Gobiernos
locales indígenas: vivienda, desafíos y contradicciones (Costa Rica, 2023)
Indigenous local governments:
housing, challenges and contradictions (Costa Rica, 2023)
Marisol
Jiménez Muñoz
Escuela
de Trabajo Social
Universidad
de Costa Rica, San José, Costa Rica
https://orcid.org/0009-0006-5756-3543
Hillary
Valverde Campos
Escuela
de Trabajo Social
Universidad
de Costa Rica, San José, Costa Rica
https://orcid.org/0009-0000-0612-6825
Fecha
de recepción: 3 de julio del 2024
Fecha
de aceptación: 26 de noviembre
del 2024
Cómo
citar:
Jiménez
Muñoz, Marisol y Hillary Valverde Campos. 2026. Gobiernos locales indígenas:
vivienda, desafíos y contradicciones (Costa Rica, 2023).
Revista Reflexiones. 105 (1). DOI 10.15517/rr.v105i1.60606
Resumen
Introducción: las Asociaciones de Desarrollo
Integral Indígena (ADII) fungen como gobiernos locales de los territorios
indígenas; este artículo expone las particularidades y complejidades que surgen
a partir de este rol, así como su relación con la Política Nacional de Vivienda
y Asentamientos Humanos 2013-2030 en temática de vivienda indígena.
Objetivo: analizar las Asociaciones de
Desarrollo Integral Indígena (ADII) y su vinculación con la Política Nacional
de Vivienda y Asentamientos Humanos 2013-2030.
Método y técnica: se empleó un enfoque cualitativo de
investigación que combinó entrevistas semiestructuradas realizadas durante el
2023 a cinco personas expertas en el tema y a seis miembros de comunidades
indígenas (fuentes primarias), el uso de fuentes institucionales de la Comisión
Nacional de Asuntos Indígenas (CONAI) y una búsqueda exhaustiva de literatura
relevante (fuentes secundarias).
Resultados: se evidencian numerosas
contradicciones entre lo que deben y realmente pueden lograr las ADII, puesto
que no todas cuentan con los recursos económicos o técnicos suficientes para
las responsabilidades que se les asignan. La mayoría de las personas entrevistadas
no se sienten plenamente identificadas con los bonos de vivienda, lo que las ha
llevado a efectuar modificaciones en estas.
Conclusiones: las Asociaciones de Desarrollo
Integral Indígena (ADII) enfrentan desafíos diarios, en su mayoría derivados de
contradicciones originadas por su imposición estatal como representantes de
territorios indígenas sin consulta previa. Esto revela la necesidad de
considerar cuidadosamente el proceso de representación y consulta en el
desarrollo de políticas indígenas.
Palabras clave: Asociación de desarrollo integral,
Pueblos indígenas, Política social, Derechos humanos, Vivienda.
Abstract
Introduction: the Integral Indigenous Development
Associations (ADII) serve as Local Governments for indigenous territories; this
article exposes the particularities and complexities that arise from this role,
as well as their involvement with the National Housing and Human Settlements
Policy 2013-2030 regarding indigenous housing.
Main
objective: to analyze the Integral Indigenous Development
Associations (ADII) and their link to the National Housing and Human
Settlements Policy 2013-2030.
Method and technique: a qualitative research approach was
employed, combining semi-structured interviews conducted in 2023 with five
experts in the field and six members of indigenous communities (primary
sources), the use of institutional sources from the Comisión Nacional de Asuntos Indígenas (CONAI), and an
extensive search of relevant literature (secondary sources).
Results: numerous contradictions are evident between what the
ADII are supposed to achieve and what they can accomplish, as not all have the
necessary economic and/or technical resources for their assigned
responsibilities. Most of the interviewees did not feel fully identified with
the housing vouchers, leading them to make modifications to them.
Conclusion: the Integral Indigenous Development
Associations (ADII) face daily challenges, mostly stemming from contradictions
arising from their state-imposed role as representatives of indigenous
territories without prior consultation. This reveals the need to carefully
consider the process of representation and consultation in the development of
indigenous policies.
Key words: Integral Development Association,
Indigenous Peoples, Social Policy, Human Rights, Housing.
Introducción
En Costa Rica, existen ocho pueblos
indígenas reconocidos por ley (Bribri, Brunca, Bröran,
Ngäbe, Huetar, Malecu, Chorotega y Cabécar), así como
el pueblo indígena transfronterizo Ngäbe-Buglé y la comunidad Misquita, también
transfronteriza. Los ocho pueblos indígenas reconocidos por ley conforman 24
territorios distribuidos en todo el país, exceptuando la provincia de Heredia.
El presente artículo surge de la
experiencia adquirida durante la práctica académica de las personas autoras en
la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas (CONAI), y de las incongruencias
identificadas en esta experiencia en relación con las experiencias de la
población indígena. Tiene por objetivo analizar la política nacional de
vivienda y su vinculación con los gobiernos locales indígenas, los cuales se
denominan Asociaciones de Desarrollo Integral Indígenas (ADII) y poseen
características muy diferentes a las municipalidades o gobiernos locales de
personas no indígenas.
Para su elaboración, se contó con el
apoyo de la CONAI y se recopiló información de fuentes primarias a través de
entrevistas semiestructuradas a personas funcionarias expertas del tema y
personas indígenas, así como de fuentes secundarias mediante la búsqueda
bibliográfica. El artículo inicia profundizando sobre el contexto de las
Asociaciones de Desarrollo Indígena Integral (ADII), analizando sus dimensiones
jurídico-política y económica, y su papel en el desarrollo de las comunidades
indígenas.
