Cuidado infantil vs cuidado en la vejez: presencias y ausencias en la política de cuidados en
México
Child care
vs old age care: presences and absences in the care policy in Mexico
María Concepción Arroyo
Universidad Juárez, Estado de Durango,
México
https://orcid.org/0000-0001-8393-5407
Perla Vanessa de los Santos
Universidad Juárez, Estado de Durango,
México
https://orcid.org/0000-0002-8627-8956
Fecha de recepción: 10 de noviembre del 2021
Fecha de aceptación: 16 de mayo del 2022
Cómo citar:
Arroyo, María Concepción y
Perla Vanessa de los Santos. 2023. Cuidado infantil vs
cuidado en la vejez: presencias
y ausencias en la política de cuidados en México. Revista Reflexiones.102 (2). DOI 10.15517/rr.v102i2.48695
Resumen
Introducción:
En América Latina se han implementado una variedad
de políticas y programas que dan respuesta a la demanda de cuidados de la
población dependiente, principalmente a la niñez y a las personas mayores,
aunque no todas al mismo ritmo ni con la misma importancia.
Objetivo: Realizar un
recorrido por las políticas de cuidado infantil y población
mayor en México, para identificar las presencias y las ausencias en cada una de
estas y reflexionar críticamente sobre las desigualdades sociales en torno al
cuidado.
Método: Se realizó
una amplia revisión documental tanto de investigaciones aplicadas, aportes
teóricos y fuentes oficiales acerca del tema. Así mismo, se consultaron
documentos legislativos y programas institucionales realizando un ejercicio de
análisis de la información recabada y posteriormente, plantear preguntas y
objetivos que dieron lugar a la discusión y conclusiones sobre el tema
abordado.
Resultados:
La respuesta
del Estado ante la demanda de cuidado infantil y de la población mayor es
insuficiente, ante lo cual se
clarifica que son las familias y en especial las mujeres las que asumen esta responsabilidad social. Además,
existen más servicios de cuidado infantil, lo cual no sucede para el
caso del cuidado de las personas mayores, campo en el que se aprecia un vacío
importante, sobre todo en los cuidados de largo plazo.
Conclusión:
Se requiere
implementar políticas de cuidado que tengan en cuenta las transformaciones
familiares y ponderen la igualdad de género, para que no recaiga sobre las
mujeres el peso del cuidado de la población dependiente; por otra parte, se
creó consciencia sobre la importancia de valorar los cambios demográficos que muestran
el rápido incremento de las personas mayores y equilibrar la puesta en marcha
de políticas de cuidado en la vejez en igualdad de importancia que las
políticas de cuidado infantil.
Palabras
clave: Cuidados,
Población infantil, Personas mayores, Desigualdades de género, Derechos.
Abstract
Introduction: In Latin America, a variety of policies and
programs have been implemented that are responding to the demand for care of
the dependent population, mainly children and the elderly, although not all at
the same pace or with the same importance.
Objective: Take a tour of child care policies and the elderly population in Mexico,
identifying the presences and absences in each of these and critically reflect
on social inequalities around care.
Method: An extensive documentary review of both applied research, theoretical
contributions and official sources on the subject was carried out. Likewise,
legislative documents and institutional programs were consulted, carrying out
an exercise of analysis of the information collected and subsequently, raising
questions and objectives that gave rise to the discussion and conclusions on
the subject addressed.
Results: The State's response to the demand for childcare and the elderly
population is insufficient, before which it is clarified that it is the
families and especially the women who assume this social responsibility. In
addition, there are more child care services, which is not the case in the case
of care for the elderly, a field in which a significant gap can be seen,
especially in long-term care.
Conclusion: It is necessary to implement care policies that take into account family
transformations and weigh gender equality, so that the burden of caring for the
dependent population does not fall on women; On the other hand, awareness was
created about the importance of assessing the demographic changes that show the
rapid increase in the number of older people and balancing the implementation
of old-age care policies with equal importance to child care policies.
Keywords: Care, Child
population, Older people, Gender inequalities, Rights.
Introducción
El cuidado a la población dependiente es una tarea que se realiza,
generalmente, en la esfera privada del ámbito familiar. De generación en
generación, al cuidado se le identifica como una obligación filial desempeñada
mayormente por mujeres, una influencia importante para esta creencia es la
división sexual del trabajo, desde donde se piensa a las mujeres como
poseedoras de cualidades innatas para cuidar a los miembros de la familia que
así lo requieren. Por otra parte, desde la segunda mitad del siglo pasado, un
gran número de las mujeres empiezan a incursionar en actividades profesionales
y laborales que traen, como consecuencia, una tensión entre el trabajo
doméstico y de cuidados y su desarrollo personal. Esto, aunado a la disminución
del número de miembros en las familias y el crecimiento urbano que trae como
resultado la lejanía entre las viviendas familiares y por ende, los escasos
contactos físicos entre familias, ha provocado que surja una crisis de cuidados,
pues cada vez se cuenta con menos personas para realizar esta tarea. Con lo
anterior, se evidencia la necesidad de contar con servicios, tanto públicos
como privados, para atender una creciente demanda de cuidados de la población
dependiente, sobre todo de las personas mayores, quienes se quedan solos/as en
sus hogares.
Ante este panorama surgen algunas
interrogantes: ¿cuáles son las políticas públicas que atienden el tema de
cuidado en nuestro país?, ¿las políticas de cuidado a la población infantil y
población adulta mayor son suficientes para atender la demanda de la población?,
¿las familias y, especialmente, las mujeres siguen resolviendo la demanda de
cuidados a costa de su crecimiento personal?
En el presente trabajo intentamos dar respuesta a las preguntas mediante el
análisis de la información disponible en el tema; asimismo, es necesario
reflexionar sobre los mecanismos necesarios para poner al cuidado de las
personas como el centro de la vida, pues precisamente la vida individual y
colectiva, para sostenerse necesita indefectiblemente cuidados. Asimismo, el
cuidado es un trabajo, pues este supone tiempo, esfuerzo y recursos, por lo que
requiere se valorado porque ayuda a la reproducción del conjunto social y a la
economía de los países; en esta perspectiva, el cuidado de la vida debe estar
en el centro de la política (Torres Santana, 2021). Por lo tanto, el presente
trabajo tiene como objetivos:
-
Realizar un
recorrido por las políticas de cuidado en México, así como explorar el marco
normativo/legal de las mismas.
-
Identificar las
presencias y las ausencias en las políticas de cuidado infantil y de cuidado
del envejecimiento y el papel de las familias y las mujeres en este ámbito.
-
Reflexionar sobre
las acciones necesarias que, desde la política pública, son necesarias para
colocar el cuidado como un tema de derechos y pugnar por una corresponsabilidad
social del cuidado.
La metodología empleada para desarrollar los argumentos que sustentan
este trabajo fue una revisión documental de la información disponible en
artículos de investigación, fuentes oficiales y reportes de organismos
públicos. En un primer momento, se describen algunos referentes
teórico-conceptuales; después, se hace un breve recorrido por las políticas de
cuidado en la región, de las acciones y programas vinculados al cuidado de la
población dependientes en México; se incluye además información de las
encuestas del uso del tiempo acerca del tiempo, las cuales muestran las horas
que dedican las mujeres a las tareas domésticas y de cuidado; se destacan las
presencias y ausencias de las políticas en este rubro y, al final, se integra
la discusión y las conclusiones.
Algunos referentes teórico-conceptuales acerca
del cuidado
Hoy en día
existen una diversidad de conceptos y definiciones de cuidado sin que se haya
llegado a un consenso; la complejidad que implica definirlo se debe
principalmente a las múltiples dimensiones que envuelven a esta actividad. El
cuidado implica responsabilidad, competencia, reciprocidad, confianza y
solidaridad. Fisher y Tronto (1993; citadas en Guilligan, 2013, 27), plantean
que el cuidado: «es una especie de actividad genérica que incluye todo lo que podamos hacer para
mantener, perpetuar y reparar nuestro mundo de forma tal que podamos vivir en
él lo mejor posible. Este mundo incluye nuestros cuerpos, nuestros yoes y
nuestro entorno, elementos que intentamos entretejer formando una compleja red
que permita sustentar la vida».
