Aproximaciones al
comunalismo costarricense y sus proyectos para el desarrollo socioeconómico
Approach
to Costa Rican communalism and to its projects for socio-economic development
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Rolando Bolaños Garita, rbolanos@uned.ac.cr 1
 https://orcid.org/0000-0002-7864-3458
Escuela de Ciencias de la
Administración, Universidad Estatal a Distancia, Costa Rica 1
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Resumen
Introducción
Este estudio aporta, desde una perspectiva
administrativista, al conocimiento sobre de uno
de los grupos sociales primarios de la realidad nacional, las Asociaciones de
Desarrollo Comunal, traídas a la vida como dinamizadoras del desarrollo en
los órdenes que más requieran las comunidades (educación, salud, empleo,
etc.).
Objetivo
Analizar el espectro de los proyectos gestados por
las Asociaciones de Desarrollo Comunal conforme los canales monetarios
dispuestos por la normativa y la Hacienda Pública costarricense.
Método
El abordaje metodológico se ubica como
fenomenológico-administrativista, aplicándose las técnicas de análisis
documental a fuentes primarias y la entrevista estructurada a la Jefa del
Departamento de Financiamiento Comunitario de DINADECO.
Resultados
El movimiento comunal resulta una fuerza social que
emplea recursos provenientes del Presupuesto Nacional de la República, esto
con el fin de llevar a cabo propuestas que mitiguen o erradiquen las causas
del subdesarrollo desde su base primigenia. Esos recursos dimanan del
Impuesto sobre la Renta, siendo esta la herramienta económica principal para
lograr los cometidos de cada Asociación de Desarrollo.
Conclusiones
Si bien es palpable el apoyo gubernativo al
comunalismo al mantener su principal fuente
económica dispuesta en la Ley sobre Desarrollo de la Comunidad 3859, se denota
que las propuestas sujetas a ese apoyo no son producto de un análisis más
profuso, que sopesen también los posibles impactos socioeconómicos una vez
puestas en operación las mismas.
Palabras clave: Desarrollo comunitario, Distribución del ingreso,
Régimen jurídico, Tipología, Evaluación de proyectos.
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Fecha
de recepción:
25 de noviembre del 2020
Fecha
de aceptación:
26 de agosto del 2021
Cómo
citar:
Bolaños Garita, Rolando. 2022. Aproximaciones al
comunalismo costarricense y sus proyectos para el desarrollo socioeconómico.
Revista Reflexiones, 101 (1). DOI 10.15517/rr.v101i1.44797.
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Abstract
Introduction
This
research adds, from an administrative perspective, to knowledge about one of
primary social groups of national reality, Community Development
Associations, brought to life as promoters of development in any orders
required by the communities (education, health, sources of employment, etc.).
Goal
Analyze
spectrum about projects developed by Community Development Associations
according to monetary channels provided by regulations and Costa Rican Public
Treasury.
Methodology
The
methodological approach is located as phenomenological-administrative,
applying the techniques of documentary analysis to primary sources and
structured interview to the Head of Department of Community Financing at
DINADECO.
Results
Communal
movement results in a social force that uses resources from public budget to
carry out proposals that mitigate or eradicate the underdevelopment causes
from its original base. These resources come from the income, being the main
economic tools to achieve tasks for every Community Development Association.
Conclusions
Although
government support for communalism is palpable by maintaining its main
economic source provided in the Community Development Law 3859, it is noted
that the proposals subject to this support are not product of a more profuse
analysis, also weighing possible socioeconomic impacts once they are put into
operation.
Keywords:
Community
development, Wealth distribution, Legal
system, Typological analysis, Project
evaluation.
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Introducción
El 7
de abril de 1967 se promulga la Ley sobre Desarrollo de la Comunidad 3859, estableciendo
un andamiaje jurídico, administrativo y procedimental para los grupos sociales denominados
Asociaciones de Desarrollo Comunal (ADC), las cuales a su vez dan paso a una
expresión social más amplia, de cobertura nacional, identificada como comunalismo.
Esa disposición
jurídica, al igual que normó las relaciones de dichos grupos sociales, dispuso un
sostén económico para la concreción de sus acciones en pro del desarrollo
autónomo cantonal; así, la versión original de su artículo 19 disponía que:
El Estado, las instituciones autónomas y semiautónomas, las
municipalidades y demás entidades públicas, quedan autorizadas a otorgar
subvenciones, donar bienes, o suministrar servicios de cualquier clase, a estas
asociaciones, como una forma de contribuir al desarrollo de las comunidades y
al progreso económico y social del país.
Los contribuyentes del Impuesto sobre la Renta podrán destinar hasta un
2% de la suma a pagar anualmente por tal concepto, como donación a cualesquiera
asociaciones de desarrollo creadas con base en la presente ley. El comprobante
de pago emitido por la respectiva asociación, será acreditado como abono al
impuesto y lo acompañará el interesado con su declaración para disminuir lo que
le corresponde en el impuesto a pagar (Asamblea Legislativa 1967).
Luego,
se reforma el artículo indicando que un 2% del total del Impuesto sobre la
Renta (ISR), recaudado anualmente, se le transferirá a las ADC por parte de las
autoridades hacendarias para proyectos comunales de desarrollo, lo que para el
periodo 2015-2019 ascendía a un monto aproximado de ¢53.000.000.000.
Tal
distribución de recursos ha sido objeto de polémica, ya que desde la perspectiva
legal ha sido defendida ante la Sala Constitucional del Poder Judicial para que
el Ministerio de Hacienda cumpla con el giro de la totalidad de los recursos
que por ley corresponden; empero, ha conllevado, ahora desde la perspectiva
presupuestaria, la búsqueda de opciones para reducir el monto anual a
transferir por aquel concepto, tal y como lo fue el proyecto de Ley 20.595 (Ley de Eficiencia en la Asignación del Gasto Público). Paralelamente,
se han emitido normas (Ley de eficiencia en la Administración de los Recursos Públicos
9371) para, aparentemente, eficientizar tales recursos provenientes del
Presupuesto Nacional, lo que los pone en la mira de instancias como la
Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria (STAP) y la Tesorería
Nacional, no descartando su reducción por razones técnico-hacendarias.
Asimismo,
la Contraloría General de la República (CGR) ha emitido tres informes de
fiscalización en el periodo 2011-2017, con el objetivo de determinar el
verdadero impacto de los recursos girados a las ADC en el desarrollo de Costa
Rica. De esta forma, si bien se deja entrever un interés gubernativo por apoyar
las acciones de las comunidades en la búsqueda de su propio desarrollo a través
de una vía que sí cumple con el precepto de una mejor distribución de la
riqueza, igualmente se percibe un afán –justificable o no desde la perspectiva
de las posibilidades tributarias del gobierno– por constreñir dicha vía, lo que
conlleva la necesidad de sopesar más minuciosamente esa realidad, a fin de precisar
la conveniencia o no de continuar con ese apoyo comunal desde las arcas del
Estado.