Posteriormente, se aborda la
Política Nacional de Vivienda y Asentamientos Humanos 2013-2030 y su impacto en
las condiciones de vivienda de las comunidades indígenas, incluyendo la
implementación de bonos de vivienda específicos para este grupo. Así, se examina
cómo estas políticas afectan el acceso a una vivienda adecuada y las
condiciones de desarrollo en las áreas indígenas.
Finalmente, se concluye con un
análisis crítico que reflexiona sobre las contradicciones y desafíos
identificados durante la investigación, destacando las implicaciones para las
políticas públicas y las estrategias de desarrollo dirigidas a los pueblos indígenas.
Gobiernos locales indígenas
El Convenio No. 169 sobre Pueblos
Indígenas y Tribales de la Organización Internacional del Trabajo (OIT),
establece la obligación del Estado de asegurarse de que existan instituciones
y/o mecanismos adecuados para administrar los programas que afecten a la
población, así como de establecer los medios para el pleno desarrollo de estas
instituciones y mecanismos (OIT 1989, art. 6 y 33).
En esa línea, la Declaración de los
Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas indica que:
Los
Estados celebrarán consultas y cooperarán de buena fe con los pueblos indígenas
interesados por medio de sus instituciones representativas antes de adoptar y
aplicar medidas legislativas o administrativas que los afecten, a fin de
obtener su consentimiento libre, previo e informado (Naciones Unidas 2008, art.
29)
La Ley Indígena N.º 6172 señala que
“Las comunidades indígenas tienen plena capacidad jurídica para adquirir
derechos y contraer obligaciones de toda clase. No son entidades estatales”
(Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica 1977, art. 2) y que
Las reservas[1]
serán regidas por los indígenas en sus estructuras comunitarias tradicionales o
de las leyes de la República que los rijan, bajo la coordinación y asesoría de
CONAI. La población de cada una de las reservas constituye una sola comunidad,
administrada por un Consejo directivo representante de toda la población; del
consejo principal dependerán comités auxiliares si la extensión geográfica lo amerita
(Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica 1977, art. 4).
A partir de lo anterior, queda claro
que los pueblos indígenas tienen características particulares y que es
obligación de los estados consultarles sobre asuntos que les conciernen y
afecten. Sin embargo, debido a la necesidad de que existiera una figura que
representara oficialmente a los territorios indígenas, el Estado costarricense
impuso (de manera contradictoria al Convenio, pues no se les consultó a los
pueblos indígenas), las ADII como representantes de cada uno de los territorios
del país para que fungieran como gobiernos locales de estos.
De esta manera, el Reglamento a la
Ley Indígena, establece que las Asociaciones de Desarrollo “una vez inscritas
legalmente, representarán judicial y extra judicialmente a dichas Comunidades”
(Poder Ejecutivo 1978, art.5). Asimismo, el Decreto Ejecutivo N.º 13568 indica que “Las Asociaciones de
Desarrollo Integral tienen la representación legal de las Comunidades Indígenas
y actúan como gobierno local de éstas” (Poder Ejecutivo 1982, art.1).
¿Qué funciones tienen y cómo se organizan las ADII?
En primer lugar, cabe destacar que
la legislación no hace mayor distinción en cuanto a las ADII y las asociaciones
de desarrollo regulares, sino que establece las mismas características y
funciones para todas. En la Tabla 1 e indican las finalidades de las
asociaciones de desarrollo según el artículo 58 del Reglamento a la Ley Sobre
Desarrollo de la Comunidad N.º 3859:
Tabla 1. Finalidades de las
asociaciones de desarrollo
|
Finalidades |
|
a) Estimular la cooperación y participación
activa y voluntaria de la población, en un esfuerzo total para el
desarrollo económico, social y cultural de la comunidad. b) Luchar por el mejoramiento integral de las condiciones
de vida de la población, organizando y coordinando los esfuerzos y
habilidades de los habitantes de la zona respectiva. c) Realizar proyectos de educación, formación y
capacitación comunitaria dentro de una estrategia de desarrollo
socioeconómico y cultural. d) Llevar a cabo procesos de planificación comunitaria con
una amplia participación de los vecinos en todas sus etapas. e) Promover el desarrollo de proyectos económicos y
sociales, que faciliten el mejoramiento de las condiciones de vida de los
vecinos, por medio del fomento de empresas productivas a nivel comunitario. f) Participar plenamente en los planes de desarrollo
local, regional y nacional, coordinando su acción con las municipalidades,
agencias del Estado y organismos internacionales, que faciliten el desarrollo
de los distintos proyectos en la comunidad. g) Promover la participación de la población en
organizaciones apropiadas para el desarrollo, tales como cooperativas,
corporaciones, grupos juveniles, asociaciones cívicas y culturales, mutuales,
fundaciones y otras de servicio a la comunidad; y h) Las demás que les asignen la Ley, el Reglamento y sus
propios estatutos. |
Fuente:
Poder Ejecutivo (1998)
El hecho de que la ley no haga
distinción en relación con las asociaciones de desarrollo indígena genera
complejidades, puesto que, al fungir como gobiernos locales, las ADII adquieren
muchas más responsabilidades que las asociaciones regulares y deben realizar
adaptaciones de acuerdo con sus propios contextos y territorios.
La licenciada Karla Rivas, abogada
del Departamento de Asuntos Jurídicos de CONAI, explica que las funciones
específicas de las ADII no se encuentran escritas ni establecidas en ninguna
otra normativa como la mayoría de las instituciones u organizaciones, sino que
muchas de estas han surgido (no de manera escrita) a partir de votos de la Sala
Constitucional o de lo que instituciones públicas han necesitado para algún
proceso (Rivas, 2023, c.p.).