Para una comprensión más amplia de este tema
tendríamos que hablar de los cuidados, en plural, ya que implica una
diversidad de tareas orientadas a generar y re-generar, día a día, el bienestar
físico y emocional de las personas, independientemente de su ciclo vital, pero,
de manera general, al inicio y en la culminación de la vida, aunque también
reciben cuidados las personas adultas jóvenes en caso de enfermedad y/o
discapacidad temporal o permanente. El cuidado incluye tareas que implican una
interacción directa con las personas; tareas que requieren las condiciones
materiales para que se den los cuidados y, finalmente, tareas de coordinación,
planificación y supervisión (ONU-Mujeres 2014). Asimismo, los cuidados difieren
según el tipo de padecimiento o de necesidad que requiera la persona receptora
de atención; no es lo mismo cuidar a un niño o niña que a una persona mayor;
tampoco es similar cuidar a alguien que ha sufrido una caída y otra que padece
una enfermedad mental. De ahí que los cuidados constituyan una dimensión
compleja y difícil de definir. En este sentido, desde las Ciencias Sociales se
plantean cuatro perspectivas o categorías
analíticas que nos orientan hacia una mayor comprensión de la complejidad del
cuidado.
La
perspectiva desde la economía
La economía del cuidado lo define como «todas las actividades y
prácticas necesarias para la supervivencia cotidiana de las personas en la
sociedad en que viven» (Rodríguez-Enríquez 2015, citada en Bathyanny 2020). Esto incluye en primer lugar, el cuidado
directo a otras personas, en segundo lugar, el auto- cuidado, en tercer lugar, las
tareas necesarias para realizar el cuidado, como la limpieza de la casa,
elaboración de alimentos y en cuarto lugar, la planificación, gestión y
supervisión del cuidado. En este contexto, numerosas autoras han puesto el
foco en las desigualdades de género que conlleva el trabajo de cuidados, pues
se destaca como una labor subsidiaria y necesaria de la economía
ligada al mercado, es decir, a la generación de riqueza. Surge así la noción de
economía feminista como una propuesta alternativa que trabaja sobre los
mecanismos desiguales en que se reproduce la vida cotidiana de las personas y
la relación que se establece con el sistema económico de generación de riqueza
o la producción (Rodríguez-Enríquez 2015, citada en Bathyanny 2020, 16).
La perspectiva desde el régimen de bienestar
El tema del del cuidado como
componente del bienestar centra su foco en comprender el lugar del cuidado en
los regímenes de bienestar. Dichos análisis provienen especialmente de la sociología,
aunque pueden identificarse también en los analistas de políticas públicas
(Bathyánny y Genta, 2020). Razavi (2007; citada en Batthyány 2020) amplía el
término de régimen de bienestar y lo aplica al dominio de los cuidados, los
cuales son proveídos a través del concepto de régimen de cuidado social. Esta
noción conduce también al término «diamante del cuidado» donde se identifica a
los distintos actores sociales (Estado, mercado, familia y comunidad)
responsables de la provisión de cuidados. Desde esta noción se defiende la idea
de «desfamiliarizar» y «desfeminizar» los cuidados y colocarlos en una
plataforma de derechos y de política pública, aspecto que actualmente no ha
sido posible de lograr, aunque en algunos países se tengan acciones incipientes
para ello, sobre todo en el caso de cuidados a la infancia. Algunas autoras prefieren hablar de redes de cuidado más
que de organización social de cuidados, esto, precisamente porque no se ha
visualizado el cuidado como un tema social.
La perspectiva desde el derecho al cuidado
La noción del derecho al cuidado
se ha vinculado con el concepto de ciudadanía, y significa que,
independientemente de contar con el apoyo de la familia o con recursos
económicos para pagar servicios de cuidado, las personas (infantes, personas
mayores o con alguna discapacidad) tienen derecho a recibir cuidados de calidad
que satisfagan sus necesidades plenamente, sean otorgados o no por la familia.
Según Pautassi, la perspectiva que
vincula derechos y cuidados (Pautassi 2010, citada en Batthyány 2020), define
otro aspecto adicional a tomar en cuenta: la consideración de los cuidados
como una elección; es decir, el aseguramiento de que los cuidados implican que
las personas puedan elegir si quieren cuidar de sus familiares y en qué medida
hacerlo.
No obstante, el ejercicio de los derechos está
sujeto a las condiciones presupuestales de los programas y servicios
institucionales; a los aspectos socioculturales que promueven el respeto y la
dignidad de la población infantil y de las personas mayores; y a los recursos
materiales y afectivos de las familias.
La perspectiva de la ética del cuidado
Inicialmente, la perspectiva de la
ética de cuidado planteaba que las mujeres se orientan más por una lógica de
cuidado caracterizada por la importancia del vínculo con la persona y porque
sus cualidades de bondad y preocupación por los otros se involucran más en las
situaciones de cuidado que los varones. Posteriormente, y después de fuertes
críticas de movimientos feministas, se han revalorado algunas de las ideas
iniciales. Tronto (2013, citada en Batthyány 2020) replantea que es necesaria
una ética de alcance universal y no solo la particular de las mujeres; es
decir, una propuesta
que incluya a todas las personas, que sea de carácter universal, en la cual dar
y recibir cuidados sería, a la
vez, prescrito como componente universal de las relaciones humanas y no específico
de las mujeres.
Otro planteamiento de Tronto en
relación con la ética es que se inserta dentro de una tradición
intelectual-liberal, pues, con frecuencia, cuando se habla de la ética, es
necesario hacer presente el lenguaje de poder que está implícito en el tema del
cuidado, por lo tanto, hacerlo a un lado (como ocurre generalmente), implica invisibilizarlo
(Tronto 2018, citada en Arango et al. 2018: 33). Tener en cuenta la dimensión
de poder nos ayuda a entender cuando alguien más poderoso, de mayor
conocimiento y más capaz de existir en el mundo puede ser capaz de ejercer el
abuso para con los demás. En el «cuidado necesario» (aquel que uno no puede
darse a sí mismo), quienes cuidan son más poderosos porque atienden necesidades
que al otro le resultan imposibles de resolver, lo cual hace difícil ver a las
personas en relaciones de igualdad. En este contexto, plantea Tronto, la
dinámica de poder es compleja y difícil de entender.
El concepto de democracia en el cuidado
Joan Tronto ha propuesto la noción
de «democracia cuidadora» (caring democracy); en donde se entiende que una
democracia de cuidado debe promover fines democráticos y el Estado debe
organizarse para asistir bien a los ciudadanos/as, de modo que estos puedan, a
su vez, fomentar la democracia en sus prácticas de atención (Tronto, 2013, en
Arango y otros 2018, 26). El componente político está presente en la noción de
democracia cuidadora cuando existen elecciones en disputa o cuando ciertos
derechos liberales han sido prescritos, por ejemplo, la libertad de expresión
(Przeworski y otros 2000; en Arango y otros 2018): es decir, se hace alusión a
un sistema de gobierno que protege los derechos humanos y civiles, aunado a una
administración pública responsable e incorruptible (Leftwich, 1993, en Arango y
otros 2018).
Cuando Tronto plantea la noción de
democracia hace una distinción en la idea tradicional del término y se interesa
más en de darles voz en los asuntos públicos a aquellas personas que,
relativamente, están desprovistas de poder en una sociedad democrática. Pensar
en quién o quiénes están contemplados en el universo democráticos es pensar si quienes se dedican a tareas
de cuidado ejercen su rol en la ciudadanía democrática o lo
hacen por decisiones o imposiciones de otra índole.
El cuidado
al ser humano es parte esencial de la vida misma, toda persona, en algún
momento del curso de vida, se torna vulnerable y requiere de cuidado o ayuda.
Somos seres dependientes, especialmente en los primeros años de vida, lo mismo
que al final. En este
contexto, importa la presencia de la familia como fuente de apoyo, pero también
la presencia de otras fuentes de cuidado. En lo que se refiere al cuidado institucional
no solo importa la disponibilidad del cuidado, sino su calidad y accesibilidad
(tanto en términos económicos como físicos).
Es así que,
en el caso de las guarderías infantiles, entre 2017 y 2019 se contaba con 1364 por
parte del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS); en el caso del Instituto
de Seguridad Social al Servicio de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) con 243;
el Sistema DIF con 486; la Secretaría de Educación Pública (SEP), 1152; y en el
periodo anterior al 2018, la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) tenía
registradas 9,253 (CESOP, 2016; CONEVAL, s/f). No obstante, al empezar el
periodo del Gobierno Federal actual, las guarderías de SEDESOL dejaron de
existir y se sustituyeron por apoyos económicos directos a madres de familia
trabajadoras.