Resultados
El financiamiento al desarrollo comunal
Según Cayetano (1986), el principal
inconveniente para mantener el esquema de financiamiento establecido en la
versión original de aquél artículo 19, era la imposibilidad por parte de las
organizaciones de algunos barrios urbanos y zonas rurales de acceder a los
recursos, dada la dificultad para contactar y convencer a las personas físicas
o jurídicas tributantes, y aunque lo lograran, desconocían los mecanismos para
poder canalizar los dineros de dicha fuente tributaria. Esto representaba «una injusta distribución y una carrera de
influencias», según Hernández (citado en Cayetano, 1986,
38). Luego, el segundo párrafo de dicho artículo se modificaría para indicar:
El Estado
incluirá en el Presupuesto Nacional una partida equivalente al 2% de lo
estimado del Impuesto sobre la Renta de ese período que se girará al Consejo
Nacional de Desarrollo de la Comunidad, para las asociaciones de desarrollo de
la comunidad, debidamente constituidas y legalizadas. El Consejo Nacional de
Desarrollo de la Comunidad, depositará esos fondos en el Banco Popular y de
Desarrollo Comunal, para girarlos exclusivamente a las Asociaciones de
Desarrollo de la Comunidad y a la vez para crear un fondo de garantía e
incentivos, que permita financiar o facilitar el financiamiento de proyectos
que le presenten las mismas asociaciones, de acuerdo con la respectiva
reglamentación (Asamblea Legislativa, 1971).
El Fondo de Garantía allí mencionado servía
de fianza para todas aquellas operaciones crediticias que pusieran en práctica
las ADC, y aunque fue reglamentado en dos ocasiones, primeramente, por el
Decreto Ejecutivo 6193-G de 1976 y luego por el Decreto Ejecutivo 22453-G de
1993, su espíritu fue prácticamente el mismo en cuanto a servir de respaldo de
operaciones bancarias. De esta manera, disponía la existencia de dos cuentas
principales:
a) Fondo
por girar:
a través del cual se distribuirían anualmente los recursos a las ADC de forma
tal, que a cada Asociación Integral se le asignara el doble que a cada
Asociación Específica (ADE).
b) Fondo
de garantía:
destinado a responder por situaciones de incumplimiento o incobrabilidad.
(Ministerio de Gobernación 1993)
Los anteriores decretos establecían una
línea crediticia exclusiva para las ADC dentro de cualquier plan de
financiación que estableciera el Banco Popular y de Desarrollo Comunal (BPDC),
así como los mecanismos para resarcir a este y al propio Fondo de Garantía por posibles
incumplimientos o incobrables; de igual manera, decretaban el envío de informes
al Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad (CNDC) y la Dirección Nacional
de Desarrollo de la Comunidad, referentes a las operaciones realizadas con aval
del Fondo en cuanto a: cantidades solicitadas por las ADC y las verdaderamente
aplicadas, su saldo y los intereses generados. La principal diferencia entre el
primer y el segundo reglamento era que el último constituía una versión
adaptada a las condiciones crediticias requeridas en ese momento por el resto
de entidades bancarias estatales, aún y tratándose de organizaciones comunales,
que, tal y como cualquier otro sujeto físico o jurídico, ostentan cierto nivel
de riesgo por morosidad, lo que impedía relajar los requisitos para el
otorgamiento de créditos; asimismo, explicitaba las condiciones de
capitalización de las cuentas y cobro por comisiones.
Otra diferencia era que explicitaba la
unidad administrativa de DINADECO que fungiría como contraparte del BPDC en
aspectos de análisis y control a priori de las ADC sujetas de aval
(Departamento de Economía Comunitaria), ya que la fiscalización posterior siempre
le ha correspondido al Departamento de Auditoría Comunal.
Finalmente, en ese segundo reglamento se
condicionaba a que los recursos administrados por el CNDC y que giraría a las
ADC, debían dedicarse a «cofinanciar
proyectos de infraestructura de carácter empresarial, de capacitación, compra
de equipo o la adquisición de bienes inmuebles» (Ministerio de
Gobernación 1993), lo que se considera ponía a tono la necesidad de orientar lo
girado desde la Hacienda Pública hacia acciones que dinamizaran económicamente
las comunidades, pretendiendo que las mismas fueran autosuficientes, y que erradicaran
así la dependencia del Estado y sus limitados recursos presupuestarios, mismos
que pueden mermar en cualquier momento por razones de coyuntura económica y fiscal.
El Fondo de Garantía perdió vigencia según
lo instituido en el artículo 127 inciso e) de la Ley de Administración
Financiera de la República y Presupuestos Públicos 8131 (LAFRPP), por cuando este
derogaba cualquier disposición (norma) que facultaba a las instituciones de la
Administración Central a manejar recursos financieros sin que ingresaran a la
Caja Única del Estado. Ulteriormente,
se dio el finiquito del convenio bipartito entre el Ministerio de Gobernación y
el BPDC del 6 de febrero de 1990 para la mejor administración del Fondo, obligando
al traslado de los recursos aún dispuestos en esa entidad bancaria hacia la
Caja Única del Estado, lo que no ocurrió de inmediato, por cuanto antes debió
solicitarse la intervención de la Contraloría General de la República (2004) y
la Dirección General de Presupuesto Nacional (2005) para lograrlo. Ese traslado
de recursos vendría a cumplir el Transitorio I del nuevo Reglamento al artículo
19: engrosar el Fondo de Proyectos,
aclarado subsiguientemente.
Tal y como recién se expuso, ya no
existían razones jurídicas para continuar con el Fondo de Garantía, por lo que
se emitió un nuevo instrumento para regular el artículo 19 de la Ley 3859 y la
principal fuente de trasferencias presupuestarias a las ADC, naciendo a la luz
administrativa el Decreto Ejecutivo 32595-G del 2005, lo cual borró cualquier
vestigio de relación con el BPDC, y estableció que la totalidad de recursos por
transferencias al CNDC se segmentaría en partes iguales
en dos mecanismos de distribución:
·
Fondo por girar: a través del cual se
distribuirían anualmente los recursos a las ADC de forma tal, que a cada
Asociación Integral se le asignara el doble que a cada Asociación Específica
(ADE).
·
Fondo de proyectos: tendiente a apoyar
proyectos empresariales, de infraestructura, capacitación, adquisición de
bienes inmuebles y compra de maquinaria y equipo, dando prioridad a los que
sean más acordes con las políticas de desarrollo del país (Ministerio de Gobernación
2005).
Desde el 2015 es el propio Ministro de
Hacienda quien, al iniciar el proceso anual de formulación presupuestaria, le
señala al Ministro de Gobernación el monto por concepto de transferencias que
deberá incluir en su propio anteproyecto presupuestario, tal y como se plasmó
en sus notas DM-0732-2015, DM-0694-2016, DM-0628-2017, DM-0985-2018 y
DM-0060-2019. Previo a ese año, las personas funcionarias de DINADECO igualmente
proyectaban la totalidad del ISR que debía ingresar al presupuesto
institucional, aún y cuando esas proyecciones no terminaran siendo vinculantes.
Más bien, de los datos extraídos queda claro que al igual que se ha dado un
alza significativa de los recursos por transferencias desde que inicia el
periodo en estudio, paralelamente se ha incrementado la brecha entre los montos
estimados y los finalmente aprobados en el Presupuesto de la República.