En esa línea, de acuerdo con David
Loría y Juan Figueroa, ambos promotores sociales de la CONAI y antiguos
miembros de ADI indígenas, algunas otras funciones que las ADII asumen son:
● Habilitación y mantenimiento de
caminos y construcción de puentes.
● Subsidios socioeconómicos a familias
en condiciones de vulnerabilidad social.
● Gestión de proyectos ante ONGs internacionales.
● Reconocimiento de personas
indígenas.
● Gestionar ante el Estado las
necesidades propias del territorio y velar por las demandas de las comunidades
de cada territorio indígena.
● Búsqueda de recursos económicos.
● Intermediación entre las
instituciones públicas y las personas indígenas, como en casos de
interpretaciones al idioma materno o apoyo en las áreas judiciales y de salud.
● Provisión de subsidios para viáticos
cuando la población se deba trasladar fuera del territorio indígena por
situaciones de salud.
● Apoyo en actividades culturales.
● Coordinación con instituciones
nacionales e internacionales (Loría, 2023, c.p.) y
(Figueroa, 2023, c.p.).
Ahora bien,
en cuanto a la organización interna de las ADII, el Reglamento a la Ley Sobre
el Desarrollo de la Comunidad N.º 3859, señala en su artículo 28 que los
órganos mínimos que las integran son: a) la asamblea general, b) la junta
directiva, c) la fiscalía y d) la secretaría ejecutiva.
En cuanto a los recursos económicos
con los que cuentan las ADII, Juan Figueroa indica que estas reciben un
porcentaje brindado por la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad
(DINADECO) de un 2% anual, dicho monto es distribuido por las ADII según las
demandas de las comunidades de dicho territorio indígena (Figueroa, 2023, c.p.). Esto se encuentra establecido en la Ley sobre el
Desarrollo de la Comunidad N.º 3859, misma que señala que:
(...) El Estado incluirá en el Presupuesto Nacional una
partida equivalente al 2% de lo estimado del Impuesto sobre la Renta de ese
período que se girará al Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad, para
las asociaciones de desarrollo de la comunidad, debidamente constituidas y
legalizadas. El Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad, depositará esos
fondos en el Banco Popular y de Desarrollo Comunal, para girarlos
exclusivamente a las Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad y a la vez para
crear un fondo de garantía e incentivos, que permita financiar o facilitar el
financiamiento de proyectos que le presenten las mismas asociaciones, de
acuerdo con la respectiva reglamentación. (Asamblea Legislativa de la República
de Costa Rica 1967, art.19).
Además de esto, las ADII reciben un
pago a través del Programa Pagos por Servicios Ambientales (PSA). Este programa
es un reconocimiento financiero del Estado a través del Fondo Nacional de
Financiamiento Forestal (FONAFIFO) “a los (las) propietarios(as) y
poseedores(as) de bosque y plantaciones forestales por los servicios
ambientales que éstos proveen y que inciden directamente en la protección y
mejoramiento del medio ambiente” (FONAFIFO, s.f.).
En suma, David Loría señala que este
reconocimiento financiero varía según territorio, ya que este es por hectáreas,
es decir, por la extensión que posea dicho territorio en donde se cuida y se
preserva el medio ambiente, asimismo, no se debe talar esa zona y no se debe
permitir la cacería furtiva[2]
(Loría, 2023, c.p.).
En esta línea, la licenciada Daniela
Valverde, jefa del Departamento de Gestión Social de la CONAI, explica que, a
diferencia de las municipalidades, que funcionan con impuestos pero que además
se les brinda un presupuesto seguro y constante por parte del Estado, las ADII
no tienen esa misma solidez económica y, por tanto, sus proyectos y
responsabilidades se vuelven mucho más complejas (Valverde, 2023, c.p.). Esto representa una contradicción, puesto que a
pesar de que se les asignan responsabilidades como si fungieran como un
gobierno local, no se les da el apoyo económico necesario para cumplir con
éstas de manera óptima.
El ingreso económico resulta relativo según sea el
territorio indígena y el acceso a bosque que posean, expresa David Loría. Por
esto, las ADII deben buscar otros recursos económicos de forma externa, con
embajadas de otros países, organizaciones no gubernamentales internacionales
que realizan donaciones, con organizaciones a través de proyectos específicos,
programas de la ONU, fondos de ACICAFOC[3]
provenientes de Alemania, entre otros (Loría, 2023, c.p.).
La Política Nacional de Vivienda y Asentamientos Humanos 2013 a
2030
La
Política Nacional de Vivienda y Asentamientos Humanos de Costa Rica
(2013-2030), cuyo ente rector es el Ministerio de Vivienda y Asentamientos
Humanos (MIVAH), nace como respuesta a un crecimiento urbano espontáneo y la
falta de planificación en el Valle Central. Factores como la migración y la
escasez de terrenos económicos complicaron el acceso a viviendas para la
población en condiciones de vulnerabilidad, lo cual impulsó la creación de
asentamientos informales (MIVAH, 2014).
Esta política busca responder
diversas manifestaciones de la cuestión social, tales como la pobreza, la
vulnerabilidad, las condiciones de riesgo y la exclusión social a nivel
nacional. Dentro de los objetivos de la política se encuentran establecer el Sistema
Nacional del Hábitat Humano, disminuir el déficit de viviendas, planificar
espacios adaptables al cambio climático y fortalecer el Sistema Financiero
Nacional para la Vivienda (SFNV) para ampliar la disponibilidad de viviendas.
Esta política abarca dentro de sus líneas estratégicas acciones de renovación
urbana, desarrollo rural y mejoramiento de barrios, con la colaboración de
instituciones como el Banco Hipotecario de la Vivienda (BANHVI), entes
financieros y gobiernos locales (MIVAH, 2014).
