Figura 1. Estructura
organizacional del Ministerio Público de Costa Rica
Fuente: Ministerio Público, sitio web
Políticas
Públicas y Rendición de Cuentas en el Ministerio Público: la Experiencia de
Costa Rica
Public Policies and Accountability in the Public Prosecutor's Office:
the Costa Rican Experience
Andrea Bermúdez Castillo
Fiscalía Adjunta de
Probidad, Transparencia
y Anticorrupción, San
José, Costa Rica
https://orcid.org/0000-0001-6336-2656
Fecha de
recepción: 1 de febrero del 2022
Fecha de
aceptación: 7 de junio del 2022
Cómo
citar:
Bermúdez Castillo, Andrea. 2023. Políticas Públicas y Rendición de Cuentas en el Ministerio Público:
la Experiencia de Costa Rica.
Revista Reflexiones. 102 (2). DOI 10.15517/rr.v102i2.49969
Introducción:
En un Estado democrático, las
personas que desempeñan cargos públicos tienen el deber de informar, justificar
y responsabilizarse pública y periódicamente acerca de la toma de decisiones,
el uso de los fondos públicos asignados y los resultados obtenidos. Rendir
cuentas es fundamental para la credibilidad y legitimidad de las instituciones
públicas, sin embargo, en Costa aún se trata de una práctica incipiente.
Objetivo: El objetivo de este artículo es analizar las etapas del
ciclo de política pública del modelo de rendición de cuentas del Ministerio
Público y determinar las limitaciones y avances logrados en relación con el fin
para el cual se propuso.
Método: La técnica empleada para la sistematización es el análisis
documental de materiales diversos elaborados por la institución. Se diseñó una matriz de variables que
examina las distintas fases del ciclo de las políticas públicas, a partir de
preguntas orientadoras. Para contestar las preguntas se clasificó la
información en amplias categorías y se contrastó para obtener las ideas
relevantes y visualizar los principales resultados obtenidos con el modelo de
rendición de cuentas en el periodo comprendido entre los años 2018-2021.
Resultados: Entre los principales hallazgos se determinó que el modelo
logró establecer un estándar en cuanto a la definición de un concepto y
estructura de contenidos. Asimismo, se identificaron aspectos poco
desarrollados, tales como el soporte administrativo y profesional para las
Fiscalías.
Conclusiones:
El modelo analizado es parte de una
política pública de transparencia que ha permitido abrir espacios de
participación ciudadana previamente inexistentes en la institución y, por lo
tanto, representa el primer paso hacia una justicia abierta.
Palabras clave: Rendición de cuentas, Política gubernamental, Elaboración de
políticas, Democratización, Justicia.
Abstract
Introduction:
In a democratic state, persons
holding public office have the duty to report, justify and be publicly and
periodically accountable for the use of allocated funds and the results
obtained. Accountability
is essential for the credibility and legitimacy of public institutions, however,
in Costa it is still an incipient practice.
Objective: The aim of this article is to analyze the stages of
the public policy cycle concerning to the Public Prosecutor's Office
accountability model and to determine the limitations and progress achieved in
relation to its purpose.
Method: The technique used for the systematization is the
documentary analysis of materials prepared by the Public Ministry. A matrix of
variables was designed that examines the different phases of the public policy
cycle, based on guiding questions. To answer the questions, the information was
classified into large categories and contrasted to obtain the relevant ideas
and visualize the main results obtained with the accountability model in the
period between the years 2018-2021.
Results: Among the main findings, it was determined that the
model was able to establish a standard in terms of the definition of a concept
and structure of contents. Moreover, poorly developed areas were identified,
such as administrative and professional support for the Prosecutor's Offices.
Conclusions:
The model analyzed is part of a
public transparency policy that has enabled spaces for citizen participation
that did not exist before in the institution; therefore, it represents the
first step towards an open justice system.
Keywords: Accountability, Government policy, Policy making,
Democratization, Justice.