Lo anterior significa que cada monto no
transferido a DINADECO, implícitamente otra obra comunal no podrá
materializarse. La disparidad entre lo proyectado, que debería a su vez
destinarse al movimiento comunal, y lo efectivamente incluido a nivel
presupuestario, se muestra a continuación en la Tabla 1, presentándose a su vez
de forma gráfica en la Figura 1 ulterior.
Figura 1. Detalle de transferencias
para el periodo 2006-2020
Fuente: elaboración de la persona autora
Dichos datos evidencian el desbalance
entre los dineros que –legalmente– corresponden al movimiento comunal con el
fin de impulsar sus proyectos desarrollistas, lo efectivamente asignado por el
Ministerio de Hacienda y, finalmente, lo ejecutado por DINADECO. Por ejemplo,
se tendría que, del total de recursos que correspondían al comunalismo en el
periodo 2006-2020, no fueron asignados por las autoridades hacendarias
alrededor de ¢158.668.812.914,38, lo que porcentualmente significa un 55% de ese
gran monto faltante que el Gobierno de la República adeuda a las ADC. Aun así,
también se percibe un monto subejecutado o no transferido a las ADC por razones
no achacables al sistema hacendario, sino más bien a acciones propias del
entorno de DINADECO y las ADC; principalmente, incumplimiento de requisitos por
parte de las organizaciones para optar por los recursos a los que anualmente
tienen derecho.
Al sumar los recursos nos transferidos y
los no ejecutados, se obtiene la suma de ¢175.486.047.802,52, que bien podría
materializar obras comunales que coadyuven a contrarrestar la serie de
necesidades tan variadas en las diferentes comunidades del país, sea en materia
de caminos vecinales, salones multiuso, centros de comercialización de
productos, rescate de áreas verdes y cuencas hidrográficas, centros culturales,
por citar solo algunos. Se reitera que, hasta el 2015, DINADECO sí solicitaba
la inclusión de la totalidad de los recursos en su presupuesto anual, práctica
que cesó cuando el propio Ministerio de Hacienda (2007) impuso la cantidad a
distribuir a las ADC, pero sin aclarar bajo qué fórmula o criterio se arribaba
a la misma.
A pesar de lo indicado previamente, el
movimiento comunal no ha dejado de clamar por la totalidad de los recursos que
les corresponde según el artículo 19 de la Ley 3859, tanto así, que se
interpuso un recurso de amparo ante la Sala Constitucional del Poder Judicial, y
se dictó que fuera resuelto a través de la Resolución 2003-08470, argumentándose
que «la eventual vulneración a
los derechos fundamentales de las Asociaciones de Desarrollo Comunal debe valorarse conforme a las
funciones que la ley les encomienda y su posible relación con derechos
fundamentales de las personas a las cuales van dirigidos en última instancia
los recursos que el legislador dispuso a su favor». (Sala Constitucional del Poder Judicial, 2003, Considerando
IV)
Ciertamente, no deja de ser controvertida
esa posición jurisprudencial, al razonarse que el accionar de las ADC dentro
del ámbito del desarrollo socioeconómico nacional está estrechamente ligado «con derechos tales como el medio ambiente,
la vivienda, la recreación, el deporte y la salud, entre otros» (Sala
Constitucional del Poder Judicial, 2003, Considerando IV), los cuales debían
ser financiados por el Estado. Y si bien ese razonamiento es legítimo validando
e incluso aumentando el margen de acción del término desarrollo comunal
y de su marco jurídico, al otorgarle posibilidades de intervención en cualquier
campo que propenda el mejoramiento en las condiciones socioambientales de una
comunidad, tal juicio es presumible, o sea, que la Sala Constitucional caviló posibles
derechos de transgresión si no eran girados los recursos en su totalidad. En su
defecto, a pesar de existir una sentencia tan contundente a favor del
movimiento comunal, la Dirección General de Presupuesto Nacional arguyó que la
jurisprudencia constitucional evolucionó con el tiempo, y que la provisión de los
recursos hacia el comunalismo estará en todo momento condicionada por los
ingresos estatales que así lo permitan (Dirección General de Presupuesto Nacional
2016, Dirección General de Presupuesto Nacional 2017, Dirección General de
Presupuesto Nacional 2018).
Otra acción reciente para incrementar las
transferencias a las ADC fue la generada en medio de la discusión legislativa
del Proyecto de Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República
2020 (Expediente Legislativo 21.568), cuando los diputados Pedro Muñoz y Daniel
Ulate incluyeron la Moción de Fondo 55 en la Comisión Permanente de Asuntos
Hacendarios, dirigida a reorientar ¢6000 millones del Fondo Especial para la
Educación Superior (FEES) hacia DINADECO, la cual terminó por no aprobarse.
Retomando lo concerniente al Fondo de Proyectos, el primer
contacto de una ADC con el mismo es entregando su respectiva propuesta en una
de las Oficinas Regionales de DINADECO, las cuales, valga acotar, presentan limitaciones
en cuanto a espacio, recurso humano y técnico (computadoras), lo que se suma a
la nula formación, capacitación o actualización en materia de proyectos de su
funcionariado. Y es quizá esta la principal falencia que impacta negativamente
en el mejor uso del Fondo, dado que su operatividad no ha sido resultado de
propuestas teórico-metodológicas emanadas de, por ejemplo, niveles superiores
versados en la materia, o al menos, niveles de línea y demás burócratas
profesionales con conocimiento y experiencia al respecto.
Precisamente, en cuanto a ese primer
contacto entre las ADC y DINADECO, que se reitera, ocurre al momento de visitar
una Oficina Regional, adolece de claras y contundentes capacidades humanas para
guiar a las organizaciones a encontrar el camino a su propio progreso. De
hecho, Castillo señala que «las
labores de coordinación, asesoramiento, capacitación y control se
circunscriben a un enfoque más documental y de cumplimiento de trámites
durante la fase de preinversión, dejando de lado el abordaje estratégico que se
promueve desde la gerencia de proyectos» (2017, 129), reiterando,
consiguientemente, en cuanto a esas mismas Oficinas Regionales, que su «asesoría ha consistido en la atención de
consultas o dudas, y el monitoreo y control mediante visitas de campo, más no
en una preparación de las Asociaciones para atender de manera integral la tarea
de constituirse en unidad ejecutora y en la planificación y programación de la
ejecución del proyecto» (2017, 129). De dicho escenario puede inferirse lo dificultoso que
resulta el que los proyectos comunales logren, desde su etapa germinal, un
impacto en el entorno social, tal y como se previó en la norma 3859, en cuanto
al potenciamiento del desarrollo local y la solvencia de sus necesidades
particulares.
En referencia a los montos que se
registran sobre el financiamiento de proyectos, la Tabla 2 que se muestra a
continuación detalla las categorías Compra de terreno, Infraestructura comunal,
Infraestructura vial, Mobiliario y/o equipo y Socioproductivos, las cuales
constituyen los datos segregados por tipología que mantiene el Departamento de
Financiamiento Comunitario de DINADECO desde el 2009. De tales datos, obsérvese
que la menor cantidad de recursos fue para los proyectos socioproductivos,
mismos que tienen como fin la generación de actividades económicas por parte de
las ADC, coadyuvando a dinamizar la economía doméstica y ampliando las fuentes
de trabajo para todas las personas asociadas y de la comunidad.