En
el caso del cuidado de las personas mayores es necesario contar con servicios
que apoyen a las familias responsables; esto relacionado con limitaciones
severas, tanto físicas como mentales, que complejizan el cuidado, sobre todo
cuando el apoyo familiar es escaso o inexistente. En este contexto, datos de la
ENUT (2014) mencionan que de un total de 12, 987350 personas de 60 años y más,
681, 557 (5.25%) reportaron necesitar apoyo. Datos del censo 2020, indican que existen
en el país 3,093,537 personas con alguna discapacidad; de estas, el 50%
corresponden a personas mayores de 60 años, especialmente aquellas entre 60 y
84 años (INEGI, 2020). Por otra parte, información del Censo de Alojamientos de
Asistencia Social, realizado en 2015 (CONEVAL, s/f), identificó
4,517 alojamientos de los cuales 22.6% (1,020) se caracterizan como casas hogar
para personas mayores. De estas últimas, 58% están constituidas como asociaciones
civiles; 14% como instituciones de asistencia privada (IAP); 4% como sociedad
civil, en tanto que las sociedades mercantiles y las asociaciones religiosas
representan, respectivamente, 2% cada una; y aproximadamente el 20%, representa
otro tipo de figura jurídica.
En cuanto a las instituciones de cuidados de largo
plazo, el mismo CONEVAL reporta que son insuficientes. Estas se encuentran bajo
el cargo principalmente, del Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores
(INAPAM) y del Sistema Nacional para el Desarrollo de la Familia (DIF); el
primero, cuenta con seis albergues de alojamiento permanente en algunas
ciudades del país. Por su parte, el DIF, atiende a personas adultas mayores en situación
de abandono como uno de los grupos prioritarios de atención y cuenta con dos
asilos para cuidados de larga duración en la Ciudad de México, una Casa Hogar
para Ancianos en Morelos, otra en Oaxaca, y una institución para estancia de
día y residencia permanente en Durango. Es importante mencionar que una gran
parte del personal que labora en estas instituciones no cuenta con la
profesionalización adecuada para atender a personas mayores (CONEVAL, s/f). Por ello, es necesario
destacar que la política de cuidados en México, de acuerdo con el diagnóstico
realizado por el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE): «se
distingue por ser insuficiente, con baja calidad y poca accesibilidad para las
personas en situación de dependencia, es decir, personas que tienen
limitaciones para realizar actividades básicas necesarias para su bienestar físico y emocional, por lo que dependen de otras
personas o instituciones» (CIDE 2017, 36).
Al no existir suficientes servicios públicos
de cuidado y ante la falta de accesibilidad a los servicios privados, seguirán
siendo las familias las responsables y, dentro de ellas, las mujeres; ellas son
quienes históricamente compensan la ausencia de otros corresponsables del
cuidado como son los hombres, la comunidad y, sobre todo, el Estado. El
mercado, por su parte, como proveedor de servicios de cuidado, está al alcance
de muy pocas familias dado los altos costos que se pagan por ello. En el caso
de la comunidad, existen algunas organizaciones de la sociedad civil que
empiezan a interesarse por este tema, sin que hasta el momento tengan una
fuerte presencia para colocar este asunto en la agenda pública.
Políticas
de cuidado en la región
En América Latina y el Caribe existe aún una
fuerte tendencia «familista» que orienta el cuidado como una responsabilidad
que recae, prioritariamente, en las mujeres. No obstante, las distintas
transformaciones culturales políticas y económicas han generado la crisis del
cuidado[1],
que se genera, principalmente,
por la escasa participación de algunas personas en las familias en esta tarea,
debido a la mayor participación de las mujeres en el mercado de trabajo
y por los fuertes señalamientos de los grupos feministas acerca de colocar el
cuidado como una actividad que produce riqueza y aporta a la economía de los
países (Esquivel 2011; Rodríguez, 2015; citadas en Batthyany 2020). A todo ello
se suma una débil presencia del Estado en la implementación de políticas que
den respuesta a las demandas de
los grupos de población que requieren ser cuidados.
Las políticas de cuidado empiezan a
estar presentes en algunos países de la región, sin embargo, existen al menos
tres desafíos para aportar a la igualdad de género: la redistribución, la revalorización
y la reformulación de los cuidados (Pérez Orozco 2011). Estos tres aspectos no
están garantizados en toda política de cuidados, pues implica deconstruir valores sociales, creencias e ideologías que
subyacen a políticas laborales y a la imagen social de la familia, de las
mujeres, y de a quién (es) les toca cuidar. Es necesario, entonces, asumir
colectivamente que redistribuir[2]
significa construir una responsabilidad colectiva en torno a los cuidados, lo
cual permite superar su consideración exclusivamente privada y logra por lo
tanto, el acceso universal a cuidados de calidad. Revalorizar implica dignificar
los cuidados como trabajo y reconocerlos como una dimensión esencial del
bienestar. Por su parte, reformular los cuidados remite a
desanudar su asociación con la feminidad y la familia exclusivamente. Estos
tres elementos no son independientes y solo pueden ser distinguidos con propósitos
analíticos. Redistribuir sin revalorizar será́ imposible y viceversa
(Batthyány, Genta y Perrota 2013, 221).
Se busca que las políticas de cuidados contribuyan a desarrollar la capacidad de agencia, la autonomía y el
bienestar tanto de cuidadores como de receptores del cuidado (Sepúlveda y
Donald 2014; UNISRID 2016; citados en Esquivel y Kaufmann, 2017). Para ello,
dichas políticas deben interactuar con las dimensiones social, económica e
incluso ambiental del desarrollo sostenible, estas incluyen:
-
Servicios de atención y
educación de la primera infancia (AEPI) y servicios de atención para personas con enfermedad, con
discapacidad y personas mayores: políticas que redistribuyen parte de la carga
de trabajo de quienes velan por los cuidados de la esfera privada a la pública.
-
La provisión de infraestructura que reduzca la carga de trabajo de
mujeres y niños, por ejemplo, implementar pozos comunales
y agua potable.
-
Una variedad de políticas
de seguridad de ingresos y protección social, incluidos programas de
transferencia de efectivo, obras públicas, pensiones y seguridad de ingresos
para los niños, niñas y sus familias.
-
Políticas del mercado
laboral, incluidas las prestaciones por maternidad y la licencia parental
(UNRISD 2016).
Los
planteamientos anteriores hacen referencia a lo que Razhavi (2007; citada en
Esquivel 2013) denominó el «diamente
del cuidado»; bajo este concepto, se analiza cómo se distribuyen las
responsabilidades de quienes constituyen los «cuatro pilares del bienestar»:
las familias, el Estado, el mercado y la comunidad. Es decir, conocer en qué
forma contribuye cada uno a satisfacer las necesidades de los que reciben
cuidado como de quienes lo otorgan, además de analizar si las políticas de cuidado
disminuyen o exacerban las desigualdades de género. En
su diseño e implementación, las políticas de cuidado pueden contribuir a la
igualdad de género y a fortalecer sus derechos, desarrollan la capacidad de
agencia, la autonomía y el bienestar tanto de personas cuidadoras como de quienes
reciben cuidados; pero si están mal diseñadas pueden reforzar las
desigualdades, especialmente de los sectores más pobres (Sepúlveda y Donald
2014, UNISRID 2016;
citados en Esquivel y Kaufmann 2017).
En
países como Cuba, Uruguay, Argentina, Chile y Ecuador, existen ya algunos
avances en materia de política de cuidados. En México, este tema aún no ha
avanzado comparado con otros países en cuanto al diseño de una política, pero
tampoco en cuanto al reconocimiento social; es decir, las tareas de cuidado aún
son vistas como algo “natural” que debe ser atendidas por las familias.
Si bien
existen acciones aisladas dentro de las políticas laborales, de educación o de
salud (como veremos más adelante), estas son escasas y presentan importantes vacíos al no tener una cobertura
universal y al no involucrar, de manera equitativa, a todas las personas en las
familias, en la comunidad y en la sociedad.
Dos documentos jurídicos
clave orientan el tema de cuidados en México, estos son los siguientes:
-
La Ley
General de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes (LGDNNA), publicada en
2014, la cual establece mecanismos institucionales y lineamientos que deben
aplicar en todo el país al momento de diseñar, implementar y evaluar las políticas,
programas y acciones que afecten los derechos de todos los niños, niñas y
adolescentes.
