si
bien se publicó la última actualización de dicho documento en el año 2014, los
sucesivos gobiernos, continuaron con la misma estrategia. Esta integra el
turismo a la política de desarrollo nacional, ante las necesidades de impulsar
el crecimiento económico y la internacionalización, en el marco de una balanza
comercial deficitaria. Dicha estrategia se canaliza con la promoción del
turismo receptivo, como una actividad de exportación no tradicional, y la creación
de herramientas tendientes a impulsar su crecimiento, entre las que destaca el
Instituto de Promoción Turística (INPROTUR), que posiciona al país como destino
internacional (Schenkel 2020).
En términos
territoriales, los nuevos instrumentos de planificación implicaron una ruptura
con el modelo de desarrollo turístico que se venía implementando. Este había
originado un territorio altamente desigual, con áreas muy turistificadas y
otras totalmente marginadas. Para destacar que …de persistir tal situación, continuará un crecimiento turístico
espontáneo, no planificado y que por tendencias propias del mercado tenderá a
concentrarse en sitios con un elevado grado de madurez, en detrimento de otros
lugares con relevantes atractivos, pero hasta el momento carentes de oportunidades
de desarrollo (PFETS 2005, 14).
Con base en dichos
propósitos, la entonces Secretaría de Turismo (SECTUR), como autoridad
política, y el INPROTUR, como ente técnico, comenzaron a coordinar la
valorización turística de diferentes componentes locales que actúan como ejes
articuladores del posicionamiento de Argentina en el exterior. En este
andamiaje de la Argentina Turística, las áreas naturales protegidas asumen un
claro protagonismo. El interés de una parte de la sociedad por la búsqueda de
lugares prístinos, respetuosos con las comunidades y su ambiente, ha
posicionado a la naturaleza preservada como espacio destacado en la definición
del mapa turístico nacional, a partir del impulso del turismo de naturaleza (Bertoncello
y Troncoso 2018). Cabe señalar que esta categoría turística reúne todas
aquellas modalidades cuya práctica se desarrolla centralmente en espacios naturales,
destacándose el ecoturismo y el turismo aventura (Ojeda 2013; Büscher y
Fletcher 2020; Müller et al. 2021). Integra actividades como senderismo,
observación de vida silvestre, navegación, montañismo, safari fotográfico,
cabalgata, cicloturismo y mountainbike, adaptadas a diferentes públicos; debido
a que, el usuario de turismo de naturaleza, realiza prácticas de alta, baja y
moderada exigencia física.
Para captar este
segmento de mercado, la Administración Nacional de Turismo impulsó diferentes
instrumentos de intervención pública: los PFETS (2004, 2008, 2015) identificaron
a las áreas protegidas como principales atractores del turismo internacional;
y, luego, el Plan Estratégico para el Desarrollo Endógeno Territorial del 2016,
destacó al país como reservorio de naturaleza del mundo. Asimismo, a partir de
2020, en el contexto de pandemia, se creó por primera vez una dependencia
específica, la Dirección de Turismo de Naturaleza, y se impulsó el Programa
Ruta Natural (2021), que se constituyó en el operativo territorial que define y
guía el ámbito de actuación de la política pública sectorial (2020-2023). En
esta etapa, la Argentina Turística pasó a definirse a partir del documento
Naturaleza y Ruralidad Consignas para la Internacionalización (INPROTUR 2020),
que destaca el potencial de las áreas naturales protegidas como un llamador
estratégico, quizás el principal, para incentivar y asegurar la visita a la
Argentina por parte de los viajeros internacionales (INPROTUR 2020, 5-6).
De este modo, a lo largo de
estos más de quince años, la política de desarrollo turístico quedó concentrada
en los espacios naturales y, particularmente, en las áreas de preservación.
Como garantes de las 18 ecoregiones que conviven en el país (Altos Andes, Puna,
Monte de Sierras y Bolsones, Selva de las Yungas, Chaco Seco, Chaco Húmedo,
Delta e Islas del Paraná, Bosques Patagónicos, Campos y Malezales, Espinal,
Estepa Patagónica, Esteros del Iberá, Islas del Atlántico Sur, Monte de
Llanuras y Mesetas, Pampa, Selva Paranaense, Antártida y Mar Argentino), los
Parques Nacionales y las Reservas Naturales se constituyeron en los atractivos
ancla que posicionan a la Argentina como uno de los lugares con ….mayor multiplicidad de atractivos naturales
y culturales, convirtiéndolo en un destino turístico único y demandado a nivel
nacional e internacional (PFETS 175).
Este creciente reconocimiento
de la naturaleza preservada incluyó el impulso de nuevas áreas protegidas.