Introducción
El Ministerio Público es el órgano
judicial encargado de investigar y perseguir los delitos reconocidos por el
ordenamiento jurídico de Costa Rica. Tiene la responsabilidad de requerir ante
los Juzgados y Tribunales la aplicación de sanciones penales sobre personas
físicas o jurídicas cuando, a partir de pruebas y teorías comprobadas, se
acredite la comisión de un hecho delictivo. Además, interviene en el
procedimiento de ejecución de la pena, en la defensa civil de la víctima y en
la protección de víctimas y testigos. Su aplicación de criterios jurídicos para
resolver una parte de la conflictividad social del país se basa, fundamentalmente,
en políticas de persecución penal, las cuales son políticas públicas o cursos
de acción relativos a un objetivo de carácter público.
Precisamente, el conjunto de esas
decisiones que se toman para perseguir los delitos que afectan a la población:
los contenidos, instrumentos y mecanismos que les sustentan y su relevancia
para el mantenimiento del estado democrático, es lo que ha motivado una
creciente demanda ciudadana de mayor transparencia por parte de la institución,
la cual reclaman como un campo de acción privilegiado para instaurar la
rendición de cuentas como una práctica institucional permanente. Uno de los
hitos de este proceso es la formulación del modelo de rendición de cuentas para
el Ministerio Público según los principios de Justicia Abierta y participación
ciudadana.
Elaborado en el año 2018, el modelo
de rendición de cuentas es el primer esfuerzo por construir un esquema
articulado para transparentar los resultados del trabajo de la institución
fiscal en todos sus niveles, con especial enfoque en las decisiones de política
de persecución penal, reformas administrativas, políticas de transparencia en
función de un servicio más eficiente, resultados en casos de alto impacto
socio-político, investigaciones que involucren a miembros de los Supremos
Poderes y análisis de las disfunciones del sistema penal que impiden una
respuesta eficiente frente a la delincuencia común y la delincuencia no
convencional (Proyecto de Reforma a la Ley de Carrera Fiscal, artículo 25,
inciso I). El modelo fue la base de los actos públicos de rendición de cuentas
de los años 2019, 2020 y 2021 dirigidos a la Corte Plena, ciudadanía y medios
de comunicación.
Por su trascendencia para la
transformación de la cultura institucional y el carácter novedoso de la rendición
de cuentas dentro del Poder Judicial, la posibilidad de reflexionar sobre la
forma en que el modelo se ha orientado y desarrollado es la principal
motivación para elaborar este escrito, que pretende dejar un balance
retrospectivo sobre los avances, dificultades y lecciones aprendidas en el
proceso. El objetivo central de este artículo es analizar el ciclo de las
políticas públicas en la construcción e implementación del modelo de rendición
de cuentas del Ministerio Público y sentar las bases de una futura
sistematización que permita identificar limitaciones y avances en relación con
los fines propuestos. Se aspira a que esta reflexión facilite a otras
instituciones conocer el proceso y sus principales resultados e, incluso, les
inspire a consolidar estándares propios ajustados a sus funciones y a las
necesidades ciudadanas y del contexto.
La exposición se organiza en cinco
apartados, el primero introduce a la persona lectora en la temática y describe,
a grandes rasgos, el propósito del artículo. El segundo apartado presenta el
concepto de rendición de cuentas, así como su fundamento legal dentro de la
Constitución Política, el cual permite, en la actualidad, considerarle un
principio de la justicia abierta y un campo relevante para el desarrollo de
políticas públicas. La sección tercera plantea la metodología del estudio a
partir de revisión de fuentes documentales institucionales y del diseño de una
matriz de variables adaptada que enfatiza las distintas fases del ciclo de
políticas públicas para analizar, en este caso, el curso de acciones y
decisiones sobre asuntos públicos que plantea el modelo de rendición de cuentas
del Ministerio Público. En la cuarta sección se despliega el análisis del
modelo de rendición de cuentas del Ministerio Público según las cuatro fases
del ciclo de políticas públicas: identificación de los problemas, diseño,
implementación y evaluación. En cada una de las etapas se desarrolla un
análisis según variables y preguntas orientadoras con el propósito de mostrar
la manera en que ha sido llevado a la práctica el modelo, así como las
circunstancias de su implementación. Por último, la quinta sección del artículo
contiene las conclusiones y un balance de las fortalezas y aspectos a mejorar
en el futuro para garantizar la sostenibilidad institucional de la iniciativa.