Tabla 2. Recursos
transferidos a las ADC, según el tipo de proyecto periodo 2009-2019. En
millones de colones
|
Tipos
de proyecto financiados por DINADECO
|
Monto
total transferido
|
|
Compra de
terreno
|
5.305.694.148,16
|
|
Infraestructura
comunal
|
21.952.619.953,44
|
|
Infraestructura
vial
|
14.993.536.647,86
|
|
Mobiliario y
equipo
|
9.409.042 076,23
|
|
Socioproductivos
|
1.093.219.273,02
|
|
Total
|
52.754.112.098,71
|
Fuente: elaboración propia con base en
datos del Departamento de Financiamiento Comunitario.
Por otra parte, se denota la falta de
financiamiento a proyectos de índole ambiental, sobre todo en momentos en que
variables como la globalización, el calentamiento global y el balance entre el
resguardo de ecosistemas y la producción agrícola y ganadera, por citar solo
algunas, resultan de trascendental importancia para la vida humana en todo el
planeta, sobre todo, existiendo en la actualidad iniciativas mundiales que a su
vez funcionan como alero para el desarrollo de proyectos nacionales como el
Protocolo de Kioto;
esto daría paso a la cohesión con otras instancias gubernativas como el Fondo
Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO), el Instituto de Desarrollo
Rural (INDER), el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) o el Sistema
Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), fortaleciendo los lazos para el
establecimiento y puesta en práctica de una política ambiental con plena
participación de las comunidades, o sea, construyendo soluciones de
abajo-arriba, y no arriba-abajo, tal y como sugirió McLennan (2009) una vez que
analizó la realidad costarricense. Dichos datos también contrastan con los presentados
en su momento por Espinoza, Montero y Parra (2013) para el periodo 2007-2011, los
cuales arrojaban una cantidad total de 1552 proyectos, según su tipología, tal
y como se muestra en la Tabla 3 subsiguiente.
Tabla
3. Recursos aprobados por tipo de proyecto en
el periodo 2007-2011. En miles de millones de colones
|
Tipología
|
2007
|
2008
|
2009
|
2010
|
2011
|
Total
|
|
Infraestructura comunal
|
646
|
1.210
|
1.845
|
1.159
|
792
|
5.652
|
|
Infraestructura vial
|
487
|
906
|
1.392
|
1.232
|
609
|
4.626
|
|
Deportes y recreación
|
323
|
606
|
1.073
|
938
|
496
|
3.480
|
|
Compra y mobiliario y equipo
|
314
|
434
|
942
|
719
|
329
|
2.738
|
|
Educación
|
174
|
195
|
681
|
131
|
270
|
1.451
|
|
Compra de bienes inmuebles
|
326
|
469
|
158
|
---
|
460
|
1.413
|
|
Salud
|
6
|
226
|
391
|
52
|
73
|
748
|
|
CEN-CINAI
|
28
|
108
|
153
|
65
|
171
|
525
|
|
Seguridad Comunitaria
|
3
|
10
|
154
|
134
|
53
|
354
|
|
Infraestructura de servicios públicos
|
27
|
29
|
86
|
198
|
---
|
340
|
|
Compra de terreno
|
---
|
---
|
---
|
333
|
---
|
333
|
|
Arte y cultura
|
15
|
74
|
78
|
33
|
---
|
200
|
|
Industria y comercio
|
28
|
6
|
84
|
50
|
7
|
175
|
|
Ornato y ambiente
|
---
|
47
|
---
|
---
|
33
|
80
|
|
Compra de vehículo
|
43
|
---
|
10
|
13
|
---
|
66
|
|
Turismo
|
---
|
---
|
---
|
---
|
43
|
43
|
|
Tecnología
|
---
|
11
|
---
|
2
|
30
|
43
|
|
Compra de maquinaria
|
---
|
---
|
---
|
39
|
---
|
39
|
|
Aseo y ornato
|
---
|
---
|
5
|
---
|
---
|
5
|
|
Total
|
2.420
|
4.331
|
7.052
|
5.142
|
3.366
|
22.311
|
Fuente: Espinoza, Montero y Parra
(2013, 145).
La desagregación anterior reitera que los
proyectos dirigidos a cuestiones de rédito económico no son la mayoría, y si
bien esto en un principio no resulta cuestionable, ya que las ADC presentan
necesidades de diversa índole que deben satisfacer primero, como lo puede ser el
mejoramiento en sus rutas de acceso al cantón o localidad, tampoco debe
perderse de vista que toda comunidad costarricense tiene la potestad y
responsabilidad de identificar y canalizar sus recursos innatos y potenciar su
propia riqueza.
Los
proyectos productivos
Según lo apuntado en líneas precedentes, dentro
del financiamiento a las ADC se cuenta una tipología de esencia socioeconómica,
la cual aglutina proyectos que proveen un rédito económico para la misma
organización, y que a su vez se redistribuirían en el entorno comunal. A continuación,
se rescatan algunas de esas propuestas y sus especificidades.
ü La
Mutual de Desarrollo Comunal.
Esta fue gestada desde la Confederación
Nacional de Asociaciones de Desarrollo Comunal (CNADC), por lo que en 1997 el
CNDC aprobó una transferencia de 12 millones de colones, repartidos en partes
iguales para cada ADC que servían de fundadoras (DINADECO, 1998). No obstante,
dada la inexistencia de registros sobre la gestación, desarrollo y ocaso de la
iniciativa a nivel de la propia institución, no es posible agregar mayores
detalles sobre el desenvolvimiento de esta.
De esta forma, resultó materialmente imposible
acceder a, por ejemplo: las proyecciones financieras que preveían no solo la
necesidad de activar un proyecto de esta naturaleza, sino en cuanto a la
capacidad instalada para ponerlo en práctica —sobre todo, en lo que a capital
humano versado en gestión financiera se refiere—, ni sobre el impacto que
tendría a nivel de otras variables como: beneficios financieros para las
organizaciones comunales usuarias de los servicios mutuales, apoyo a
iniciativas gestadas por las organizaciones usuarias, generación de empleo
directo e indirecto a nivel regional o nacional, impacto en el mercado
doméstico como sujeto dinamizador de la economía, entre otras.
ü Compra
de mobiliario y equipo para planta procesadora de lácteos.
El proyecto fue promovido por la ADI de
Limoncito de Coto Brus y consistía en la compra de mobiliario y equipamiento
para la planta procesadora de lácteos, propiedad de la misma organización
comunal.
El monto financiado ascendió a
¢62.884.271,00, pero se solicitaron en un primer instante ¢100.303.241,40, al
requerirse financiamiento para adquirir desde equipo de cómputo portátil y de
escritorio, impresora y muebles como sillas y archivadores, hasta una
descremadora, paneles solares y un vehículo tipo pick up. Resulta importante apuntar
que en el expediente creado consta la solicitud de documentos como Estados
Financieros auditados y Flujo de Efectivo proyectado, salvo que ninguno de
estos fue motivo de un análisis financiero que demostrara la viabilidad del
proyecto. Por otro lado, cuando en un momento se responde a la consulta Problema o
necesidad comunal a resolver, entre los argumentos plasmados por la
organización se indica lo siguiente:
Es tan así que las proyecciones de
arranque con elaboración de productos lácteos eran de 600 litros semanales para
un total mensual de 2400 litros pensando que en el mes de julio de 2015 se
podría estar recibiendo 1000 litros semanales, para un total mensual de 400
litros y en dos semanas de elaboración se superaron las metas y se comenzó a
recibir 5000 litros semanales para un total aproximado de 20000 litros
mensuales. Al de hoy se cuenta con algunos nichos de mercado para los productos
y varios productores a nivel de cantón han entregado los requisitos
correspondientes para convertirse en futuros proveedores de materia prima
(DFC-DINADECO,
2017a, 58).