Nótese que, entre los años 2000 y 2020, se crearon casi la misma cantidad de
áreas que las acumuladas desde 1934, año de fundación del Parque Nacional del
Sud, primero en crearse en Argentina y en toda América Latina. Este crecimiento
se aceleró a partir del año 2005, con la sanción de la Nueva Ley de Turismo. Desde
entonces y hasta el 2021, se sumaron 23 unidades de conservación, para alcanzar
un total de 55 Áreas protegidas Nacionales (SIFAP 2021). Estas integran: 36
Parques Nacionales – PN; 12 Reservas (1 Natural, 8 de Defensa, 1 Educativa, 1
Estricta, 1 Silvestre); 3 Parques Interjurisdiccionales Marinos – PIM (que
tienen una gestión compartida con las provincias); 2 Reservas Nacionales; 1
Monumento Natural; y 3 Áreas Marinas Protegidas – AMP, creadas en el marco del
Sistema Nacional de Áreas Marinas Protegidas – SNAMP, en el año 2016.
A diferencia de lo que sucedió
con las primeras declaratorias, la creación de estas áreas se fundamentó en el discurso
de conservación de biodiversidad, que ya no prioriza los paisajes de cualidades
superlativas (Bertoncello y Troncoso 2020), sino el carácter prístino o no
transformado por la acción humana. Esta manera de resignificar la preservación
conduce a la necesidad de conservar una porción significativa de todos los
ambientes presentes en el territorio, pues se comienza a considerar el valor
científico de la conservación de la flora y fauna (Caruso 2015). Esto explica
que la mayoría de las áreas creadas en esta etapa se ubiquen en ecorregiones
que, hasta el momento, tenían nula y/o escasa representación, haciendo
prevalecer el criterio de representatividad biogeográfica.
Lo anterior
también definió el posicionamiento de la oferta. La Argentina Turística priorizó
el desarrollo de nuevos destinos que representen la diversidad de ambientes
(PTETS 2005, 2011, 2015). Esto implicó
contemplar en el mapa turístico espacios prístinos, como paisajes de tipología
desértica, de dominio de pastizales secos o húmedos, con menor monumentalidad
escénica, pero con una gran vocación turística; destacándose, entre ellos, las
áreas protegidas. Para afirmar que: estas zonas aparentemente vacías han
resultado de gran interés potencial (…) como
áreas testimoniales de grandes valores de biodiversidad: los Parques Nacionales
de la llanura chaqueña, las grandes llanuras pampeanas y, finalmente, el gran
escalonamiento de la meseta patagónica coincidente con valles fluviales (PFETS
2005, 48).
Las áreas protegidas como
destinos naturales
En Argentina, las
áreas de preservación integran el Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP), gestionado
por la Administración de Parques Nacionales (APN) mediante la Ley 22.351/80.
Este organismo, que había surgido abocado a una estrategia de mera
conservación, se ha aggiornado a las nuevas necesidades que configuró el Estado
en la materia. Hoy, la política de áreas protegidas integra tanto las funciones
de conservación como las de manejo de los actores vinculados, en pos de
impulsar acciones de desarrollo sustentable
que beneficien a la comunidad. Esto
aparece en línea con la propia Ley 22.351, que formaliza el uso público de las
áreas protegidas con el objetivo de garantizar su disfrute para actuales y
futuras generaciones.
En este marco, la
Administración de Parques, a partir de la Dirección de Uso Público, conduce la
explotación turística de las áreas protegidas, con el propósito de garantizar
su disfrute a partir de valores de conservación (APN 2022). Para ello, destina
una parte de la superficie preservada a la creación de senderos de trekking y
centros de visitación, en donde los guardaparques realizan la recepción y
asesoramiento del visitante y, a su vez, registra los ingresos y salidas, de
acuerdo con la carga diaria habilitada que garantiza un bajo impacto ambiental
(Aves Argentina y Sectur 2019). Los demás servicios quedan a cargo de guías y
prestadores privados, que deben tramitar las autorizaciones ante la APN. Esto
se materializa con habilitaciones, en el caso de guías, o permisos, para demás
prestadores, que, de acuerdo con el monto del emprendimiento, exigen un proceso
de licitación para obtener la concesión (Resolución ANP 240/11). Estas
autorizaciones permiten el comercio de servicios turísticos dentro de las áreas
protegidas, como circuitos guiados, excursiones, gastronomía y alojamiento,
entre muchas y diversas variantes en función del proyecto de conservación de
cada área.
La evolución
de estas habilitaciones y permisos pone de manifiesto el crecimiento que tuvo la
política de apertura con la sanción de la Ley 25.997. En el año 2003, habían
registradas 384 prestaciones (concesiones más permisos), para llegar a 820 en
2021. Estas incluyen: servicios de alojamiento y gastronomía, excursiones de
trekking, lacustres, vehiculares, de buceo, de rafting, de bicicleta, de
observación de aves, campamentos, venta de artículos y proveedurías, playas de
estacionamiento, viveros, trenes turísticos, espacios deportivos, estancias
turísticas, servicios de enseñanza de actividades náuticas y alquiler de
kayaks, botes y bicicletas. Este crecimiento también se dio con la cantidad de
guías habilitados, que pasó de los 1.782 en 2006, a 2.887 en 2010, y 3.651 en 2021
(APN 2021). En este grupo se incluye: guiada en excursiones lacustres, de
rafting, de caza deportiva, de observador de aves, de cabalgatas, de montaña,
de trekking, de bicicleta, de caballo y pesca, intercultural mapuche y guías locales;
así como fotógrafos y operadores (prestadores de fotografía o video o
fotógrafos y operadores de video profesionales).