Rendición de
cuentas pilar de la justicia abierta
La rendición de cuentas aparece en
la actualidad como un rasgo esencial del Estado Social y Democrático de Derecho
(Saborío 2004; Arroyo 2018) y como un principio de orden constitucional en el
caso de la República de Costa Rica, que es la base del adecuado funcionamiento
del estado (Jinesta 2017). El Estado es más que un marco contextual para esta
práctica, pues establece condiciones lógicas y fácticas de posibilidad que
surgen del control recíproco entre los poderes públicos, con mecanismos de
regulación de la actividad pública y el sometimiento de todas las personas
funcionarias a la regla del derecho y al reconocimiento de derechos
fundamentales con los que cuenta la población.
El carácter social que distingue al
Estado de derecho, como forma de gobierno, le obliga a tener un rol en la
eliminación de las desigualdades y a garantizar el acceso de la ciudadanía al
poder por distintos medios lo cual incluye la participación permanente en la
gestión de lo público (Saborío 2004, 19). La confluencia de los aspectos
señalados resulta en la obligación de rendir cuentas por parte de quienes
detentan cargos en instituciones y poderes públicos, independientemente de que
hayan sido seleccionados por elección popular o sus nombramientos respondan a
una trayectoria profesional sin alguna vinculación político partidaria.
El marco legal para garantizar el
ejercicio democrático de la rendición de cuentas es amplio y se establece en la
Constitución Política de la República de Costa Rica[1],
en palabras de Saborío (2004, 10): «el propio texto constitucional obliga a
enfocar el tema de la evaluación de resultados y la rendición de cuentas en una
forma sistemática, es decir, con una visión de conjunto de todo el aparato
público», por lo tanto, es una actividad que
concierne a todos los Poderes de la República y a cualquier instancia que
utilice recursos públicos, en donde también se incluye al Poder Judicial y a
los órganos que le componen. En ese sentido, todas las instituciones públicas
son parte del conjunto responsable de llevar a cabo un ejercicio constante de
rendición de cuentas, después de establecer las disposiciones internas
necesarias.
De esta forma, la constitución
costarricense perfila no solo la separación de funciones, sino también el
acatamiento de la norma del derecho y la responsabilidad de quienes laboran en
los poderes públicos por el correcto cumplimiento de sus funciones y por
transparentarlo a la sociedad. Autores como Ernesto Jinesta (2017) consideran
que existe una relación estrecha entre la eficacia y la eficiencia de las
administraciones públicas y el rendir cuentas sobre la forma en que han
atendido las necesidades colectivas y los conflictos, para realizar el interés
general.
Desde el campo de la administración
pública, la rendición de cuentas se entiende como el deber que tienen quienes
ostentan cargos públicos por informar, justificar y responsabilizarse, pública
y periódicamente, ante la autoridad superior y la ciudadanía; esto a cerca de
sus actuaciones, el uso dado a los fondos asignados y los resultados obtenidos
en procura de la satisfacción de las necesidades de la colectividad (CONAMAJ
2015). Es un mecanismo para evitar el abuso de poder que contribuye al fortalecimiento
de las democracias contemporáneas y previene situaciones de corrupción;
asimismo constituye un derecho de la ciudadanía (Arroyo 2018, 168). La
rendición de cuentas, según Villareal (2019) posee tres elementos: en primer
lugar, justifica y explica la toma de decisiones a cargo de la entidad o
institución; segundo, establece claramente las responsabilidades a cargo de
quien rinde cuentas; y, por último, trabaja la comunicación en doble vía, es
decir, la ciudadanía es interlocutora activa en el proceso.