De la anterior transcripción se extrae la
perspectiva halagüeña que mantenía el grupo comunal respecto a su proyecto, aun
y cuando se basaban en varios supuestos para así plantear su solicitud. A
propósito de la Recomendación final incluida en el documento:
DICTAMEN DEL PERFIL DEL PROYECTO (DICT-FC-223-2017) resultó laxa, señalando
únicamente que «este
Departamento considera que cumplen con los requisitos administrativos de Compra
de Mobiliario y Equipo para ser aprobado por el Consejo Nacional de Desarrollo
de la Comunidad, a excepción de las actividades no financiables, en la compra e
instalación de paneles solares, queda a su consideración la aprobación y el
monto a otorgar» (2017a,
73).
ü Construcción
de albergue-estación de trabajo de campo San Luis.
Conforme al expediente del proyecto (DFC-DINADECO,
2017b), la obra financiada con un valor de ¢146.340.777,95 consistía en un
edificio de dos plantas con un total de 410,19 m2, disponiéndose en la primera
planta la recepción, comedor, cocina, alacena, batería de baños, bodega,
dormitorios y pasillos; la segunda planta era similar, pero se agregaba ahora
una lavandería y terraza. El objetivo de la obra era solventar la carencia de
un inmueble en el cual se pudieran realizar diversas actividades como:
recreación por medio de senderos y miradores, programas de investigación
biológica y cultural, programas de educación con énfasis en medio ambiente y
producción agropecuaria; pretendiendo en lo futuro ampliar la infraestructura y
cubrir requerimientos especiales, por ejemplo, hospedajes para personal de
docencia y coordinación de los programas que los visitan, aulas y espacios de
laboratorio.
El ingreso reportado del inmueble para el
2019 fue de ¢7.050.000,00, dado su uso por alrededor de 120 personas, concretando
actividades como convivios comunales, talleres de capacitación de primeros
auxilios y reuniones de organizaciones no gubernamentales norteamericanas. Por
otro lado, les fueron solicitados documentos que reflejaran la posición
contable de la asociación en un momento determinado, pero sin mayores
valoraciones ni aplicación de indicadores de ningún tipo.
ü Compra
de un autobús para brindar servicio de transporte de turismo y especiales.
Tanto la esencia como la valoración de
esta solicitud de financiamiento (¢130.000.000,00) generada por la ADI de San
Juan de Barbacoas de Puriscal presenta diferencias para con las anteriores. Por
ejemplo, en este caso se trataba de una actividad ya en funcionamiento y
regulada por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) a través del
Consejo de Transporte Público (CTP), teniendo asignada esa ADC la ruta 148-A,
pero hasta ese momento se contaba sólo con dos unidades (DFC-DINADECO, 2017c).
Más aún, la sujeción de la comunidad hacia
esa actividad es alta, al conectar dos puntos del cantón de Puriscal, desde San
Juan de Barbacoas hasta el centro de dicho cantón. Y aunque el proyecto fue
inicialmente planteado como Compra de un
autobús para brindar servicio de transporte de turismo y especiales, no se ubicaron
argumentos sobre cómo se llevaría a cabo esta otra actividad alterna, ni su
impacto social o financiero, aún y cuando, en esencia, sí ostenta un importante
valor social, al tratarse de las personas que dependen de la existencia del
servicio para acceder a puntos geográficos de su interés, y desplazarse hacia
sus trabajos, centros médicos, de estudio, puntos comerciales (supermercados,
farmacias, librerías), entre otros.
Otra característica que distingue este
proyecto de los anteriores radica en su análisis, por cuanto en un momento se
indicó que:
Analizando el flujo proyectado de
ingresos y gastos, se observa cómo el proyecto del nuevo autobús, genera una
rentabilidad positiva, desde el primer mes de operaciones. El análisis de la
Tasa interna de retorno (TIR) nos dice que la tasa de descuento de los flujos
del proyecto es muy superior a la tasa de mercado. Con una TIR de 41.58%, en
comparación a una tasa de mercado, por inversión de recursos, de un 12%, se
tiene un VAN mayor a cero, es decir, el valor actual de los flujos que
producirá el proyecto son superiores realizando la inversión en la compra del
autobús. (DFC-DINADECO, 2017c, 97)
Así, se enuncia una supuesta valoración
por medio de razones financieras, aunque no se incluyen muestras s obre la
aplicación de las fórmulas utilizadas para demostrar dicha panorámica (resultados).
Por lo que, si bien en este caso sí fueron, aparentemente, de provecho los
estados financieros de la organización, no figuran mayores muestras de su
funcionalidad.
ü Adquisición
de un tractor nuevo para el tajo.
La ADI de Aguas Zarcas de San Carlos —acreditada
ante el Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC) como pequeña
empresa—, ya ostenta como actividad económica la extracción y comercialización
de material de cantera (piedra, arena), que resulta indispensable para labores
constructivas, de ahí que se solicitaba apoyo —sin contraprestación— para
adquirir un vehículo tractor y realizar la extracción de 7500 m3 de material en
un área de 10 hectáreas concesionadas, con el objetivo de evitar la carga
financiera que supone el alquiler de dicha maquinaria (DFC-DINADECO, 2017d).
El perfil del anteproyecto muestra un
interés genuino
de la organización para con su área de
influencia, señalando varias iniciativas en las que ha colaborado para el
desarrollo autóctono, tales como las siguientes:
ü Proyectos
de infraestructura vial: construcción de puente de comunica Maxi Palí con la
Plaza de deportes, limpieza, construcción de aceras, encunetado y
alcantarillado, instalación de postes de electricidad y rondas de áreas
comunes, todas estas concretadas en las rutas centrales y aledañas de Aguas
Zarcas; construcción de aceras y mejoramiento de puntos de acceso a personas
con discapacidad en el área cercada a la Iglesia Católica.
ü Actividades
de interés social, deportiva y cultural: administración del cementerio,
contribución al logro del Festival de las Artes Estudiantil, facilitación del
salón multiuso y mantenimiento de la plaza de deportes.
Llegados a este punto, podría inferirse
que los recursos logrados con la compra del vehículo tractor (por un costo de
¢131.712.000,00) serían vertidos en el desarrollo de la localidad, tal y habían
sido invertidos todos los anteriores. De igual manera, se utilizaron —aparentemente—
los indicadores producto de las razones (financieras) aplicadas a los estados
financieros de la ADI, pero sin muestras de cómo fueron aplicadas las fórmulas
respectivas. De especial interés resultan las Observaciones incluidas en el
documento: DICTAMEN DEL PERFIL DEL PROYECTO (DICT-FC-115-2017) que indica al
final:
Considerando un flujo proyectado de
ingresos y gastos a 5 años, y asumiendo que habrá un aumento, tanto en costos
como en ingresos, de 10% anual, se observa cómo el proyecto de compra de nuevo
tractor de oruga, genera una rentabilidad positiva, desde el primer año de
operaciones. El análisis de la Tasa interna de retorno (TIR) nos dice que la
tasa de descuento de los flujos del proyecto es muy superior a la tasa de
mercado. Con una TIR de 16%, en comparación a una tasa de mercado, por
inversión de recursos, de un 12%, se tiene un VAN positivo a partir del 5 año,
es decir, es el tiempo que tomaría recuperar la inversión, si se estuviera
financiando con recursos reembolsables (DINADECO-DICT-FC, 2017d, 185).