Paralelamente
a la labor realizada por la APN, la Administración de Turismo llevó a cabo la
ejecución de inversiones
turísticas en áreas naturales protegidas. Estas
acciones contemplaron el desarrollo de infraestructura y equipamiento en pos de
generar un aumento en la cantidad de visitantes y un mayor interés social en
estas áreas y, como consecuencia, un incremento en la cantidad de superficie a
conservar. Entre las mismas, aparecen la provisión de la señalización y centros
de información, así como instalaciones (sanitarios, puertos, muelles,
miradores, refugios, observatorios), intervenciones para la revalorización del
entorno (rutas escénicas, circuitos interpretativos, paseos costeros, ecosondas
y bicisendas), inversiones de apoyo, como las realizaciones en transporte
(redes viales, aéreas, ferroviarias y marítimas), comunicación, sanidad (agua,
desagües, residuos, salud) y energía (red eléctrica y combustible). Sin este
proceso de puesta en valor, la naturaleza preservada quedaría asociada solo a
su alta potencialidad turística, para permanecer inaccesible, sin servicios, ni
instalaciones.
Esta canalización
de inversiones hizo que las AP’s protagonicen la afectación de recursos a lo
largo del periodo, tanto en términos presupuestarios como de inversiones y
créditos. Entre estos últimos, los préstamos del Banco Iberoamericano de
Desarrollo (BID) articularon tres programas: entre 2005-2013, Mejora de la
Competitividad del Sector Turismo en Áreas Piloto (BID 1648/OC-AR); entre
2007-2017, Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos en municipios
turísticos colindantes a las Áreas Protegidas (BID 1868/OC-AR); y, finalmente,
desde el 2012 hasta la actualidad, Desarrollo de Nuevos Corredores Turísticos” (BID
2606/OC-AR) (Tabla 1). Estos créditos externos evidencian la trascendencia que
asumen las unidades de conservación en el desarrollo de la oferta turística: no
solo representan la mayoría de los recursos asignados, sino que implica la
primera vez que Turismo recibe fondos externos de ejecución propia. Esto
exigió, incluso, la creación de una dependencia específica dentro del organismo,
denominada Unidad Ejecutora de Préstamos Internacionales (UEPI).
Merece destacarse
que, además de los créditos internacionales, la cartera de Turismo articuló
otros programas de inversiones (Programa de Fortalecimiento a Destinos
Emergentes - PROFODE, Red de Incubadoras de Empresas Turísticas, Fonapyme,
Línea 400 – Sector Turismo), donde también se priorizó la intervención en áreas
protegidas, a fin de otorgarles mayor accesibilidad y la consolidación de una
oferta turística (informante clave, entrevista realizada en 2018, datos
inéditos)[4].
Particularmente, se buscó contrarrestar cuestiones de infraestructura e institucionales que dificultaban o
impedían el uso turístico de dichas áreas.
Tabla 1. Inversiones en Áreas Protegidas a partir de créditos
del BID
|
Programa |
Objetivo |
Áreas de
actuación |
|
Mejora de la Competitividad
del Sector Turístico en Áreas Piloto |
Apoyar el aprovechamiento turístico del Corredor Los
Lagos y Corredor Iguazú a fin de incrementar los arribos internacionales |
A)
Valorización turística de atracciones públicas. B)
Diseño y promoción de corredores C)
Fortalecimiento de la administración turística nacional |
|
Gestión Integral de Residuos
Sólidos en Municipios colindantes a Áreas Protegidas |
Mejorar destinos turísticos colindantes a áreas
protegidas del Sistema Federal y los Parques Nacionales. |
A) Gestión de residuos sólidos
urbanos B) Recuperación de áreas
degradadas |
|
Desarrollo de Nuevos
Corredores Turísticos |
Optimizar el aprovechamiento
turístico de áreas protegidas y destinos asociados |
A) Apoyo a productos turísticos B) Fortalecimiento
institucional C) Gestión ambiental |
Fuente: Elaboración propia basado en PFETS (2005, 2011, 2015)
Desarrollo
turístico desigual de áreas protegidas en Argentina
Las autoridades de
la UEPI destacan que las inversiones realizadas permitieron utilizar las áreas
protegidas como un elemento de atracción turística y, por medio de esto, aumentar
la conciencia ambiental. En este sentido, destacan que, en la actualidad, todas
las AP’s que reciben visitantes cuentan con estructuras de atención y gestión
del turismo, que sus principales portadas de acceso brindan buena información,
con personal capacitado y que, pese a la estacionalidad de la actividad,
permanecen abiertas todo el año, con las instalaciones y equipamiento
necesario, dada la importancia promocional del servicio y el impacto positivo
que proveen (PFETS 2015).