-
Ley de
los Derechos de las Personas Adultas Mayores publicada en 2002 y que contiene
disposiciones para que el Estado, la sociedad y la familia garanticen el
bienestar físico, mental y social de las personas adultas mayores.
Adicionalmente, y como ya se
mencionó en otra parte de este artículo, se identifica una mayor presencia de
servicios y recursos humanos públicos y privados para el cuidado de niños y
niñas en contraste con los servicios existentes para las personas mayores.
Las políticas de cuidado en México
Datos
recientes reportan que la población infantil total es de 31.8 millones de niños
y niñas de 0 a 17 años, de los cuales 11.4 millones tienen de 0 a 5 años (INEGI
2019). Por otra parte, 6.5% de la niñez en México tiene
alguna discapacidad, condición mental o limitación para caminar, subir o bajar, ver aun usando lentes, hablar
o comunicarse, oír aun usando aparato auditivo, vestirse, bañarse o comer,
recordar o concentrarse; situaciones que, por tanto, requieren de algún tipo de
cuidado (INEGI, 2021a). Respecto a las personas mayores, en 2020 teníamos 15.1
millones que residían en México, lo cual representa el 12% del total de la
población y, poco más de la mitad, presenta alguna limitación, discapacidad o
algún problema o condición mental, estos son el 52.4% del total (Conapo 2021).
Por otra parte, se reporta también que el 20% de este grupo no cuentan con
afiliación a una institución de salud (INEGI, 2021b), lo que refleja la
dificultad para contar con los cuidados institucionales cuando se llegan a
enfermar. Ante esto, dicho sector se ve obligado a recurrir a servicios para
población abierta con las consabidas limitaciones en cuanto a cobertura y
disponibilidad.
En la actualidad,
en nuestro país existen algunas acciones que apoyan el cuidado de la población
infantil y adulta mayor desde políticas como la de salud, de igualdad de
género, o bien, políticas laborales y de educación, así como algunos programas
asistenciales. Las acciones de cuidado se enmarcan en una serie de leyes y/o
decretos emanados de los órganos legislativos en el país. En este escenario, de
manera general, las acciones están asignadas a diferentes instancias
gubernamentales como: la Secretaría de Educación, la Secretaría de Salud, la
Secretaría de Desarrollo Social, la Secretaría de Trabajo y Previsión Social,
el Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF) y el Instituto
Nacional de las Mujeres, entre otras, y sus enlaces en los Estados.
Según lo
anterior, la política de cuidados está inmersa en una serie de programas y maneras
de actuar de las diferentes instituciones (véase Tabla 2), y que presentan
deficiencias y falta de articulación, lo que tiene como consecuencia una débil
atención estatal a la población que requiere de cuidados y una escasa cobertura
que trae de resultado el perpetuar en las familias y las mujeres
la responsabilidad de cuidado, como veremos más adelante con datos de las
encuestas del uso del tiempo. Dichas encuestas hacen evidente la escasa oferta
de cuidados por parte del Estado y la dificultad para acceder a los servicios
privados, dado que los costos son elevados para la mayoría de las familias.
De la legislación vigente que se presenta más adelante,
se desprenden una serie de programas, acciones y servicios orientados a
proporcionar distintos tipos de cuidado a la población infantil y de personas
mayores. El marco jurídico en que se sustentan las
acciones de cuidado se presenta de forma condensada en el Tabla 1:
Tabla 1.
Marco Jurídico sobre derechos y prestaciones de cuidados
|
Legislación |
Última reforma ocurrida |
|
Ley Federal del Trabajo |
DOF 12-06-2015 |
|
Ley del Seguro Social |
DOF 22-06-2018 |
|
Ley General de los Derechos
de la niñas, niños y adolescentes |
DOF 04-12-2014 (Fecha del
decreto, esta Ley no ha sufrido ninguna reforma) |
|
Ley de los Derechos de las
personas adultas mayores |
DOF 12-07-2018 |
|
Ley de asistencia social |
DOF 19-12-2014 |
|
Ley General de salud |
DOF 28-11-2016 |
|
Ley de Desarrollo social |
DOF 01-06-2016 |
|
Ley para Prevenir y
eliminar la discriminación |
DOF 01-12-2016 |
|
Ley de Igualdad entre
mujeres y hombres |
DOF 24-03-2016 |
|
Ley General de acceso de
las mujeres a una vida libre de violencia |
DOF 17-12-2015 |
|
Ley General de prestación
de servicios para la atención, cuidado y desarrollo integral infantil |
DOF 07-04-2016 |
|
Ley General para la
inclusión para personas con discapacidad |
DOF 17-12-2015 |
Fuente: Esquema tomado de Villa (2019)
En la siguiente tabla rescatada del trabajo de Villa (2019) se mencionan los principales programas que, desde las diferentes instituciones gubernamentales, apoyan los cuidados de la población dependiente. Se destacan las acciones de cuidado a población infantil y personas mayores.
Tabla 2. Catálogo de
programas que componen las políticas de cuidados en México 2018
|
Nombre del programa |
Institución |
Descripción |
|
Programa de
Apoyos para la Protección de las Personas en Estado de Necesidad |
DIF |
Este programa proporciona recursos para financiar
los proyectos de los Sistemas Estatales para el Desarrollo Integral de la
Familia, los Sistemas Municipales para el Desarrollo Integral de la Familia y
las Organizaciones de la Sociedad Civil, enfocados principalmente al
fortalecimiento de la infraestructura de atención hacia las personas en
situación de vulnerabilidad, a través de obras y acciones de construcción,
remodelación, rehabilitación, equipamiento y/o reequipamiento, u otras
estrategias de trabajo que resulten relevantes para mitigar la situación de
vulnerabilidad de la población beneficiada, así como para el otorgamiento de
apoyos económicos temporales, en especie y para acogimiento residencial, que
contribuyan a mitigar la vulnerabilidad social de las personas. |
|
Programa de
Atención a Personas con Discapacidad |
DIF |
Este programa busca fomentar la ejecución de obras
y/o acciones enfocadas a que las personas con discapacidad cuenten con medios
que promuevan su inclusión social; a través de la instrumentación de
proyectos que contemplen la adquisición de ayudas funcionales y equipo
relacionado con la rehabilitación e inclusión o bien, que contemplen la
remodelación, construcción, operación y mantenimiento. |
|
Servicios de
Guardería |
IMSS |
El programa busca proporcionar a los hijos de las
madres trabajadoras aseguradas, padres viudos, divorciados o de aquél al que
judicialmente se le ha otorgado la custodia de sus hijos e hijas; todos
aquellos elementos que favorezcan su desarrollo integral a través de
programas de alto valor educativo, nutricional, de preservación y de fomento
a la salud, así como satisfacer la demanda mediante la ampliación de
cobertura; el servicio de guardería cubre a los infantes que se encuentren
entre los 43 días de nacido hasta los 4 años. |
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Programa de
Servicios a Grupos con Necesidades Especiales |
INAPAM |
El programa busca contribuir a construir una
sociedad igualitaria donde exista acceso irrestricto al bienestar social de
los adultos mayores a través de brindar servicios específicos como albergues,
asesoría jurídica, centros culturales, residencias de día, servicios médicos
especializados y vinculación productiva. |
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Curso de Apoyo
para Cuidadores Informales de Personas Envejecidas |
ISSSTE |
Esta acción (no programa) busca proporcionar las
herramientas teóricas y prácticas necesarias a través de un curso en línea,
para que el cuidador informal de adultos mayores con algún grado de
dependencia cuente con los conocimientos y habilidades que le permitan
realizar las funciones de cuidado y autocuidado con una perspectiva
gerontológica en la búsqueda de un envejecimiento saludable. |
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Curso de Apoyo
para Cuidadores Informales de Personas Envejecidas Frágiles y con Demencia |
ISSSTE |
Esta acción (no programa) busca proporcionar información
sencilla a los cuidadores informales a través de un curso en línea, con el
cual tenga la oportunidad de conocer y comprender qué es la demencia y la
fragilidad, así como proporcionar estrategias y herramientas para desempeñar
las actividades de cuidado de manera más eficiente. |
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Seguro Médico
Siglo XXI |
SALUD |
El programa prioriza la atención de las niñas y
niños menores de cinco años de edad que no sean derechohabientes de alguna
institución de seguridad social o no cuenten con algún otro mecanismo de
previsión social en salud a través de un esquema público de aseguramiento
médico universal. |
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Programa de
Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras |
SEDESOL |
Apoya, a través de subsidios a los servicios de
cuidado y atención infantil, a las madres que trabajan, buscan empleo o