Al menos dos aspectos deben extraerse de
la transcripción de arriba; uno de ellos es la conjetura en la que se incurre
cuando se asume que habrá aumentos en los ingresos, argumento que debió ser
motivo de cuestionamiento y mayor análisis por parte del Departamento de
Financiamiento Comunitario de DINADECO, al tratarse de recursos sin contraprestación
que provienen de la Hacienda Pública, sujetos al escrutinio público y la
rendición de cuentas. El otro detalle observable es que, en esta ocasión no
solo se brindan valoraciones técnico-financieras que permiten colegir un
verdadero uso de los estados financieros de la organización para determinar la
viabilidad del proyecto, sino que también se brindan ciertas aclaraciones sobre
su significado. Por el contrario, se obvió en el expediente analizado, la
demostración de que fueron ciertamente aplicadas las fórmulas para arribar a ese
escenario de inversión, persistiendo entonces la duda sobre la metodología
aplicada y los propios resultados obtenidos.
ü Compra
de excavadora de orugas.
Este proyecto, gestado por la ADI
Asentamiento campesino El Indio de Guápiles, guarda similitud con el presentado
anteriormente, ya que pretendía la compra de una excavadora hidráulica de
orugas y así operar con mayor margen de ganancia la concesión que mantienen en
el Río Chirripó para extracción de materiales tales como arena, piedra bola,
lastre, etc., (DFC-DINADECO, 2018). Tal concesión, ha enfocado las ventas en
las diferentes empresas productoras de piña y banano de la zona, dado que estas
brindaban mantenimiento a sus caminos internos, al igual que reciben
solicitudes de aquellos mismos materiales por parte de las Municipalidades de
Pococí y Sarapiquí.
Los objetivos específicos del proyecto —previendo
que sería de beneficio directo a 546 personas afiliadas a la ADI e indirecto para
130.000 habitantes del cantón de Pococí— se enlistaron de la siguiente manera:
ü Generar
mayor ingreso económico para sostenibilidad de los tajos, reduciendo el alto
costo operativo por la extracción y cargas.
ü Reutilizar
de sus ingresos generados para el mantenimiento de la excavadora de oruga.
ü Hacer
uso del 30% de su utilidad para el desarrollo de proyectos comunitarios, tanto
sociales como culturales y de infraestructura.
ü Utilizar
la excavadora de orugas en caso de emergencias para canalizaciones de pasos de
alcantarillas, según sea necesario (DFC-DINADECO, 2018).
Tal y como se indica en los proyectos
financiados y presentados en párrafos precedentes, se denota la inclusión de
los estados financieros de la asociación, y desde ya, puede asumirse que esos
datos se dedicarían al análisis de un proyecto del ahora analizado —por un
monto finalmente autorizado de ¢125.864.200,00—, considerando la proyección de
ingresos por ventas de materiales indispensables para la construcción,
incorporada en el respectivo expediente. En su defecto, el DICTAMEN DEL
PROYECTO (DICT-FC-111-2018) no hace mención alguna sobre la utilización de
tales datos para determinar así la conveniencia e impacto del proyecto y,
consiguientemente, contar con un mayor margen de seguridad sobre el buen uso
que tendrían los recursos públicos invertidos.
Aún y cuando hasta aquí se han presentado
detalles que demuestran el financiamiento de proyectos comunales mediante
recursos que emanan desde la Hacienda Pública, actualmente no se dispone de una
metodología analítica[3],
si no puntual, al menos que reconociera las particularidades de un proyecto
comunal, que por su naturaleza tiene un impacto socioeconómico distinto al que
pudieran aquilatar otras metodologías. En esa sintonía, la institución no ha
considerado atemperar el esquema dispuesto por el Instituto Latinoamericano de
Planificación Económica y Promoción Social (ILPES) (2009), apéndice de la Comisión
Económica para América Latina (CEPAL), mediante su Guía para la presentación de
proyectos (2009) que, aún y dada la esencia y orientación en torno a la
planificación del desarrollo de ese instituto, dicho instrumento debe
traducirse antes a las posibilidades de comprensión y aplicación por los
funcionarios de DINADECO y de la dirigencia comunal, ya que esta última quedaría
sometida a su cumplimiento, y en la generalidad, presenta bajos niveles de
escolaridad.
Tampoco se aplican otros esquemas
valorativos como el instaurado bajo el alero del Banco Interamericano de
Desarrollo (BID) que, dado su rango de cobertura para la región americana, su
apoyo a iniciativas de apoyo social y el consiguiente análisis que deben hacer
de las mismas –a las que por cierto denominan proyectos de desarrollo,
dado su consiguiente impacto en las condiciones socioeconómicas–, bien podrían
tratar de acoplarse a la realidad de lo analizado en DINADECO, al menos en
cuanto a las siguientes características:
ü Diversidad
de interesados: los proyectos incluyen las personas o empresas (stakeholders)
que tienen distintas necesidades, expectativas, demandas, niveles de influencia
e interés en el proyecto y requieren una estrecha comunicación y negociación
para lograr acuerdos en los ámbitos económicos, políticos, sociales,
ambientales, de género, etcétera.
ü Sostenibilidad:
los proyectos de desarrollo buscan un impacto a largo plazo, ya que la mayoría
de ellos se enfoca en los cambios socioeconómicos o ambientales que no siempre
muestran resultados inmediatos al finalizar y que suelen tomar más tiempo en
materializarse. Por este motivo, surge la necesidad de monitorear esos cambios
después del cierre del proyecto.
ü Retorno
social: los proyectos de desarrollo son comúnmente llevados a cabo a partir de
las necesidades de la(s) comunidad(es) beneficiaria(s) y surgen de una
estrategia de desarrollo económico y social del país. Se enfocan en mejorar las
condiciones de vida, el medioambiente, y en obtener un retorno social, aspecto
que no está necesariamente presente en la evaluación de los proyectos privados
o corporativos (BID, 2015).
Cabe referirse también a la propuesta proyectiva
de Pichardo (1997), basada en el campo de la planificación y programación
social, considerando elementos teórico-metodológicos identificados con la
realidad nacional, como la planificación regional o las etapas inherentes a
derroteros con impacto nacional como: diagnóstico (situacional), formulación,
ejecución, evaluación y ajuste, reconociendo además que esta secuencialidad se
desprende del ligamen Plan-Programa-Proyecto, donde el primero corresponde al
Plan Nacional de Desarrollo,
formulado desde las esferas gubernativas superiores. En su defecto, ésta
tampoco es conocida por el funcionariado de la Dirección Nacional aquí
referida.