Sin embargo, cuando se analiza la unidad de conservación en que se
localizan las estrategias de valorización se observa un despliegue desigual. La
provisión de prestaciones, instalaciones y obras aparece centralizada en
determinadas áreas, mientras que la mayoría continúa ofreciendo servicios
mínimos o, en algunos casos, permanecen inaccesibles; esto coincide con el
registro de visitas, que presenta una gran heterogeneidad de acuerdo AP’s,
especialmente en términos de turismo internacional.
La Figura 1 muestra que de las 55 áreas protegidas que integran el
Sistema Nacional de Áreas Protegidas, en 2021, solo 35 se encuentran abiertas
al público y reciben visitantes. Las demás 20 permanecen inaccesibles; algunas
de ellas porque no tienen uso público habilitado, como los Parques Nacionales
Campos del Tuyú, Traslasierra e Islas de Santa Fé; Reserva Estricta San
Antonio, Reserva Nacional Colonia Benítez; las Áreas Marinas Protegidas (Yaganes,
Namuncurá - Banco Burdwood I y Namuncurá - Banco Burdwood II); reservas de
defensa (Punta Buenos Aires, Puerto Peninsula, Campo Mar Chiquita - Dragones de
Malvinas, La Calera, Campo Garabato, El Tala, Baterías - Charles Darwin y
Ascochinga); reserva natural silvestre (Isla de los Estados); dos Parques Interjurisdiccionales
Marinos (Makenke e Isla Pingüino); y otras, porque aún no cuentan con la
infraestructura y servicios necesarios para la atención de visitantes, como
sucede con PN Copo, PN Formosa y RN Pizarro (Registro de Aperturas ANP 2021).
Fuente: Elaboración propia a
partir de información brindada por APN (2021)
Estas áreas con la planta turística más consolidada, coinciden
con los PN mejor posicionados en el mercado turístico y, particularmente, en el
internacional. Nótese que cerca del 80% de las visitas registradas por el SNAP,
en 2019, se concentraron en cinco Parques Nacionales: Iguazú, que participó con
el 38% del total de las visitas; Los Glaciares, con el 18%; Nahuel Huapi y Los
Arrayanes, con el 11%; y Tierra del Fuego, con el 10%. Con menor alcance, pero también
bien posicionados, siguen: Lago Puelo, con el 5%; Lanín, Los Alerces y El
Palmar, con el 3%; y Los Cardones y Talampaya, con el 2%. Las 25 unidades
restantes, abiertas al público, en conjunto, suman un magro 6% (Figura 2).
Figura 2. Cantidad de visitantes totales por ANP según lugar de
residencia
Fuente: Elaboración propia sobre la base del registro provisto
por APN (2019)
Si se analiza el turismo internacional, la diferencia es aún más
marcada. Los mismos cinco parques que registran el 77% del total de arribos
concentran el 97% de las visitaciones de no residentes: Iguazú alcanza el 46% de estos arribos; Los Glaciares el
32%; Tierra del Fuego el 13%; y Nahuel Huapi y Los Arrayanes el 6%. Detrás,
pero con presencia de extranjeros, aparecen: Lago Puelo, Lanín, Los Alerces, El
Palmar, Los Cardones y Talampaya, que en conjunto suman el 2% de las visitas
internacionales (Figura 2).
Es dable destacar que estas unidades que presentan la
planta turística más
consolidada, y la mayoría de las visitas son, a su vez, las que reciben
derechos de acceso. Esto explica que, de las 35 AP’s que están abiertas al
público, solo 12 cobran tarifas de ingreso (a las diez anteriores, se suma
Sierra de las Quijadas), mientras que las otras 23 tienen acceso gratuito. La APN sostiene que, a través de este
cobro de ingreso, se generan fondos para la operación conjunta del Sistema
Nacional de Áreas Protegidas y del Sistema Nacional de Áreas Marinas
Protegidas, en materia de infraestructura, seguridad, control, conservación,
servicios al visitante, desarrollo de nuevas áreas, remediación ambiental e
interpretación del patrimonio. Al mismo tiempo, señala que se promueve el
funcionamiento de los Parques Nacionales como herramientas de desarrollo
socioeconómico local (Parques Nacionales 2021).