Además, en cuanto a la pertinencia
cultural, todavía se necesitan mayores esfuerzos institucionales para su
integración en las viviendas indígenas. Comprendiendo a esta como el diseño o
adaptación de los servicios públicos basados en el enfoque intercultural, cuyo
fin es satisfacer las necesidades de las personas y garantizar su calidad de
vida. El Ministerio de Cultura de Perú (2016, 35) indica que esta “puede
incluso condicionar el uso de los servicios públicos, sobre todo, en
poblaciones indígenas y en zonas rurales que cuentan con saberes y prácticas
del saber hacer distintas a las que el Estado propone a través de los servicios
públicos que ofrece”. No obstante, al realizar una lectura crítica se observa
una cierta falta de claridad en su construcción, dado que esta se aborda de
manera algo restringida.
En
la política se incorporan elementos que han cobrado una creciente relevancia en
los últimos años. Entre estos aspectos destacan la sostenibilidad ambiental, el
cambio climático y la seguridad ciudadana a largo plazo. En este contexto,
diversos actores desempeñan roles específicos, ejerciendo responsabilidades que
respaldan y guían las acciones relacionadas con los mencionados temas.
Es fundamental conocer acerca de las
responsabilidades que la política asigna tanto a las municipalidades como a las
ADII en lo que respecta al ordenamiento territorial y la vivienda. Esto les
proporciona la capacidad de dirigir sus acciones de conformidad con lo
estipulado en dicha política. A continuación, la Tabla 2 detalla las funciones
de ambas instancias.
Tabla 2. Responsabilidades asignadas
|
Municipalidades |
ADI
Indígenas |
|
-Punto focal y enlace local. -Representación de las
comunidades. -Planificación de necesidades y
manejo de recursos locales. -Ordenamiento territorial y
Planificación Urbana cantonal. -Servicios locales (agua,
recolección de basura, red pluvial, zonas públicas). |
-Representación y coordinación de
comunidades indígenas. |
Fuente: MIVAH (2014).
A las municipalidades se les asigna
una serie de labores en el marco de la política, mientras que a las ADII
únicamente y de manera muy general, se señala que poseen la representación y
coordinación de sus territorios. No les asigna responsabilidades específicas y
claras, lo cual puede generar limitaciones o desafíos a la hora de ejecutar sus
roles.
Aparte de
las responsabilidades asignadas en la política a las ADII, el BANHVI (2019)
señala que las “Asociaciones de Desarrollo Indígena son las encargadas de
certificar la condición de indígena de los solicitantes y de que son residentes
del territorio”.
Bonos de vivienda
indígena
Según el BANHVI, el Bono Familiar de
Vivienda es una donación que el Estado, en forma solidaria, otorga a las
familias que cumplen con las condiciones establecidas por Ley para obtener este
beneficio. De acuerdo con el Grupo Internacional de Trabajo sobre Asuntos Indígenas,
las personas indígenas del país han sido y continúan siendo vulnerabilizadas,
ya que cotidianamente enfrentan manifestaciones de la cuestión social, muchas
de ellas relacionadas con limitaciones en el acceso o calidad de los servicios
públicos:
los
pueblos indígenas se ubican en los rangos de pobreza más elevados, en las áreas
con menos presencia de servicios públicos, con dificultades de acceso y con sus
mejores tierras y recursos naturales ocupados ilegalmente por no indígenas,
entre otros factores de carácter estructural (2019, 90).
En el caso particular de la vivienda
indígena, el MIVAH (2014) indica que, en la presente política se ha venido
impulsando la participación de las personas indígenas en cuanto a los diseños y
procesos de intervención integral basados en pertinencia cultural, social,
ambiental y económica.
En la política se menciona que “el
Estado fortalecerá los procedimientos de coordinación interinstitucional e
intersectorial, en la atención de los asentamientos humanos de los Pueblos
Indígenas, contemplando su derecho de participación y consulta.” (MIVAH 2014,
64).
Por ende, respecto al lineamiento
anterior, establece planes estratégicos que buscan brindar un servicio con
pertinencia cultural en donde se incluya a los pueblos indígenas. Estos planes
se orientan en lo siguiente:
-
Fortalecimiento
de la coordinación y la participación en los procesos de planificación, gestión
y evaluación de las intervenciones en los asentamientos humanos, localizados en
los territorios indígenas.
-
Establecimiento
de mejores prácticas constructivas, sociales y culturales, con criterios y
estándares de calidad, en los procesos de selección, asignación, inversión y
satisfacción del Bono Familiar de Vivienda otorgado a población indígena.
(MIVAH 2014, 64).
El Convenio No. 169 establece la
vivienda como un derecho fundamental y enfatiza la participación
activa de las personas indígenas en el proceso:
-
-Artículo 21 Inciso 1. Los pueblos indígenas tienen
derecho, sin discriminación alguna, al mejoramiento de sus condiciones
económicas y sociales, entre otras esferas, en la educación, el empleo, la
capacitación y el readiestramiento profesionales, la vivienda, el saneamiento, la
salud y la seguridad social (OIT, 1989).
-
Artículo 23 Los pueblos indígenas tienen
derecho a determinar y a elaborar prioridades y estrategias para el ejercicio
de su derecho al desarrollo. En particular, los pueblos indígenas tienen
derecho a participar activamente en la elaboración y determinación de los
programas de salud, vivienda y demás programas económicos y sociales que les
conciernan y, en lo posible, a administrar esos programas mediante sus propias
instituciones (OIT, 1989).
¿Cuál es el proceso para solicitar un bono de vivienda indígena?