estudian y a los padres solos con hijas(os) o niñas(os) bajo su cuidado de
entre 1 y hasta 3 años 11 meses de edad (un día antes de cumplir los 4 años)
y entre 1 y hasta 5 años 11 meses de edad (un día antes de cumplir los 6
años) en caso de niñas(os) con alguna discapacidad, cuyo ingreso per cápita
estimado por hogar no rebase la Línea de Bienestar, para que las madres que
trabajan, buscan empleo o estudian y los padres solos cuenten con tiempo
disponible para acceder o permanecer en el mercado laboral, o en su caso
estudiar. |
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Programa de
Pensión para Adultos Mayores |
SEDESOL |
El programa busca contribuir en la calidad de vida y
en la óptima inserción en la sociedad de las personas adultas mayores a
través de otorgar apoyos económicos bimestrales, apoyos para la inclusión
financiera y protección social con el objetivo de aminorar el deterioro de la
salud física y mental. |
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Seguro de Vida
para Jefas de Familia |
SEDESOL |
El programa dota de un seguro de vida (en entregas
bimestrales) a las mujeres jefas de familia de entre 12 y 68 años que se
encuentren en estado de pobreza y no tengan servicios de seguridad social
para que, en caso de fallecer, sus hijas e hijos (niñas, niños, adolescentes
y jóvenes de hasta 23 años) puedan iniciar o continuar sus estudios. |
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Escuelas de
Tiempo Completo |
SEP |
El programa busca hacer un uso eficaz de la jornada
escolar de entre 6 y 8 horas diarias para aprovechar mejor el tiempo
disponible para el desarrollo académico, deportivo y cultural de los estudiantes
a fin de coadyuvar a mejorar la calidad de los aprendizajes en educación
básica. |
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Becas de Apoyo
a la Educación Básica de Madres Jóvenes y Jóvenes Embarazadas |
SEP |
El programa entrega becas económicas y en especie en
entregas mensuales a integrantes de grupos en contextos y situación de
vulnerabilidad (personas indígenas, personas afrodescendientes, personas con
alguna discapacidad, madres y padres jefes de familia y madres jóvenes y
jóvenes embarazadas) para que realicen y continúen sus estudios en los
niveles medio superior y/o superior. |
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Educación
Inicial y Básica Comunitaria |
SEP |
El programa busca fortalecer la atención educativa
de las familias en comunidades desfavorecidas para enriquecer sus prácticas
de crianza en favor del desarrollo integral de niñas y niños menores de
cuatro años. Busca reducir el abandono escolar de niñas, niños y adolescentes
hasta los 16 años en localidades de alta y muy alta marginación y/o rezago
social. Y aumentar la cobertura de educación inicial y educación básica en
localidades rurales de alta y muy alta marginación. |
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Programa de
Prevención y Atención contra las Adicciones |
SALUD |
El programa contribuye a consolidar las acciones de
protección, promoción de la salud y prevención de enfermedades mediante
acciones integrales para la prevención y control de las adicciones; y los
problemas de salud ocasionados por el uso, abuso y dependencia del tabaco,
alcohol y otras drogas en la población que por sus características
biopsicosociales y de vulnerabilidad social tienen mayor probabilidad de uso,
abuso o dependencia, a través de apoyos financieros, capacitación en temas de
adicciones, medicamentos, dirigidos a unidades de atención especializadas en
adicciones (Unidades de Especialidades Médicas-Centros de Atención Primaria
en Adicciones y Centros de Integración Juvenil, A.C.). |
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Programa
Nacional de Financiamiento al Microempresario y a la Mujer Rural |
SE |
El PRONAFIM es un programa que opera a través del
Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario (FINAFIM), cuya misión
es contribuir a que las personas que se encuentran excluidas de los servicios
de la banca comercial, dispongan de financiamiento oportuno, así como de la
posibilidad de adquirir las habilidades y conocimientos empresariales básicos
para desarrollar proyectos productivos sostenibles, a través de microcréditos
otorgados por instituciones de microfinanciamiento o intermediarias. Una vez
acreditadas al fideicomiso, las instituciones de microfinanciamiento o
intermediarias pueden recibir apoyos no crediticios que contribuyan al
fortalecimiento y profesionalización de las mismas, con el fin de conducirlas
a alcanzar la estabilidad requerida para incrementar el acceso al
financiamiento de la población objetivo. Adicionalmente, pueden recibir otro
tipo de apoyos no crediticios, los que se destinarán a la preparación e
impartición de cursos en educación financiera, dirigidos a la misma población
objetivo. |
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Programa de
Apoyo al Empleo |
STPS |
Promover la colocación, en una ocupación o actividad
productiva, de personas desempleadas o subempleadas mediante el otorgamiento
de apoyos económicos o en especie que permitan la capacitación, autoempleo o
movilidad laboral requerida para su desarrollo a través de los subprogramas:
Bécate (capacitación), Fomento al Autoempleo, Movilidad Laboral y Repatriados
Trabajando. La temporalidad de los apoyos varía según el subprograma. Se
otorga por única vez para los tres últimos si bien el apoyo se puede dar en
varias partes. Para el caso de Bécate el apoyo se otorga durante el tiempo de
la capacitación que puede durar de 1 a 3 meses. |
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Programa de
Empleo Temporal |
SEDESOL |
El programa forma parte de la estrategia sectorial
que busca generar esquemas de seguridad social que protejan el bienestar
socioeconómico de la población en situación de carencia o pobreza, en este
caso a través del otorgamiento de apoyos a cambio de su participación en
proyectos de beneficio familiar o comunitario. De esta forma, no solamente se
promueve la participación activa de los ciudadanos en el desarrollo de sus
hogares y comunidades, sino que además se generan beneficios adicionales al
resto de la sociedad en función de los proyectos ejecutados. |
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PROSPERA,
Programa de Inclusión Social |
SEDESOL |
Articula y coordina la oferta institucional de
programas y acciones de política social, incluyendo aquellas relacionadas con
el fomento productivo, generación de ingresos, bienestar, económico,
inclusión financiera y laboral, educación, alimentación y salud, dirigida a
la población que se encuentre en situación de pobreza. |
Fuente:
Esquema tomado de Villa, 2019[3]
Los datos
muestran la cantidad de programas que están orientados, sobre todo, al cuidado
de la infancia y, en menor proporción, los que apoyan a las personas mayores.
Otra característica importante es que no todos los programas tienen cobertura
universal, de tal forma que siempre hay grupos de población que quedan fuera
del acceso a estos servicios.
Además de la
falta de cobertura, hay un manejo del lenguaje en estos programas/políticas,
que identifican a las personas que los utilizan como “beneficiarios/as” de
programas focalizados «de cuidado» o de «protección» en vez de considerarlos
como ciudadanos y ciudadanas titulares de derecho, el cual se debe satisfacer a
través de los sistemas de seguridad social de cada Estado (Pautassi 2007). Entonces,
la idea del derecho al cuidado, así como la responsabilidad del Estado, no está
presente en el imaginario colectivo, más bien, se tiene incorporada la idea del
«agradecimiento» al Estado por otorgarles escasos servicios de cuidado.
Políticas de cuidado infantil
Datos de la Encuesta Laboral y de Corresponsabilidad Social (ELCOS 2012) mencionan que el principal grupo receptor de cuidados es el de la niñez, con menores de 15 años. En un 86.8% de los casi 7 millones de hogares urbanos en que se identificaron personas con necesidades de cuidados, hay menores de 15 años; en un 16.5% las necesidades de cuidado están relacionadas con personas enfermas de manera temporal y en 10.0% con necesidades de cuidado continuo por limitaciones permanentes según reporte del Instituto Nacional de las Mujeres (INMUJERES 2012).
Las acciones/programas de cuidado
a la población infantil han surgido con base en dos principales cambios: el
ingreso de las mujeres al mercado de trabajo y los movimientos feministas que
han pugnado por los derechos de las mujeres y equilibrar la corresponsabilidad
de los varones en el trabajo doméstico y de cuidados. Específicamente en el
ámbito educativo, existen en México dos formas de ofrecer educación en los
primeros años de vida: la educación inicial (escolarizada y no escolarizada)
para niñas y niños entre los 0 y 3 años, y la educación preescolar para grupos
entre los 3 y 5 años (Diálogo Interamericano y mexicanos Primero 2019).