Sin embrago,
cuando se analiza la afectación presupuestaria de la APN, repite un despliegue desigual
(Figura 3). La mayoría de los recursos se localiza en los parques que presentan
el desarrollo turístico más consolidado: Iguazú, Los Glaciares, Nahuel Huapi y
Los Arrayanes, Tierra del Fuego, Lago Puelo, Lanín y Los Alerces reúnen el 70%
del presupuesto de ANP en 2005. Para el año 2021, a pesar de que prácticamente
se duplicaran las unidades de conservación, con la incorporación de 24 unidades
al SNAP, estos siete parques aun concentran el 53% del presupuesto nacional
destinado a áreas protegidas. De acuerdo con personal de la Dirección de Uso
Público, esto sucede porque se debe hacer
frente a estructuras turísticas de mayor tamaño, en términos de personal, maquinaria
y equipo, mantenimiento, reparación y limpieza, así como de servicios técnicos
y profesionales (informante clave de la APN, entrevista realizada en 2022,
datos inéditos). A contramano, las áreas con desarrollos turísticos incipientes,
o incluso nulos, participan con asignaciones mínimas (ONP, 2005, 2021).
Fuente:
Elaboración propia a partir de ONP y ANP (2019)
¿Ahora bien qué sucede con la provisión de infraestructura
y equipamiento impulsada por la Administración Nacional de Turismo? La
ejecución de los créditos del BID replica el mismo criterio de asignación. Las
áreas de intervención más valoradas fueron los Corredores Los Lagos, Patagonia
Austral e Iguazú-Misiones, cuyo denominador común es su potencial turístico y su
posicionamiento vinculado a áreas protegidas como atractivos ancla, principales
destinos del visitante internacional. En menor medida, aparecen desarrollos en
áreas de Talampaya – Ischigualasto y Costa Patagónica. Asimismo, a partir del
2016, se incorporan: Circuito Fluvial Litoral, que vincula Santa Fe (puertos de
Rosario y Santa Fe), Entre Ríos (La Paz), Misiones (Posadas y Moconá) y Corrientes
(Corrientes e Iberá); El Impenetrable, en Chaco; Bañado La Estrella, en
Formosa; Salinas Grandes, Camino Real y Mar Chiquita-Ansenuza. en Córdoba; y
Puna, en Jujuy (Tabla 2).
Tabla
2.
Localización de obras y servicios en AN’s a partir de créditos del BID
|
Programa |
Localización |
|
Mejora de la Competitividad
del Sector Turístico en Áreas Piloto |
·
Corredor de los Lagos: 1.PN Lanín 2.PN Nahuel Huapi 3.PN Arrayanes 4.PN Los Alerces 5.PN Lago Puelo ·
Corredor Iguazú-Misiones: 5. Ruinas Jesuíticas de San
Ignacio Miní, Loreto y Santa Ana |
|
Gestión Integral de Residuos
Sólidos en Municipios colindantes a Áreas Protegidas |
1.PN Lago Puelo (Río Negro) 2.PN Talampaya (La Rioja) 3.PN Iguazú (Misiones) 4.PN Lanín - San Martín de los Andes (Neuquén) 5.PN Lanín - Junín de los
Andes (Neuquén) |
|
Desarrollo de Nuevos
Corredores Turísticos |
·
Corredor de Los Lagos, ·
la Ruta 40 Austral ·
La Costa Patagónica ·
La Puerta de Ushuaia ·
El Corredor Iguazú – Posadas ·
Talampaya – Ischigualasto A
partir del año 2016, amplía su alcance geográfico: ·
Corredor Iguazú-Posadas/Región Litoral: incorpora Saltos del Moconá,
Esteros del Iberá, Circuito Fluvial del Litoral, El Impenetrable, Bañado La
Estrella y Áreas de Yungas y Salinas en Jujuy. ·
Corredor Talampaya – Ischigualasto: añade Mar de Ansenuza, Salinas
Grandes y Camino Real en Córdoba. |
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Informes Finales de
Ejecución (UEPI)
El Programa Nuevos
Corredores Turísticos busca replicar lo actuado en Los Lagos y Misiones en
otros espacios estratégicos. Sin embargo, las áreas de intervención se
mantuvieron asociadas a corredores priorizados en los créditos anteriores. Las
intervenciones quedaron centralizadas en los destinos del sur: Monte León, Isla
Pingüino, Bosques Petrificados, Lago Posadas, Gobernador Greogores, Perito
Moreno y Los Antiguos, en Santa Cruz, Trevelin, Lago Puelo y El Hoyo, en
Chubut, Aluminé, Villa Traful, Villa Pehuenia, en Neuquén, Bariloche y El
Bolson, en Río Negro, Paso Garibaldi, Lago Fagnano, Corazón de la Isla, Tierra
Mayor, Paso Beban, Río Grande, en Tierra del Fuego, y Ruinas Jesuíticas, en Misiones.
Asimismo, como sucedió con los anteriores en esta primera etapa, continuó la
puesta en valor del Área Talampaya-Ischigualasto, con obras en el Parque
Ischigualasto, en San Juan.