De acuerdo
con David Loría, el procedimiento que las personas deben seguir para solicitar
un bono de vivienda comienza con la gestión de los trámites necesarios, que se
solicita a través de las ADII, quienes tienen el papel de mediar durante el
proceso, asimismo, de acuerdo con ciertos parámetros internos, deciden si la
persona califica o no para la solicitud de un bono de vivienda. Posteriormente,
se le solicita información del núcleo familiar para que desde la junta
directiva de las ADII puedan completar los formularios (Loría, 2023, c.p.).
Una vez
firmados estos documentos, se presentan a la entidad financiera para que se
encargue de la tramitología ante el BANHVI. Cabe señalar, que los bonos de
vivienda indígena son colectivos, es decir, deben llenar una lista con las
personas solicitantes y el tamaño de estas listas dependen de las ADII, ya que
pueden ir desde 5 solicitudes hasta las 100 (Loría, 2023, c.p.).
Una vez
aprobados los bonos de vivienda, la junta directiva asume la responsabilidad de
coordinar el proceso con las constructoras. Lo anterior según David Loría,
garantiza la calidad de los materiales, especialmente en este territorio, donde
las condiciones climáticas pueden afectar las viviendas en menos de 3 años si
no se tienen en cuenta adecuadamente (Loría, 2023, c.p.).
De acuerdo
con Juan Figueroa, las personas que buscan obtener los bonos de vivienda
indígena tienen la opción de expresar su preferencia por una empresa
constructora específica a las ADII. Asimismo, es importante mencionar que
muchas de las ADII ya cuentan con acuerdos y colaboraciones establecidas con
diversas compañías constructoras (Figueroa, 2023, c.p.).
Ahora bien, el BANVHI (2023) indica que los documentos necesarios para obtener
el bono de vivienda en territorios indígenas se encuentran en las Figura 1A. y Figura
1B.
Figura
1A. Documentos para solicitar el bono
de vivienda en territorios indígenas_archivos/image002.gif)
.
Fuente: BANVHI (2023).
_archivos/image004.gif)
Figura
1B. Documentos para solicitar el bono
de vivienda en territorios indígenas.
Fuente: BANVHI (2023).
En esa línea, la licenciada Karla
Rivas, indica que, como los territorios indígenas tienen la característica de
la propiedad colectiva, los reglamentos especifican que los bonos se otorgan
únicamente dentro de los límites del territorio. Es decir, para tener la
posibilidad de solicitar el bono de vivienda indígena, la persona debe residir
dentro del territorio. No obstante, en algunas ocasiones han existido problemas
debido a la demarcación del territorio, ya que la delimitación se realizó por
medio de decretos ejecutivos y algunos terrenos indígenas quedaron por fuera de
esta demarcación. En consecuencia, si una persona vive fuera de estos límites,
aun siendo indígena, no tiene acceso al mencionado bono, y si deseara realizar
el proceso para la solicitud de uno, se regiría por las mismas condiciones que
aplican al resto del país (Rivas, 2023, c.p.).
Por último,
según expresa Virginio Morales, integrante de
Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Indígena de Talamanca (Bribri),
ubicada en la provincia de Limón en el cantón de Talamanca, algunas de las
personas del territorio no pueden ser beneficiarias del bono de vivienda,
debido a las condiciones geográficas en la comunidad en la que viven, ya que el
transporte de materiales se vuelve complejo y las empresas constructoras
enfrentan dificultades para llegar a esas ubicaciones (Morales, 2023, c.p.), resultando esto en un acto de discriminación para
estas personas y sus familias.
¿Qué opinan las personas indígenas sobre los bonos?
La
información que se presenta a continuación ofrece una mirada puntual sobre las
opiniones de algunas personas del pueblo indígena Bribri en relación con los
bonos de vivienda, centrando el análisis en las experiencias vividas en el
territorio de Talamanca Bribri, en el cantón de Talamanca, provincia de Limón.
Esta perspectiva ha sido reconstruida a partir de entrevistas realizadas a seis
(6) personas beneficiarias de los bonos de vivienda en comunidades indígenas,
incluyendo a un promotor social de CONAI. Las entrevistas se realizaron de
forma anónima a solicitud de las personas beneficiarias. El objetivo principal
de estas entrevistas radicaba en determinar si las personas indígenas perciben
que los beneficios otorgados por esta política son congruentes con sus
cosmovisiones y tradiciones.
En términos
generales, las personas beneficiarias reportan que el proceso de adquisición de
vivienda tiene una duración promedio de aproximadamente tres años. En la
mayoría de los casos, estas personas gestionan todo el proceso a través de las
ADII, que brindan apoyo integral en la coordinación con el BANHVI y otros
procedimientos relacionados con la solicitud.
La mayoría de las personas indicaron
que han tenido que hacer adaptaciones en la vivienda, tales como trasladar la
cocina al exterior y convertirla en un espacio más amplio y accesible,
utilizando el espacio dentro de la vivienda como otro cuarto e incluso como
sala de estar. Asimismo, algunas personas señalaron que optaron por trasladar
su servicio sanitario aparte de la vivienda, ya que lo consideran más higiénico
y acorde con sus costumbres culturales.
Otros de los aspectos mencionados,
es su preferencia sobre la construcción de la vivienda de madera, ya que esta
es más fresca y grande que una casa construida con prefabricado. No obstante,
en algunos casos no se les consultó de qué material preferían la vivienda e
incluso sólo había un diseño, por ende, no podían elegir el de su preferencia.
Ante esto, expresaron que en su
momento solicitaron el cambio de distribución de la vivienda, sin embargo,
nunca se realizó ningún cambio. Este hecho evidencia que, a pesar de que la
política enfatiza la importancia de la consulta a las personas indígenas, no
refleja de manera efectiva las necesidades reales de los territorios.