Conforme lo anterior, la ausencia de un
esquema metodológico que valore de mejor forma los proyectos comunales financiados
a través de DINADECO, riñe con lo prescrito en el artículo 9 inciso g) del
Reglamento a la Ley 3859, que establece dentro de los deberes de quien ejerza la
Dirección Nacional, entre otros: «Presentar
al Consejo Nacional las solicitudes de financiamiento de proyectos comunales y estudios
de factibilidad para su aprobación, así como las recomendaciones
técnicas para el buen uso y administración de los fondos, públicos y (o)
privados, nacionales y (o) extranjeros, disponibles para el financiamiento de
proyectos comunales de las asociaciones de desarrollo y de los organismos de
grado superior». (Ministerio de
Gobernación, 1998)
Finalmente, la Contraloría General de la
República (CGR), según sus responsabilidades constitucionales para con el uso
de los dineros públicos, identificó las siguientes falencias sobre la gestión
desarrollada por DINADECO, las cuales son observables en las Tablas 4, 5 y 6
ubicadas a continuación, demostrando que entre 2011 y 2017 el ente contralor no
solo ha dado seguimiento al tema de distribución de recursos públicos mediante los
proyectos comunales, sino que detecta la persistencia de yerros a lo interno, atentándose
así con la continuidad de ese apoyo estatal, lo que tendría un efecto negativo
en la vida comunal del país.
Tabla 4. Falencias
detectadas por la CGR en materia de gestión de proyectos según Informe Nro. DFOE-DL-IF-21-2011
|
ü No
se cuenta con indicadores de gestión para verificar el correcto uso de los
fondos públicos y cuantificar el valor agregado al desarrollo socioeconómico
del país, respecto de la ejecución de los recursos y con ello, garantizar una
mejor calidad de vida a la población.
ü Distribución
desigual entre Fondos e inequidad en la distribución entre las regiones que
comprende DINADECO.
ü Escasas
las propuestas de tipo empresarial o productivo, de capacitación o compra de
maquinaria y equipo, presentadas para la aprobación respectiva del Consejo
Nacional.
ü Falta
de criterios para la aprobación de iniciativas comunales, entre los que
pueden citarse: determinación clara y mensurable de personas beneficiadas con
la puesta en operación del proyecto, o incluso, la relación entre éste y los objetivos
nacionales de desarrollo.
ü Ausencia
de un Plan Nacional de Desarrollo de la Comunidad, referenciado en el Plan
Nacional de Desarrollo, como criterio ineludible para la asignación de
recursos hacia actividades que potencien el desarrollo local.
ü Simple
verificación de la documentación presentada para acceder al Fondo de
proyectos, sin un análisis del contenido de los estudios técnicos,
presupuestos del proyecto o avalúos, cuando corresponde. Además, en lo que
respecta a los proyectos empresariales o productivos, se omite la
presentación del respectivo estudio de factibilidad.
ü Una
considerable cantidad de recursos provenientes del Fondo por girar se emplea
en actividades que no tienen una relación directa con actividades y proyectos
que fomenten el desarrollo socioeconómico de las comunidades.
|
Fuente:
información extraída de CGR (2011).
Tabla 5.
Falencias detectadas por la CGR en materia de gestión de proyectos según
Informe Nro. DFOE-DL-IF-18-2012
|
ü Faltan
acciones de control que garanticen de manera razonable el uso eficaz de los
recursos transferidos a las ADC, en procura del desarrollo socioeconómico de
las comunidades.
ü Se
han financiado obras inconclusas, abandonadas o ejecutadas parcialmente,
terrenos, proyectos fallidos de índole productiva y de infraestructura.
ü Igualmente,
sea han financiado edificaciones comunales, juegos infantiles (play ground),
redondeles, compra de mobiliario y equipo diverso e iniciativas productivas
financiadas que, más bien, plantean dudas acerca de su contribución efectiva
y sostenida al desarrollo socioeconómico de las comunidades.
ü Propiedades
adquiridas con un costo más de ₡1000 millones que no se han utilizado
para los fines propuestos.
ü Ausencia
de asistencia técnica a las ADC, la cual se definió en ese mismo informe como:
«Un proceso coordinado que
busca la implementación de técnicas administrativas y de gestión, por medio
de la transferencia o adaptación de ideas, conocimientos, prácticas,
tecnologías o aptitudes; que permitan el desarrollo de las organizaciones y
la mayor participación de la comunidad para generar un producto o resultado
final. Este proceso debe ser de ayuda para que las organizaciones se desarrollen
por sí mismas y debe ir acompañado de un seguimiento y evaluación, los cuales
se documentarán para garantizar la futura réplica de buenas prácticas» (2012, 22).
ü Falta
de efectividad de las actividades de planificación, control y evaluación que le
corresponde desarrollar al Consejo Nacional -órgano concedente de los
recursos- y en segundo lugar a DINADECO -ente rector- del movimiento comunal
costarricense.
|
Fuente:
información extraída de CGR (2012).
Tabla 6.
Falencias detectadas por la CGR en materia de gestión de proyectos según
Informe Nro. DFOE-DL-IF-00006-2017
|
ü Atrasos
en la asignación al personal responsable de verificar perfiles de proyectos que
suman un aproximado de ¢13.530 millones de colones.
ü Sistemas
de información inefectivos para apoyar el análisis oportuno de los proyectos
presentados.
ü Financiamiento
de proyectos con años de atraso, en detrimento de nuevas propuestas
recibidas.
ü Proyectos
financiados aún pendientes de liquidar con base en el plazo previsto en la
normativa actual.
ü Débil
coordinación interdepartamental para liquidar oportunamente los recursos
transferidos a las ADC.
ü Incumplimiento
de disposiciones, instructivos y Manuales de procedimientos internos por
parte de las mismas dependencias de la institución.
|
Fuente:
información extraída de CGR (2017).
Nótese, entonces, que a pesar de que los
proyectos que se han gestado a lo largo de la historia de la Ley 3859 impactan
directa y positivamente en la capacidad de autogestión de las comunidades nacionales,
proveyéndoles de recursos para poner en práctica actividades de emprendedurismo
que a su vez tengan un efecto derrame en la comunidad, la carencia de
metodologías de análisis para este tipo de iniciativas presentan un sesgo por
su falta de criterios de selección técnico-científico y su consiguiente
financiamiento a través de fondos públicos, aunado a debilidades propias de la
gestión administrativista de la Dirección Técnica Operativa y demás dependencias
de DINADECO. Carencias todas ellas señaladas por la Contraloría General, según
las tres Tablas anteriores y que urgen solventar, ya que ponen en entredicho la
institucionalidad de la propia DINADECO como ente propulsor y fiscalizador de
las ADC, la existencia del movimiento comunal costarricense en sí y, por
supuesto, el uso que se le brinda a los recursos públicos en tiempos de contingencia
fiscal decretada por el Gobierno de la República.