Es a partir de 2017
que se identifica un cambio en la asignación de
inversiones por parte del entonces Ministerio de Turismo, quien comienza a
valorar nuevas áreas que ya no coinciden con aquellos destinos más visitados,
sino que presentan potencial de desarrollo futuro, debido a que cuentan con
características afines a las nuevas tendencias que manifiesta el turismo de
naturaleza. En esta línea, los destinos del sur, dejan lugar a nuevas
áreas: Circuito Fluvial Litoral (con intervenciones en los puertos de Rosario y
Sante Fé, La Paz, Posadas, Moconá, Corrientes e Iberá); El Impenetrable (Chaco)
y Bañado La Estrella (Formosa); Salinas Grandes y Camino Real y Mar
Chiquita-Ansenuza en Córdoba; y Puna, en Jujuy. Ruinas Jesuíticas, que había
sido una de las áreas más beneficiada, queda asociada a una sola acción de
valorización (en San Ignacio Miní), como sucede con Los Lagos, que se limitan a
la construcción de un nuevo Centro de Interpretación Ambiental (Parque
Municipal Llao Llao), la restauración del Complejo Rucamalén, en la Ruta de los
Siete Lagos (La Angostura), y la Implementación de la Red Provincial de
Senderos en Tierra del Fuego. Las obras iniciadas en el periodo anterior, a las
cuales se le da continuidad, son: Ischigualasto, Perito Moreno, Los Antiguos,
El Hoyo, Aluminé, Villa Traful, Villa Pehuenia, Bariloche y Lago Fagnano.
La valorización de
estas nuevas áreas continúa en el contexto de pandemia, dado que, en virtud de
la crisis sanitaria, económica y social causada por la COVID-19, se gestionó
una nueva ampliación del Programa, con la incorporación de nuevos puntos
geográficos (Nota BID CSC-CAR 1356, 2020). En este marco, se consolida la
valorización de áreas iniciadas en el periodo anterior: el Área Litoral,
particularmente en el Corredor fluvial (Posadas, Corrientes, Rosario, Santa Fé,
La paz, iberá), El Impenetrable y Puna. También se continúan las obras en
Alumié, con el mejoramiento de la Costanera y Centro de Visitantes y Ferias de
Artículos del Río Aluminé, que es la única obra de las 76 impulsadas por el
Programa Nuevos Corredores, que presenta continuidad en las tres
administraciones (ONP 2005-2021). En este periodo, la puesta en valor de áreas
emergentes sucede paralelamente al desarrollo de obras en destinos del sur (Esquel,
La Angostura y Ushuaia), que vuelven a centralizar la totalidad de las nuevas intervenciones
públicas. Cabe destacar que, en la región Patagonia, no se iniciaba procesos de
puesta en valor desde 2015 (con excepción de la Construcción del Área de
Servicio en el Parque Municipal Llao Llao de Bariloche en 2018).
Conclusiones
El periodo de post-crisis argentina del 2001, evidencia un
reposicionamiento del Estado como actor clave en materia turística, que se
materializa, entre otras cosas, con la sanción de una Nueva Ley Nacional de
Turismo en 2005. Dicha norma se constituye en el hecho institucional de mayor
relevancia en cuarenta años, al reemplazar la antigua ley 14574/58, que había
quedado inaplicable ante los cambios que atravesaba el sector turístico. La nueva
norma no solo implica el regreso de la intervención pública en el área, para
hablar ahora de un Estado Facilitador (Schenkel 2020), sino también la
generación de instrumentos de planificación y gestión que implicaron una
ruptura con el modelo desarrollo vigente. Este había originado un sistema
turístico altamente desigual en términos territoriales, con regiones geográficas
sobreturistificadas y otras que, a pesar de tener alto potencial turístico, quedaban
postergadas de las estrategias de desarrollo.
En este marco, el Estado argentino argumenta que la declaración del
turismo como actividad socio-económica estratégica, requiere de un desarrollo
local equitativo, equilibrado e inclusivo, que contribuya al crecimiento de las
economías locales y a la revalorización de las identidades regionales (PFETS
2014, 194). Para ello, busca fortalecer zonas del país donde el turismo es aún
incipiente a partir de destinos posicionados en el mapa turístico nacional,
como las áreas naturales protegidas, que actúan como atractoras para beneficiar
a destinos emergentes. Estos espacios, junto a la ciudad de Buenos Aires, han
sido, históricamente, los principales receptores del turismo receptivo, y es a
partir de ellos que se define la nueva Argentina Turística, ahora natural y diversa,
para representar todas las ecorregiones nacionales y tender a una
redistribución de los flujos turísticos a lo largo y ancho del territorio (Schenkel
y Bertoncello 2022).