Incluso, David Loría, señala que se
han llevado a cabo reuniones con la Junta Directiva del BANHVI con el fin de
plantear las necesidades reales de las viviendas indígenas. No obstante, estas
propuestas son rechazadas debido a la existencia de normativas de construcción
que deben ser seguidas. Por esta razón, desde las ADII se dialoga con empresas
constructoras para buscar alternativas que cumplan con los requisitos en la
normativa y que se adapten al territorio, sin embargo, sigue siendo un desafío.
En suma, agrega que las viviendas con pertinencia cultural son las casas
cónicas, esta tiene su techo construido con hoja de suita y sus paredes con
hojas de caña brava (Loría, 2023, c.p.).
Finalmente, cabe resaltar que esta
política lleva en funcionamiento 10 años y al conocer las experiencias de
personas indígenas, resulta evidente que se convierte en un elemento crucial
para evaluar su pertinencia cultural. No es suficiente afirmar que se logra
esta pertinencia si los pueblos indígenas no se sienten vinculados con el
resultado de los bonos de vivienda, lo cual genera un grado de insatisfacción y
gastos económicos por las modificaciones que deben realizar.
¿Qué está haciendo CONAI ante esta situación de los bonos de
vivienda indígena?
Desde el año 2022, la CONAI ha
estado realizando un diagnóstico de vivienda con los diferentes pueblos
indígenas del país. Esto ha sido un esfuerzo interdisciplinario ad honórem conformado por personas
profesionales en trabajo social, planificación, arquitectura, sociología y
comunicación Audiovisual de la CONAI, MIVAH y un equipo voluntario.
No obstante, al no contar con
presupuesto estatal y ser realizado de manera ad honórem por parte de las personas profesionales, el proceso se
ralentiza y complejiza; y, así, se vuelve a subrayar la falta de prioridad que
el Estado otorga a los temas relacionados con los pueblos indígenas.
Hasta la fecha, el equipo de trabajo
se ha podido desplazar a 11 territorios indígenas, realizando entrevistas
semiestructuradas que les permite la obtención de información de forma amplia y
detallada sobre la vivienda indígena, abarcando las características, la
distribución, aspectos culturales y los que deben ser considerados para la
construcción de la vivienda.
Asimismo, los talleres
socioeducativos ejecutados posibilitaron la recuperación de elementos
significativos con las percepciones de las personas indígenas acerca del tema
de vivienda, a través de sus experiencias, sentires, puntos de vista y
cosmovisiones. La observación no participante de los espacios físicos de
vivienda fue importante, debido a que permite obtener información con datos
objetivos y sin sesgos, ya que posibilita la captura precisa de las
características de las viviendas indígenas mediante datos concretos.
Por último, Darce
et al. (2022) obtuvieron con la participación de 10 personas indígenas en
diferentes entrevistas y talleres socioeducativos ejecutados en el territorio
indígena de Salitre ubicado en la provincia de Puntarenas en el cantón de
Buenos Aires (este territorio pertenece al pueblo indígena Bribri) la siguiente
información. Algunos aspectos positivos de los bonos de vivienda indígena son:
●
Poseen
acceso a servicios básicos.
●
Algunas
familias señalan que se han adaptado a los bonos de vivienda prefabricados.
Mientras que, entre los aspectos negativos de los bonos de
vivienda indígena destacan:
●
No
se les ha consultado sobre el estado de la vivienda.
●
La
cantidad de dormitorios son pocos para la cantidad de personas de la familia.
●
No
se da un cumplimiento de la Ley 7600 en los bonos de vivienda indígena.
●
Los
bonos de vivienda construidos con materiales prefabricados no les gustan del
todo, pero los aceptan porque señalan que no tienen otra opción.
La
información recopilada en este proceso participativo contribuye y refuerza las
percepciones de las personas indígenas respecto a los bonos de vivienda que se
les ha dado en alguno de los territorios indígenas del pueblo Bribri. Es por
ello por lo que, este diagnóstico posee como finalidad construir una propuesta
diferenciada por cada uno de los 24 territorios indígenas del país, en donde se
tome en consideración sus cosmovisiones, sus culturas, las características de
la vivienda, los materiales de construcción, la distribución de ésta, entre
otros aspectos importantes. Para efectos de la presente investigación, se usan
datos únicamente de territorios pertenecientes al pueblo Bribri.
Reflexiones
Tomando en consideración todo lo
desarrollado anteriormente, se puede afirmar que las ADII enfrentan distintos
desafíos cotidianamente. La mayoría de estos, provenientes de las
contradicciones que se generan a partir de que el Estado las impusiera como representantes
de los territorios indígenas sin antes haberles consultado. A continuación, se
exponen las principales reflexiones en función de esto.
Asociaciones de Desarrollo Integral Indígena como figura impuesta
Como se mencionó anteriormente, el
que se haya asignado a las ADII como representantes de los territorios
indígenas incumple completamente con el derecho a consulta que establece la
Declaración de las Naciones Unidas y el Convenio No. 169, el cual también
señala que los gobiernos deben “consultar a los pueblos interesados, mediante
procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones
representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas
susceptibles de afectarles directamente” (OIT 1989, Art. 6).
Esta decisión del Estado es tomada,
debido a la necesidad de una figura que representara a la población legalmente;
sin embargo, Daniela Valverde señala que hay varios territorios que ya tenían
sus propias figuras o maneras de organizarse, como el Consejo de Mayores, el
Grupo de Mujeres, o el Cacique (Valverde, 2023, c.p.),
por lo que de haberse realizado el debido proceso y haber consultado a los
pueblos indígenas, probablemente estas figuras hubieran podido tomarse como esa
representación legal.