En 2014, en México se publicó la Ley General
de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes (LGDNNA), esta Ley mandó la
creación de un Sistema Nacional de Protección Integral de Niñas, Niños y
Adolescentes (SIPINNA), instalado y en funcionamiento desde diciembre del 2015;
a la vez que se puso en marcha en 2016 la Comisión para la Primera Infancia, el
cual es un mecanismo colegiado con la finalidad de coordinar, articular,
promover, aplicar y dar seguimiento a los asuntos relacionados con el
desarrollo de la primera infancia (Diálogo Interamericano y Mexicanos Primero
2019).
Las características de los servicios difieren entre sí;
por ejemplo, el Instituto Mexicano del Seguro Social (MSS) proporciona el servicio
de guardería desde los 43 días despues del nacimiento hasta los cuatro años de
edad, mientras que en las Estancias para el Bienestar y Desarrollo Infantil del
ISSSTE el periodo de servicio va de los 60 días del nacimiento hasta los seis años
de edad. Al inicio de la década
del 2000, y hasta hace poco menos de tres años, la Secretaria de Desarrollo
Social (SEDESOL) contaba con el Programa de Guarderías y Estancias Infantiles
para Apoyar a Madres Trabajadoras; no obstante, al inicio, el gobierno federal
actual dejó de apoyar este programa, suplantándolo por el otorgamiento de
beneficios (beca) directos otorgados a las madres trabajadoras. Otros programas
que han apoyado el cuidado infantil son aquellos que otorgaban becas a madres
jóvenes y embarazadas por parte de SEDESOL, dirigido a mujeres entre 12 y 19
años de todo el país; el apoyo es de tipo económico para que puedan concluir su
educación básica (CEAMEG 2007).
El actual
gobierno ha establecido desde el 2019, un programa de becas cuyos sectores beneficiados
son: familias monoparentales, encabezadas tanto
por mujeres como por hombres; tutores de niños o niñas entre un año hasta un
día antes de cumplir cuatro años; y niños o niñas de un año hasta un día antes
de cumplir seis años con alguna discapacidad. Los montos son de $1,600 pesos
mexicanos bimestrales para grupos de infantes hasta de cuatro años, o de $3,600
pesos mexicanos hasta antes de los 6 años (2º Informe de Gobierno 2019-2020).
La
información disponible permite identificar que las acciones de cuidado
dirigidas a la infancia, si bien no son suficientes, sí rebasan en importante
proporción a las que se implementan para el caso de las personas adultas
mayores. Una forma de entender estas diferencias puede estar sustentada en que,
por décadas, la población infantil fue la más numerosa, especialmente en los
países latinoamericanos (y México no fue la excepción); tomando en cuenta esta
condición demográfica, se implementaron una gran cantidad de programas de apoyo
a la infancia. Lo que ahora se debe reflexionar es que la pirámide demográfica
tiende a ensancharse en las edades más avanzadas y las proyecciones apuntan a
que las sociedades, en muchos países, serán mayoritariamente de personas
mayores. Este resultado ha sido consecuencia de la disminución tanto de la
fertilidad como de la natalidad, relacionado con la incorporación de las
mujeres al mundo del trabajo y otras transformaciones sociales (Arriagada
2007).
Políticas
de cuidado a la población mayor
Por su parte, las políticas de cuidado al
envejecimiento se han estructurado en función de las transformaciones
demográficas y el incremento de la población mayor, que se produjo a partir de
la disminución de la natalidad, de la mortalidad y la mayor esperanza de vida. El avance en materia de
políticas en los distintos países surge precisamente donde las necesidades de
este grupo poblacional crecen en conjunto con el número de personas mayores.
México aún se encuentra en un crecimiento moderado de este sector de la
población, por lo que la política de cuidados para el envejecimiento aún es
incipiente.
Ahora bien, el cuidado
se ha planteado como un tema de derechos humanos en otros continentes, pero también
en el nuestro. En México, existe la Ley de los Derechos de
las Personas Adultas Mayores, en la que se enfatiza la protección de los
derechos de las personas mayores y se hace referencia al cuidado. Esta ley se promulgó en el 2002,
en un contexto donde ya se comenzaba la transición de una perspectiva asistencialista
a un enfoque de derechos, la cual comenzó a tener más auge a partir de la
Segunda Asamblea Mundial sobre Envejecimiento en 2002, pero que tiene sus
antecedentes desde la Conferencia de Población de Beijing en 1994 (Montes de
Oca, Garay y Arroyo 2018).
La ley
mexicana alude a los cuidados, pero se aleja de los planteamientos de la agenda
política internacional. Por ejemplo, no se contemplan los cuidados paliativos y
de largo plazo; además, aún se tiene una perspectiva centrada en la familia,
sin considerar el papel de las mujeres en el cuidado; asimismo, se carece de
una visión que considere la formación de recursos humanos especializados para
atender las necesidades de las personas mayores. Lo anterior es reflejo del amplio
desconocimiento que había en ese entonces con respecto al tema. Como ya se
mencionó anteriormente, se han hecho una serie de planteamientos en las
distintas reuniones regionales en el continente, las cuales han buscado
orientar las políticas dirigidas a las personas mayores de la región
latinoamericana (Montes de Oca, Garay y Arroyo 2018).
En el
caso mexicano, se han implementado programas, acciones y servicios derivados de
la aprobación de la Ley; y se orientan a proporcionar, de forma directa o
indirecta, algunos tipos de cuidado que requieren las personas mayores. Así,
tenemos de manera prioritaria que son las instituciones de salud las que se
colocan, en primer término, como las instancias de cuidado de la salud de las
personas adultas mayores. Se cuenta con instituciones de mayor cobertura como
el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), el Instituto de Seguridad
Social al Servicios de los Trabajadores del Estado, así como otras instancias de
salud que atienden a personas trabajadoras de las Fuerzas Armadas, de la Marina
y de Petróleos Mexicanos entre otros, instituciones de las que son
derechohabientes. Asimismo, se cuenta con atención a población abierta en la
Secretaría de Salud, con centros de salud y hospitales en todos los estados.
En las
instituciones mencionadas existen programas dirigidos a la población mayor, no
obstante, algunos estudios muestran que la atención no suele ser suficiente o de
calidad. La falta de personal especializado (geriatras y gerontólogos), la
escasa capacitación en el tema de envejecimiento y vejez, además de los
presupuestos insuficientes, limita en distinta medida la atención adecuada para
resolver las demandas de cuidado (Arroyo y Vázquez 2016). Otros programas que
contribuyen al tema del cuidado de manera más amplia (Diálogo Interamericano y mexicanos
Primero 2019), son los siguientes:
-
Programa
de Pensión (no contributiva) para Adultos Mayores
-
Programa
de Servicios a Grupos con Necesidades Especiales
-
Programa de apoyo a Jefas de familia
-
Programa de pensión alimentaria para personas
mayores en la ciudad de México
-
Apoyos a cuidadores
-
Programa
de Atención a Personas con Discapacidad.
-
Programa
de Apoyos para la Protección de las Personas en Estado de Necesidad
No obstante, las distintas acciones de cuidado a la población mayor no están presentes de la misma manera en todo el país, ni tampoco se han impulsado políticas que favorezcan esta necesidad social con la misma fuerza en los distintos contextos políticos de los estados. Un ejemplo de avance importante en el tema lo tiene el Gobierno de la Ciudad de México, pues en la reforma a su Constitución (artículo 9), se plantea un Sistema de Cuidados para la ciudad; en este artículo se reconoce expresamente el Derecho al Cuidado. Es en tal contexto que distintas instancias académicas, gubernamentales y de la sociedad civil de esta metrópoli, han realizado iniciativas para implementar una estrategia dirigida a los distintos grupos que requieren atención (ONUMujeres-INMUJERES s/f).