Sin embargo, cuando se analiza lo actuado, se evidencia una
consolidación del modelo turístico vigente. La política de valorización, lejos
de haber contribuido a desarrollos más equilibrados, terminó concentrada en
áreas tradicionales sin que estas tengan el ansiado efecto derrame. El despliegue
de obras y servicios, equipamiento e instalaciones, así como la provisión de habilitaciones,
permisos y concesiones, evidencian un mapa turístico altamente centralizado y
desigual, que se consolida a lo largo de estos quince años. La Argentina Turística
Diversa se limitó al impulso de acciones de posicionamiento y difusión que replicaron
el criterio de la biodiversidad y alcanzaron la creación de ANP’s en
ecorregiones que, hasta el momento, estaban nula y/o escasamente representadas;
pero este criterio no alcanzó a la política de valorización turística que quedó
localizada en los PN consolidados, reconocidos por sus paisajes monumentales y bellezas
escénicas, altamente valorados por el mercado externo. Nótese que, si bien, las
áreas naturales protegidas aparecen todas entre los atractivos más destacados
por el visitante internacional, en términos de práctica turística, tal diversidad
termina centralizada en unos pocos Parques Nacionales (Iguazú, Los Glaciares,
Nahuel Huapi y Los Arrayanes y Tierra del Fuego), que fueron históricamente los
grandes atractores del turismo internacional, principalmente de aquel
procedente de mercados emisivos de alto gasto, como Europa y Norte
América.
Esto queda de manifiesto en el Registro de Visitas del Sistema Nacional
de Áreas Protegidas, donde PN’s como Los Glaciares y Tierra del Fuego exhiben
más visitantes extranjeros que residentes. Tal preponderancia es aún más
marcada cuando se analizan los clientes-consumidores de las excursiones más
populares en estas áreas (minitrekking, travesía náutica por los glaciares,
navegación por el Canal de Beagle), a las que acceden mayoritariamente extranjeros
o una minoría de residentes en condiciones de pagar dichas prestaciones en
precios internacionales. Esto está en línea con los arribos registrados en sus
principales destinos asociados: El Calafate para el PN Los Glaciares y Ushuaia
en el caso del PN Tierra del Fuego, que reciben más turistas extranjeros que
nacionales, con niveles del 63% y el 55%, respectivamente, de acuerdo al último
registro pre-pandemia (EOH, 2019). Los elevados precios de estos destinos
patagónicos explican un perfil de usuario mayormente internacional, lo que
produce que …la mayoría de los argentinos
no logran conocer Los Glaciares en toda su vida (informante clave en área
de Guardaparques, entrevista realizada en 2022, datos inéditos).
La privatización y elitización de estos espacios referentes del SNAP conduce
a reflexionar acerca de: ¿cómo la explotación turística de áreas naturales
protegidas que surgieron para garantizar propósitos de conservación y educación
para el disfrute de actuales y futuras generaciones, terminan promoviendo el ejercicio
de un negocio?, ¿de qué forma interviene la lógica privatista que conduce
cualquier actividad económica a la función de uso público de la naturaleza
preservada y el derecho de todas las personas de conocer, disfrutar y aprender de
sus áreas protegidas?, ¿cómo acciona el criterio de maximización de ganancias en
la capacidad de carga diaria habilitada y el diseño/ejercicio de privilegios de
acceso?
Paradójicamente, el Estado pareciera promover el uso público de la
naturaleza preservada solo en aquellas unidades que presentan escaso o nulo
desarrollo turístico. Nótese que de las 35 ANP’s abiertas al público, solo 23
ofrecen acceso gratuito a residentes; mientras que en las 12 restantes (Iguazú,
Los Glaciares, Nahuel Huapi y Los Arrayanes, Tierra del Fuego, Lago Puelo,
Lanín, Los Alerces, El Palmar, Los Cardones, Talampaya y Sierras de las
Quijadas), que concentran más del 94% del turismo nacional y el 97% del
receptivo, la capacidad de carga habilitada se restringe a aquellas personas con
la capacidad de gasto necesario para costear la tarifa de ingreso, así como el
trasporte, alojamiento y excursiones para acceder y disfrutar del destino.
El uso público de la naturaleza preservada se limita a aquellas áreas que
no han logrado captar interés del mercado e incluso, del propio Estado, al
momento de implementar su política de valorización. Como se ha mencionado
anteriormente, tanto la canalización de inversiones como la provisión de
autorizaciones a prestadores, han ido en línea con las tendencias de propio mercado
turístico, tanto en términos de demanda, que elije visitar las unidades de
conservación mejor posicionadas, como de oferta, que se emplaza en aquellas
áreas que garantizan los mejores niveles de rentabilidad. En este sentido, una
autoridad de la APN, sostiene que: …la
voluntad política está en apostar a la explotación turística de parques no
consolidados, pero a los privados no les interesa […] no generan rentabilidad, por los escasos niveles de visitación.
Esto explica que …el llamado a
concesiones –aquella que autoriza la explotación turística en ANP’s con
grandes volúmenes de transacciones- se
limita a los pocos parques que reciben la mayoría de los visitantes y
especialmente los internacionales (informante clave, entrevista realizada
en 2022). Esto último pareciera evidenciar una demanda turística atenta e
interesada por la naturaleza en estado virgen, sin intervención humana, pero
que al momento de efectivizar la práctica no quiere renunciar a las comodidades
de su hogar y exige equipamiento, instalaciones y servicios de máxima calidad.