De la misma manera, Gutiérrez y
Moya, indican que las ADII “como estructura de representación de las
comunidades indígenas, se encuentran presentes en todos los territorios en la
nación, por tanto, no contempla, necesariamente, las particularidades culturales
de los pueblos indígenas ni las formas de organización que han sido utilizadas”
(2018, 180).
Debido a esto, Vargas y Figueroa,
explican que hay personas o territorios indígenas que no se sienten
representadas por las ADII y las consideran ajenas, debido a que no representan
una costumbre territorial de su cosmovisión:
A
pesar de que el Estado ha promovido las ADI como figuras legítimas en los
territorios indígenas, lo cierto es que para nuestros pueblos esta es una forma
de organización impuesta, creada por el Estado para dirigir, manejar y
manipular los territorios indígenas. En repetidas ocasiones ha violentado
nuestra autonomía y no coincide con nuestras tradiciones y cosmovisión
(Semanario Universidad 26 de abril de 2022).
Asimismo, en la Declaración final
del Relator Especial de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos
indígenas en Costa Rica, se indica su preocupación por la falta de
representatividad de las ADII:
Recibí
reiteradas alegaciones de que las ADIs, al tratarse
de instituciones estatales impuestas, no son idóneas para garantizar la
representación de las comunidades de los pueblos indígenas, que se rigen por su
sistema propio de gobierno, llevando a una debilitación de las estructuras
tradicionales de representatividad, particularmente en el sur del país
(Naciones Unidas, 2021).
Aunado a la falta de
representatividad, Cindy Vargas y Heylin Figueroa, también indican que desde
las ADII se ha dado pie a la corrupción y a la acumulación de poder de personas
y familias que no son indígenas. Las autoras manifiestan:
Las
ADI en territorios indígenas, al tener la administración de las tierras, pueden
realizar traspasos, ventas, inscribir tierras a nombre de personas no indígenas
e incluso certificar como poseedores de buena fe a quienes no lo han sido. En
Térraba la ADI ha comprado fincas a personas que no son poseedoras de buena fe
con dinero de Pagos de Servicios Ambientales, ha impulsado al Ministerio de la
Vivienda, al AyA, al MEP, al mismo DINADECO y a la
CCSS a invertir recursos en personas a las que había que expropiar. Por
ejemplo, en tierra que ha sido pagada por instituciones, la ADI permite que
personas terratenientes que ya han recibido su pago sigan haciendo uso de la
tierra para sus actividades extensivas (Semanario Universidad, 26 de abril de
2022).
Asimismo, explican que en algunas
ADII hay personas que, debido a intereses personales, bloquean los apoyos a
personas de sus territorios, por ejemplo, no tramitando bonos de vivienda a
familias que lo necesitan. En el caso específico de Térraba, indican que la
Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Indígena de Térraba de Buenos
Aires “ha dictado de manera arbitraria quiénes pueden afiliarse a la ADI,
excluyendo a las personas indígenas que se oponen a sus intereses” (Semanario Universidad, 26 de abril de 2022).
A partir de todo esto, se vuelve más
compleja la situación en relación con las ADII, puesto que además de no
representar a gran parte de la población, se dan casos de corrupción que
perjudican gravemente a las personas y familias indígenas del territorio. Y es
debido a esto, que muchas personas reclaman su derecho al reconocimiento de sus
propias estructuras tradicionales de gobernanza.
Sin embargo, es necesario indicar
también, que existen algunos otros territorios en los que las ADII se
encuentran organizadas y una parte de los pueblos indígenas sí se siente
representada por ellas, por lo que esta visión de las asociaciones depende de
cada territorio, su población y sus características específicas.
Chacón (2005), señala que la defensa
de los derechos indígenas en Costa Rica abarca temas clave como la protección
territorial, la reivindicación cultural, la lucha contra la discriminación y la
exigencia de procesos de consulta previa. Este desafío, que ha sido constante a
lo largo de los años, aún continúa. El establecimiento de las ADII no solo
irrespetó el derecho de los pueblos indígenas a ser consultados, sino que con
su creación surgen contradicciones que diariamente les afectan.
La principal, es que a las ADII se
les asigna el poder y la responsabilidad de actuar como gobierno local, pero no
se les brinda el apoyo ni los medios que se requieren para realizarlo de manera
óptima. Cabe señalar, además, que, en algunos casos, la figura de las ADII ha
alcanzado cierta aceptación y representatividad en el territorio indígena, lo
cual podría considerarse una forma de apropiación cultural de este sistema
organizativo externo en beneficio de aquellos territorios indígenas que han
logrado integrarlo a favor de sus intereses. Esto no quita las contradicciones
mencionadas; al contrario, las resalta y las hace aún más evidentes.
Además de los vacíos que se
indicaron anteriormente sobre la falta de especificidad en sus funciones, el
Estado no las prepara ni las capacita para este nivel de responsabilidades. Lo
anterior, de acuerdo con la licenciada Karla Rivas, “crea un cierto choque en
que el Estado me pide, pero no me da”, lo que ocasiona que se den muchas
vulneraciones en cuanto a derechos humanos de la población (Rivas, 2023, c.p.).
En esa línea, Daniela Valverde
explica que para que una persona se postule para ser miembro de una ADII, no se
le pide ninguna serie de requisitos, ni se le capacita cuando ya está en el
puesto, lo que ocasiona que muchas veces las personas no sepan sus funciones o
lo que tienen que hacer. Esto produce una situación compleja y contradictoria,
en la que a las ADII se les asigna grandes responsabilidades, pero el Estado no
les brinda las herramientas necesarias para que puedan ejecutarlas de la mejor
manera, lo cual tiene impacto sobre el desarrollo y la garantía de derechos
dentro de los territorios (Valverde, 2023, c.p.).