La imposible ociosidad de los recursos girados a las ADC
Abonando al mejor uso de los recursos
transferidos a las ADC para el apoyo del comunalismo, se tiene que mediante el Decreto
Legislativo 9371 se promulgó la Ley de
Eficiencia en la Administración de los Recursos Públicos, prescribiendo
que los recursos que se encuentran sujetos al principio constitucional de Caja Única
del Estado, sobre los que no se demuestre el cumplimiento de los objetivos y
las metas en tiempo y forma, constituirán superávit libre al cierre de cada
ejercicio económico, debiendo ser ejecutados por la entidad correspondiente —entiéndase
las ADC— en un período máximo de dos años, a partir del dictamen declarativo
del superávit libre emitido por la Autoridad Presupuestaria del Ministerio de
Hacienda. En caso de que no se ejecuten en ese plazo, deberán ser devueltos al
presupuesto de la República para destinarse a la amortización de la deuda
interna y externa de la Administración Central.
Consecuentemente, la operacionalización de
aquellas disposiciones significó un extenso periplo entre DINADECO, la
Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria (STAP) y la Tesorería
Nacional (TN), por cuanto estas últimas afirmaban que todo recurso transferido
hacia las ADC y no ejecutado al 31 de diciembre de cada año, automáticamente se
convertía en un superávit libre, conforme la termología incrustada en aquella
ley, y, por defecto, debía ser ejecutado en el lapso perentorio ahí dispuesto,
o bien, devolverse a la Caja Única administrada por la Tesorería Nacional. Por
su parte, DINADECO aseguraba que el periodo anual comprendido entre la
transferencia de los recursos a las organizaciones comunales y la liquidación
total de esos recursos no es coincidente con el periodo anual del Presupuesto
Nacional, o sea, entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de cada año.
Todo lo anterior motivó un
entrecruzamiento de criterios entre las instancias antes mencionadas durante el
periodo 2016-2018, así como la solicitud de intermediación de la Dirección
General de Presupuesto Nacional (Oficio DGPN-0591-2017) y de la Procuraduría
General de la República (Dictámenes C-167-2017 y C-246-2017) para dilucidar el
tema, agotándose la polémica por conducto de la Comisión de Clasificadores
Presupuestarios del Sector Público y su criterio DGPN-CCPSP-001-2018. Esto hizo
que se declarara únicamente los recursos del Fondo por Girar como superávit
libre y, a su vez, se instruyó a DINADECO a conminar a las ADC para que en lo
consiguiente ejecuten en un plazo máximo de dos años cualquier monto aún
visible al 31 de diciembre en la Caja Única del Estado.
Conclusiones
Según lo previamente indicado, el
comunalismo resulta de una combinación de elementos sociales y económicos que
logran traducir las necesidades comunales latentes en realidades que potencian
el mejoramiento en la calidad de vida de la ciudadanía en todo el territorio
nacional. Su principal vía de financiamiento desde el Presupuesto de la
República ha sido el Impuesto sobre la Renta, mediante el cual se establecieron
tanto mecanismos distributivos denominados Fondos, hasta convenios bancarios que propulsaran también las
iniciativas de las ADC, esquematizadas como proyectos de mayor o menor
envergadura.
No obstante, los recursos que por concepto
de Impuesto sobre la Renta le corresponderían anualmente al movimiento comunal
se encuentran lejos de alcanzar las proyecciones realizadas por el personal de
DINADECO, tanto así, que a la fecha sólo alcanza la tercera parte de lo que
realmente le pertenece según la Ley sobre Desarrollo de la Comunidad 3859. Y si
bien la Sala Constitucional del Poder Judicial falló positivamente sobre esta
tesis (girarles la totalidad de lo que efectivamente les corresponde), los
argumentos técnicos o políticos a favor y en contra persisten. En su defecto, aumenta
la brecha entre los recursos (aún) pendientes de otorgárseles a las comunidades
por conducto de las ADC para materializar su
desarrollo y, lo efectivamente transferido.
Valga rescatar la variedad de proyectos de
beneficio comunal que sí han logrado ser financiados, aunque no siempre han
coincidido los números generados por la instancia respectiva y los
identificados por personal de investigación e instancias fiscalizadoras, abriéndose
entonces la discusión sobre qué nivel desarrollo se logra puntualmente en las
comunidades a través de la Hacienda Pública. Discusión que, como pudo
detallarse, abarca los denominados proyectos socioproductivos, mismos que no
son realmente sujetos de un análisis previo que arroje claridad sobre su
impacto económico-social y su aprovechamiento sobre los limitados recursos
públicos; incluso la Contraloría General de la República en un periodo seis
años generó tres grandes fiscalizaciones sobre dicho uso, apuntando falencias
que aún hoy siguen tratando de solventarse por aquella institución pública.
Falencias que en gran parte son el resultado de una ausencia de metodologías
–con carácter técnico-científico– claras y concisas, que examinen las
iniciativas desde un enfoque verdaderamente comunal, no solo economicista o de mera
contraprestación de lo girado.
Además, se aclaró que la normativa
hacendaria actual brinda un mayor espacio de tiempo para concretar los
proyectos comunales financiados por medio del Fondo de Proyectos, cerrando aún
más la posibilidad de malograr estos por una posible e incorrecta previsión
temporal, la cual, más bien, debería detectarse, se reitera, si se contara con
una metodología para la valoración de proyectos ajustado a la realidad comunal.
Finalmente, resulta imprescindible apuntar
que la investigación llevada a cabo permitió conocer un tipo de desarrollo
nacional que pasa generalmente desapercibido por instancias gubernativas,
universitarias, investigativas, periodísticas y por la opinión pública en
general. Esto es a todas luces una contradicción en el esquema social del estado
costarricense, aparentemente destinado y construido para lograr una mejor
distribución de la riqueza, siendo entonces imprescindible la pregunta: ¿qué
mejor forma de distribuir la riqueza nacional captada por vía de impuestos, que
su consiguiente distribución entre las comunidades a fin de solventar sus
necesidades según criterios de urgencia y equidad?
Si la respuesta a dicha pregunta, que no
es otra que el comunalismo costarricense y la labor de DINADECO como su
instancia propulsora, ya hubiese sido interiorizada por las autoridades
presidenciales y legislativas, se lograría una mejor canalización de los
recursos hacendarios e interinstitucionales para apoyar ese desarrollo
autóctono. Porque el desarrollo de cada nación nace, crece y se fortalece desde
sus comunidades; y para el caso de Costa Rica, no es un desarrollo espontáneo
que viene desde fuera, sino que se concibe y plasma por la laboriosidad de sus
comunidades, que, agrupadas en ADC, no espera a que un gobierno (magnánimo,
clientelista o verdaderamente democrático y transparente, nacional o municipal,
y en ocasiones impedido por razones presupuestarias), solucione todas sus
carencias sobre vivienda, recreación,
deporte, salud, medio ambiente, generación de empleo, vías de acceso, etc.
Por correlato, se enfatiza que, si la
respuesta a aquella pregunta ya cuenta con una respuesta desde el marco de la
legalidad y la institucionalidad pública, solo resta que las diferentes
autoridades reflexionen sobre el apoyo que se le debe a este tipo desarrollo,
que, es por el cual existe el estado costarricense y su conglomerado de
instituciones ministeriales, descentralizadas, universitarias y municipales.
Apoyo
financiero: Comisión de Investigación y
Extensión de la Escuela de Ciencias de la Administración, UNED, Costa Rica.
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Costa Rica. 1967. Expediente Legislativo
2609-Proyecto de Ley sobre desarrollo integral de la comunidad. San José,
Costa Rica. Mimeografiado.
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Costa Rica. 2017. «Expediente
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