Esto está en línea con las nuevas tendencias del mercado global y la modalidad
de glamping (Cveli-Bonifai et al. 2017), que acerca el máximo confort y lujo en
medio de la naturaleza “prístina”, generado un enclave turístico más.
Para finalizar, cabe destacar la apuesta que comenzó a articular el
Estado argentino en los últimos años, con desarrollos en regiones que no venían
siendo valoradas. Esto implicó contemplar
en el mapa turístico ecorregiones y áreas protegidas, con menor monumentalidad
escénica, exponentes de la sequía, como Puna, con el PN Los Cardones, Chaco
Seco, con PN El Impenetrable y Anseunza (Proyecto de Parque Nacional); o
humedales, como Predelta e Islas del Paraná, con el PN Islas de Santa Fé, y
Esteros, con el PN Iberá. Estas nuevas áreas presentan
potencial de desarrollo futuro, debido a que cuentan con características afines
a las nuevas tendencias que manifiesta el turismo de naturaleza. Los
nuevos desarrollos continuaron en el contexto de pandemia, en virtud de la
crisis sanitaria, económica y social causada por la COVID-19. Desde entonces, la
puesta en valor de estas áreas prístinas se da paralelamente a la intervención
en los destinos patagónicos, que vuelven a centralizar la totalidad de los
nuevos desarrollos que se implementan.
Estos desarrollos
en áreas protegidas emergentes aparecen en línea con la Resolución 585 de la
APN del año 2021, que crea el Programa de Incentivos al Desarrollo Turístico en
Áreas Protegidas con el objetivo de incentivar el turismo en unidades que no
lograron organizar el potencial que tienen para ofrecer. Para ello, el programa
busca otorgar incentivos para el uso turístico de dichos espacios, tales como:
beneficios para incorporarse como prestadores habilitados, acompañamiento y
facilitaciones en la tramitación de habilitaciones, capacitaciones, inclusión
en programas de promoción y mercadeo e implementación y distinción de
certificaciones de calidad. Estas nuevas políticas de valorización turística de
la naturaleza prístina exigen avanzar en estudios específicos que analicen la
continuidad de tales desarrollos y evalúen su impacto efectivo una vez
implementados. Lo anterior resulta fundamental para determinar si la apuesta
por estas nuevas áreas implica el origen (finalmente) de desarrollos turísticos
más equilibrados, que logran trascender la fase de la planificación de la
política, para materializarse en el territorio; o, por el contrario, son parte
de un cambio coyuntural, vinculado a modificaciones en la administración de
gobierno o a las nuevas tendencias originadas por la COVID-19; para que ante
otro cambio de coyuntura, se regrese al patrón de desarrollo turístico
tradicional.
Apoyo financiero
La investigación fue realizada en el marco del
Proyecto “Turismo y dinámicas territoriales: diferentes perspectivas de
análisis” (24/G076), financiado por la Secretaría General de Ciencia y
Tecnología de la Universidad Nacional del Sur; y “Turismo en los márgenes.
Nuevos atractivos y lugares de destino en la Argentina turística” (PIP0757),
financiado por el CONICET.
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Registro de
Aperturas de la ANP (2021)
Registro de Áreas
Protegidas Nacionales (2021). Sistema Federal de Áreas Protegidas SIFAP
Registro de
Prestadores Turísticos en Áreas Protegidas. APN (2022)
Resolución APN
240/11
Jefatura de Gabinete de Ministros - JGM. Memoria detallada del estado de
la Nación del año 2005.
[1]
Desde la sanción de la ley 25.997/05, la Administración Nacional de Turismo
adquiere distintos rangos: hasta el año 2010 funcionó como Secretaria de
Turismo - SECTUR; entre 2010 a 2018, fue jerarquizada a Ministerio de
Turismo-MINTUR; de 2018 a 2019, volvió a ser Secretaria; y desde 2019 a la
actualidad, adquiere nuevamente rango ministerial, pero esta vez asociada al
área de deportes, constituyendo el Ministerio de Turismo y Deportes.
[2] No existe ámbito social ni político perfectamente homogéneo. Los propios
Estados intervienen a partir de diversos agentes (estatales) que combinan rasgos formales de la institución
con sus propios valores e intereses. Por ello, la definición de una política
pública permite inferir la toma de posición predominante del Estado, en el
marco de muchas otras (Oszlak y O`donnell 1995).
[3]
En principio el PFETS fija como horizonte de intervención el año 2016 (PFETS,
2005), luego el 2020 (PFETS 2011) y finalmente el 2025 (PFETS 2014).
[4] Las entrevistas realizadas fueron confidenciales y los nombres de
las autoridades entrevistadas se mantienen en el anonimato por mutuo acuerdo.