De igual forma,
desde la Secretaría del Trabajo se han impulsado diversas acciones que apuntan
hacia una nueva cultura laboral, entre
ellas, un plan piloto de trabajo a distancia; la reducción de las
jornadas de trabajo de funcionarios y funcionarias del Gobierno de la CDMX;
licencias de maternidad ampliadas; construcción de lactarios; promoción de
escuelas de tiempo completo; formación y capacitación para cuidadores y
cuidadoras y la creación de cooperativas de cuidado. En el año de 2017 se creó́
una Red de Cuidados en México, la cual representa un elemento fundamental en el
desarrollo de la Estrategia Nacional para el Cuidado (ENAC), ya que agrupa a
diversos organismos tanto de la academia como de la sociedad civil que forman
parte fundamental en la construcción de una Estrategia Nacional para el
Cuidado. Dicha estrategia en la Ciudad de México se basó en el deseo de mejorar los derechos de
las mujeres, que a menudo son el único apoyo disponible para las personas con
discapacidad y las personas mayores. Con esta iniciativa, el gobierno tiene la
oportunidad de asegurar los derechos tanto de los infantes como de los adultos
con discapacidades y las personas mayores, así como brindar oportunidades para
vivir de forma independiente, además de trabajar, tener una familia y
participar en la vida de la comunidad en igualdad de condiciones que los demás.
El tiempo dedicado al cuidado
Las encuestas del uso del tiempo han dado luz
sobre las desigualdades de género en el tema de los cuidados, reflejan quién o
quiénes se hacen cargo y cuántas horas se le dedican a esta tarea. En México, datos recientes de la Encuesta
Nacional del Uso del Tiempo (ENUT 2019), muestran el tiempo que dedican
hombres y mujeres al trabajo no remunerado, ya sea al realizar actividades
domésticas como de cuidados (ENUT 2019). Algunos de los resultados más
importantes son los siguientes:
- El tiempo total de trabajo de la población de 12 años y más es de 5 661 millones de horas a la semana, de las cuales 49.4% corresponden al trabajo no remunerado; 47.9% al trabajo para el mercado; y 2.8% a la producción de bienes para uso exclusivo del hogar.
- Del total del tiempo trabajo de la población de 12 años y más, prácticamente 5 de cada 10 horas contribuyen a la economía del país, sin que medie pago alguno por ello.
- Del total de población de 12 años y más 97% participa en el trabajo doméstico no remunerado para el propio hogar, con un promedio de 22 horas semanales.
- Del total del tiempo de trabajo de la población de 12 años y más, prácticamente cinco de cada diez horas contribuyen a la economía del país sin que medie pago alguno por ello.
- Sobre el Trabajo No Remunerado de los Hogares (TNRH) destaca que, del total de población de 12 años y más, 97% participa en el trabajo doméstico no remunerado para el propio hogar, con un promedio de 22 horas semanales.
- El trabajo no remunerado de cuidados a integrantes del hogar reportó una tasa de participación de 50% de la población de 12 años y más; y un promedio de 9.3 horas a la semana.
- A nivel nacional, en 2019, la población de 12 años y más reportó, en promedio, 9.3 horas dedicadas a cuidados directos, y, si se consideran los cuidados pasivos, el promedio se incrementa a 21.7 horas.
- Las mujeres reportaron 12.3 horas de cuidados directos y 28.8 horas con cuidados pasivos. Por otro lado, los hombres tienen un promedio de 5.4 horas de cuidados directos y 12.9 horas incluyendo cuidados pasivos.
- A nivel nacional, en 2019, la tasa de participación de las mujeres en trabajo no remunerado para otros hogares fue de 20.6% y de los hombres de 13.0%. Las mujeres dedicaron en promedio 9.7 horas a la semana a esta actividad y los hombres reportaron 6.4 horas.
Como vemos, este tipo de encuestas reflejan principalmente desigualdades de género; en suma, muestran la invisibilidad del trabajo no remunerado y su aporte a la economía de los países.
Tanto en la familia como fuera de ella, la
provisión de cuidados está ligada a las transformaciones en la participación
laboral de las mujeres. Esta transformación representa un desafío en cuanto a
provisión y organización de los cuidados en los hogares. La tensión entre el
trabajo de cuidados y el trabajo extradoméstico de las mujeres es un tema que
rebasa soluciones individuales y familiares, se requiere de formulación de
políticas (Jelin 2020) y de participación comunitaria. Los elementos citados
han generado lo que se denomina «crisis de los cuidados», es decir, la disminución o ausencia de la participación
en el cuidado de los quienes tradicionalmente se habían hecho cargo.
Las limitaciones institucionales
para el cuidado infantil y de personas mayores
Las escasas
oportunidades que ofrece el Estado representan un obstáculo para el desarrollo
personal, profesional y laboral de las mujeres (y en menor proporción para
algunos hombres que se hacen cargo del cuidado de los hijos), sobre todo en la
medida en que cada vez más mujeres continúan incorporándose al trabajo
extradoméstico, en búsqueda de mayores ingresos para el sostenimiento del
hogar. En este contexto señalamos, a continuación, algunas de las principales
barreras en lo que se refiere a los apoyos del Estado para el cuidado infantil.
Como ya se planteó a lo largo del documento, la escasez de servicios públicos
de cuidado infantil y los salarios insuficientes para pagar un servicio privado
obliga a madres y padres trabajadores a recurrir a las redes de apoyo familiar
y social —como los abuelos y abuelas personas vecinas—, a los servicios
personales remunerados, a guarderías o estancias privadas, o incluso a dejar
solos a sus hijos durante la jornada laboral (CEAMEG 2007).
Es
especialmente preocupante cuando frente a la necesidad de la salida laboral de
las mujeres-madres, son las hijas mayores (todavía niñas) quienes se hacen
cargo del cuidado de sus hermanos y hermanas menores –a veces abandonando la
escuela para hacerlo (Jelin, 2020). En 2004, el Instituto Nacional de
Estadística, Geografía e Informática reporta que el 16.2% de los niños y 15.6%
de las niñas menores de 6 años se dejan al cuidado de alguna institución o
persona distinta a sus padres, y 54.6% de los niños y 59.3% de las niñas se
dejan al cuidado de algún familiar, dentro o fuera de la casa del menor. Las guarderías
públicas atienden a 9.6% de los niños y a 8.9% de las niñas menores de 6 años,
mientras que las privadas se encargan de alrededor de 5 de cada 100 niños y niñas
CEAMEG, 2007). A más de 15 años del reporte y con el incremento de la ocupación
laboral de las mujeres, podemos inferir que esta realidad ha ido en aumento.
Los datos
muestran que los servicios que ofrecen las instancias públicas como privadas no
son suficientes para dar cobertura a la creciente demanda (CEAMEG 2007). Existen
diversas barreras en ambas instancias para cubrir las necesidades de cuidados
de la población infantil y, por ende, de las mujeres que asumen esa tarea. En
la Tabla 3 se hace alusión a dichas barreras.
Tabla
3. Tipos de servicios y barreras de acceso
|
Tipo de servicio Barreras de
acceso |
|
|
Privados |
Costos |
|
Federales |
Horarios de atención incompatibles
con las necesidades de los padres y madres que trabajan |
|
Estatales |
Horarios de atención incompatibles
con las necesidades de los padres y madres que trabajan |
|
De seguridad social (IMSS e ISSSTE) |
La condición laboral de los padres y
madres y falta de plazas en las estancias infantiles |
Fuente: Información extraída del Centro de Estudios para el
Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género (2007).
En relación con
la política de cuidado infantil encontramos algunas contradicciones: las brechas de género en la
participación laboral tienden a incrementarse durante los años de formación de
la familia, ya que cuando el sistema no ofrece el apoyo suficiente para la
maternidad, esto conlleva afectaciones como la participación de la mujer en la
fuerza de trabajo, su remuneración y trayectoria profesional. Sin
embargo, mínimas consideraciones contemplan la política de cuidado infantil a
las madres que se ubican en el trabajo formal. Se les otorga la denominada «hora
de guardería», así como las licencias de maternidad y/o cuidados maternos. A
los hombres, solo se les autorizan cinco días por motivo de cuidados paternos y
nacimientos. Lo
anterior ocurre cuando la oferta de servicios públicos
de calidad para el cuidado infantil no cubre la demanda, como es el caso en México
(OCDE 2017). En
cuanto a los cuidados a los padres o madres en la ancianidad, dichas políticas son inexistentes, por
lo que las personas mayores quedan excluidas de esta protección.