En cuanto a los recursos económicos,
David Loría señala que el presupuesto con el que cuentan las ADII no alcanza
para las demandas existentes, y al casi no haber inversión estatal, se retrasan
los proyectos en los territorios indígenas (Loría, 2023, c.p.).
Esto hace preguntarse, ¿cómo se les asignan tantas responsabilidades a las
ADII, sin darles los recursos económicos necesarios? Lo anterior toma en cuenta
en consideración que los territorios indígenas tienen particularidades
específicas que generan otros gastos. Por ejemplo, deben realizar una asamblea
general cada año y una cada dos para elegir a la junta directiva a la que deben
asistir las personas afiliadas a la ADII, y en el caso de territorios indígenas
extensos, las personas deben quedarse durante varios días y eso genera costos
económicos que limitan la participación en las asambleas generales (Loría , 2023, c.p.).
Resulta contradictorio que a una
ADII se le asignen tantas responsabilidades similares a una municipalidad,
cuando ambas cuentan con presupuestos tan diferentes. De acuerdo con Hidalgo
para el año 2019, solamente el salario del alcalde de Talamanca (cantón con
varios territorios indígenas) era de 6.254.017 de colones mensuales (Amelia
Rueda, 5 de septiembre de 2019), que es significativamente más de lo que se
brinda desde el Estado anualmente a cada ADII.
Se vuelve clara la necesidad de que
se contemple que lo que se pide de las ADII sea congruente con lo que se les
da, ya sea recursos económicos, informativos o técnicos. Esto, retomando que en
primer lugar estas no se tuvieron que haber creado de manera impuesta, y que lo
ideal sería que cada uno de los territorios pudiera elegir su propia figura
representativa de acuerdo con sus características y cosmovisiones.
¿Qué tan real es la participación de los pueblos indígenas en
estos temas?
A pesar de los esfuerzos realizados
por algunas organizaciones e instancias estatales, aún falta para que los
pueblos indígenas tengan una participación real en todos los asuntos que les
afecten, tal y como se ha podido observar a lo largo del presente documento.
En cuanto a estos esfuerzos, se
rescata el Decreto Ejecutivo N.º 40932, del Mecanismo General de Consulta a
Pueblos Indígenas realizado durante el gobierno de Luis Guillermo Solís. Este
mecanismo tiene por objetivo:
Reglamentar
la obligación del Poder Ejecutivo de consultar a los pueblos indígenas de forma
libre, previa e informada, mediante procedimientos apropiados y a través de sus
instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas administrativas,
proyectos de ley promovidos por el Poder Ejecutivo o proyectos privados,
susceptibles de afectarles (Poder Ejecutivo 2018, art. 1).
Si bien, se reconoce que es un gran
paso para el país contar con este mecanismo, de acuerdo con la licenciada
Daniela Valverde, aunque se ha intentado utilizar en varias ocasiones, nunca se
ha logrado llegar a finalizar ningún proceso de consulta (Valverde, 2023, c.p.). Esto refleja que lo necesario no es solo crear los
mecanismos y las leyes, sino asegurarse de que de verdad el Estado y las
instituciones las ejecuten en la realidad.
Por otra parte, a pesar de que no se
puede generalizar, es importante destacar nuevamente que las seis personas
indígenas entrevistadas del pueblo indígena Bribri que poseen bono de vivienda consideran
que para la construcción de estas no se toma en cuenta su cosmovisión y
tradiciones, y asegura que no se les consultó sobre sus preferencias. Esto
resulta lo opuesto a lo que dicen los titulares de noticias y las páginas de
las instituciones relacionadas a vivienda indígena, las cuales indican que
durante todo el proceso se involucra y consulta a la población. Ejemplo de
esto, es la nota del BANVHI (2017) titulada “Viviendas conforme a sus
costumbres, materiales y clima”, la cual expresa que las viviendas que se
construyeron en territorios indígenas financiadas con el Bono Familiar de
Vivienda responden a las tradiciones ancestrales de los pueblos.
De las incongruencias encontradas
entre lo que expresa la población y lo que plantean las instituciones, sería
importante investigar qué comprenden las organizaciones por consulta, porque al
menos de las respuestas obtenidas en esta investigación, se evidencia que las
personas entrevistadas no consideran que verdaderamente se les pregunte y tome
en cuenta, y así, obtener una muestra más representativa de la opinión de los
pueblos.
Claramente cada territorio tiene sus
particularidades y cosmovisiones y, además de esto, cada familia y persona
indígena tiene sus preferencias y gustos, por lo que no todas van a estar de
acuerdo con lo mismo. Sin embargo, es importante escuchar verdaderamente a la
población y obtener una muestra representativa de su opinión. Como ya se ha
establecido, es responsabilidad del Estado y de la institucionalidad pública
consultar a los pueblos indígenas y garantizar los mecanismos para cumplir de
manera adecuada con el Decreto 40932.
Para
finalizar, a pesar de los esfuerzos que se han realizado para que la población
tenga una verdadera participación, no se puede olvidar ni dejar de lado el
rezago histórico y estructural en el que se han encontrado los pueblos y
territorios indígenas a lo largo del tiempo, el cual sigue repercutiendo en la
actualidad. Por esto, es necesario que se continúen promoviendo los espacios de
escucha a la población, así como que se garantice su derecho a la
autodeterminación, tal y como lo establecen el Convenio 169, la Declaración de
las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas y otras
normativas nacionales e internacionales.
Contribución de las personas autoras: Ambas autoras declaramos que la
investigación fue desarrollada de manera equitativa por las dos.
Apoyo
financiero: Esta investigación no recibió
financiamiento de ninguna entidad.
Referencias
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Campesina de Agroforestería Comunitaria Centroamericana. 2023. «Organizaciones de apoyo a pueblos indígenas
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