Otra dimensión problemática de las políticas
de cuidado para ambos grupos de edad es que estas no integran a las personas
que están fuera del mercado formal de trabajo, a las personas sin acceso a la
seguridad social y servicios de salud. Otras familias excluidas de estas
políticas son las familias migrantes, cuyas mujeres dejan al cuidado de otras
mujeres (generalmente) a hijos/as o padres/madres para ir a cuidar otras
familias en los lugares de destino (ONU-Mujeres 2014). Además, es importante
valorar que no todas las familias tienen los recursos para pagar una guardería
infantil o una residencia geriátrica. Un aspecto que tampoco se toma en cuenta
en las políticas de cuidado es el tiempo dedicado al cuidado, pero tampoco los
recursos, pues cada familia (y las mujeres dentro de ellas) resuelve según lo
permiten sus condiciones; en ese sentido, el cuidado en el ámbito privado es
desigual, y esta desigualdad siempre estará presente en tanto se siga separando
la esfera privada de la pública (Tronto 2013).
La escasa cobertura para el cuidado infantil persiste en la actualidad, y se ha agudizado con la pandemia. El cierre de las guarderías ha obligado a las mujeres a echar mano de otros recursos de la red familiar o bien a contratar personas para el cuidado. Adicionalmente, estas mujeres, al concluir su jornada laboral llegan al hogar y continúan ocupándose de tareas escolares y trabajo doméstico, lo cual genera en ellas serias afectaciones en su salud mental.
Por otra parte, aquellas mujeres que trabajan desde casa identifican otras dificultades, pues el teletrabajo las ha colocado en una situación de «multitrabajo»; esto al cumplir con actividades laborales, con atender tareas escolares o cuidados de otros miembros de la familia, preparar alimentos, limpiar la casa, a veces al mismo tiempo, pues en muchos hogares no se dispone de un espacio especial para el trabajo (Borgeaud 2020).
Las
políticas de cuidado infantil han tenido mayor presencia gracias a los apoyos
públicos (estancias infantiles y guarderías y escuelas que financia el Estado),
no así las políticas de cuidado a personas mayores con muy escasas residencias
geriátricas o centros de cuidado diurno de tipo público (Pautassi 2018); asimismo,
la seguridad social (pensiones) no tiene cobertura universal y los servicios de
salud son insuficientes y de baja calidad.
Discusión y conclusiones
Es importante destacar que todas las personas necesitamos de cuidado a lo largo de la vida. Para ello, es necesario una serie de medidas legislativas y diseño de políticas que tengan como base el derecho al cuidado. Además, se esclarece que, particularmente en el escenario latinoamericano «el sujeto de la conciliación no es un sujeto neutro, sino un sujeto femenino» (Faur 2006, 130), de ahí que la solución de la conciliación soolo haya sido apreciada como necesaria para las mujeres y vista, únicamente, como un requerimiento para la atención y cuidado de los hijos. Las políticas de conciliación laboral no han dado la misma importancia al tema del cuidado de las personas mayores como sucede en los países de Europa. Es así como solo han servido para que concilien las mujeres (en el cuidado de hijos); este resultado es consecuencia de la forma en que la conciliación entre el ámbito familiar y laboral fue planteada.
En vez de haberse planteado como políticas de igualdad de género, surgieron desde una lógica laboral. Se requiere, entonces, ofrecer, no solo servicios públicos de cuidado (o subsidios para costear servicios privados), sino obligar a que estos brinden jornadas de cuidado compatibles con la jornada laboral de tiempo completo (Perrota 2020, 198). Acciones en este sentido serán congruentes con la política de igualdad de género y con el combate a las desigualdades sociales. Para lograrlo, hay que buscar también la mayor inserción de los hombres en el ámbito privado y reconocer que también ellos tienen responsabilidades familiares y necesidad de una mayor convivencia con sus seres queridos. Por otra parte, se debe trascender la separación entre el trabajo remunerado y el no remunerado para que todas las mujeres que tienen un empleo informal accedan a servicios de cuidados para la población infantil y adulta mayor.
En la medida que el Estado reconozca su responsabilidad
en las tareas de cuidado, independientemente de si se trata de personas de
distintas edades y características o provenientes de diversos tipos de familia
o necesidades de cuidado, se logrará disminuir las desigualdades sociales en
este ámbito y se pondrá por encima el derecho al cuidado. El cuidado de las
personas debe dejar de ser un «no trabajo» y se reconoce como un derecho que todas las personas tienen y que
debe ser plenamente valorado (CEAMEG 2007).
La acción
estatal debiera conducirse desde una lógica de las políticas de bienestar y el
cuidado; para ello, es necesario tener claridad de las transformaciones
familiares y de las diversas realidades en las que se ubica el cuidado, para así
adaptarse a las prácticas sociales concretas de la población y que no se dé por
hecho la vigencia social de un modelo único y eterno de familia: la nuclear
patriarcal, pues casi siempre las mujeres en las familias responden a los
vacíos de las políticas estatales (Jelin
2020).
Queda claro que la mayor preocupación y recursos del Estado se orientan al cuidado infantil; pues, aunque insuficientes, adquieren mayor relevancia en los presupuestos del gasto público. Esto no pasa igual con los recursos destinados al cuidado de la población mayor; aquí el Estado parece olvidarse de que la tendencia demográfica se ha transformado. Se debe pensar en la necesidad de las personas mayores, sin que eso signifique olvidarse de los infantes, es necesario valorar las tendencias demográficas para poder equilibrar esfuerzos, recursos y acciones de política pública y social. A su vez, la propuesta del cuidado como derecho, abre el espectro de incorporación de la población mayor como receptores/as de cuidado que, en general, no están reconocidos en los ordenamientos laborales como sujetos de cuidado por parte de los activos. Solo los menores entran en el ámbito de responsabilidad de las trabajadoras mujeres, y las personas mayores están rara vez incluidos (CEAMEG 2007).
Además, resulta
muy prometedor el futuro que tendrá el tema de los cuidados en la ciudad de
México, aquí lo que cabe preguntar: ¿y el resto del país? ¿qué procede hacer
para que este interés surja como una política nacional como lo han hecho otros
países de la región? Las respuestas tendríamos que encontrarlas en las voces de
las mujeres, de las familias; pero también en las iniciativas de nuestros
legisladores, en las instancias de salud, en los programas de equidad de género
y de desarrollo social a nivel nacional.
Mientras cuidar no esté valorado
socialmente, solo lo hará́ quien menos capacidad de elección tenga; al mismo
tiempo, quien no brinda cuidados no puede valorar su importancia, porque seguirá́
naturalizándolos y minimizando el esfuerzo que implican (Batthyány, Genta y
Perrotta 2013). Como
plantea Jeanine Anderson en su disertación: el cuidado infantil difiere del
cuidado en la vejez en tanto que cuando se cuida a infantes se tiene la
esperanza de ver los frutos del cuidado, al ver crecer y desarrollarse a un
individuo. Cuando se cuida a los viejos, sobre todo en la etapa final de la
vida, este cuidado ya no rinde los mismos frutos (Anderson 2020).
El planteamiento de Anderson cobra sentido cuando recordamos lo que se dijo en múltiples medios de comunicación haciendo alusión a la atención de salud en tiempos del Covid 19: la pandemia vino a poner en entredicho el valor de las vidas de las personas según su edad. No fue ajeno a nadie que en algunos países (no tengo certeza si en México también), los servicios hospitalarios y el personal de salud entraron en un dilema ético al tener que elegir entre salvar una vida joven en lugar de la vida de personas mayores. Si trasladamos esta idea al tema de cuidados, podemos reflexionar si también vale la pena invertir mayor presupuesto al cuidado de infantes que de personas mayores; es decir, ¿el valor de las vidas es diferente?, ¿para quién (es)? ¿c
uáles vidas merecen ser cuidadas y cuáles no? Sin duda están implícitos dilemas políticos, éticos y económicos que nos tocará reflexionar en el futuro.
Contribución de
las personas autoras
María Concepción
Arroyo realizó la revisión de la literatura, la estructura de los apartados, el
análisis de la información, la discusión y las conclusiones. Participó en la
corrección de las observaciones de los dictaminadores.
Perla
Vanessa de los Santos hizo importantes aportes en la discusión y conclusiones,
además de la revisión y corrección de las observaciones iniciales y finales de
los dictaminadores.
Apoyo financiero: El trabajo que se
presenta no recibió ningún tipo de apoyo financiero.
Referencias
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[1] Las cursivas son nuestras.
[2] El remarcado es nuestro.
[3] Algunas siglas corresponden a las siguientes instituciones: 1. DIF,
Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia. 2. IMSS, Instituto Mexicano
del Seguro Social. 3. ISSSTE, Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para
los trabajadores del Estado. 4. SEDESOL, Secretaría de Desarrollo Social. 5.
SEP, Secretaría de Educación Pública.