En tanto acción comunicativa, la
rendición de cuentas implica interacción entre sujetos, pues, como ya fue
indicado, no puede entenderse como una práctica unidireccional, ya que comporta
la posibilidad de una relación y un diálogo. Saborío (2004, 36) reflexiona
sobre los actores o sujetos implicados en la rendición de cuentas y llega a la
conclusión de que conforman un elenco múltiple, quienes participen lo hacen
desde diferentes posiciones, pero en conjunto son parte de un sistema que
incluye a todas las instituciones públicas. La clasificación de actores que
propone este autor se basa en la naturaleza jurídica y en el rol que tienen en
el proceso de rendición de cuentas, de esta forma, desde su punto de vista, son
«sujetos institucionales», de la
rendición de cuentas, todos los órganos o entes de naturaleza jurídica pública
que ejercen o tienen competencias de fiscalización sobre otros órganos o entes
públicos, y también los que se encuentran sometidos a la actividad de
fiscalización de otros entes. Asimismo, según el papel que asuman estas
instituciones o entes, pueden clasificarse como activos o pasivos.
Para efectos de la reflexión que
aquí se plantea, el Ministerio Público puede verse como un «sujeto
institucional pasivo», en tanto se encuentra en una situación jurídica de la
cual surge la obligación de dar cuentas de forma pública por sus actuaciones;
interacciona en este devenir con sujetos no institucionales que juegan un papel
de primera línea en la generación de insumos o en la exigencia de responsabilidades
políticas hacia los sujetos pasivos. La ciudadanía es el principal actor no
institucional, y en el estado democrático se encuentra habilitado para requerir
la información pública a las personas titulares del poder formal, que dé cuenta
del desempeño y la abstención o realización de ciertas conductas. También el
ejercicio de rendir cuentas involucra a otros actores, tales como grupos de
interés, categoría que incluye a representantes de intereses gremiales o
corporativos; Organismos No Gubernamentales, que son aquellas organizaciones
que despliegan actividades de facilitación o colaboración en el cumplimiento de
fines públicos, aunque no son parte del sector estatal; y los medios de
comunicación, que desempeñan un papel fundamental en la rendición de cuentas
por su función de divulgación e investigación de todas las formas de ejercicio
de la autoridad pública (Saborío 2004).
Desde el marco jurídico que
establece la Carta Magna, el sistema de rendición de cuentas debe enfatizar la
evaluación de resultados o evaluación del desempeño como parámetro para
legitimar el cumplimiento de las funciones de todas las instituciones públicas.
De esta forma la eficiencia que se demanda de las personas funcionarias tiene
que ver con la satisfacción de un interés común. Por lo tanto, de forma previa
deben determinarse los parámetros objetivos que permitirán medir los
resultados, y también deben establecerse y transparentarse consecuencias
jurídicas para aquellos casos en los que no se logren los resultados necesarios.
Rendir cuentas, como ejercicio dialógico, implica que existan personas, grupos
o instituciones que realicen una evaluación de los resultados que se presentan,
considerando las competencias y las disposiciones normativas que se aplican al
cumplimiento de las metas y objetivos preestablecidos (Saborío 2004, 41).
En virtud de lo señalado, el deber
de rendir cuentas constituye un área prioritaria para la definición de
políticas públicas, entendidas como cursos de acción y flujos de información
dinámicos, desarrollados por el sector público con participación de la
comunidad y del sector privado, y encaminados a concretar un objetivo definido
democráticamente que afecta a la colectividad (Lahera 2002). Este deber se
enmarca en el paradigma de Justicia Abierta, como una forma de gestión pública
aplicada al quehacer de la administración de justicia por la que ha optado el
Poder Judicial y que redefine la vinculación entre este poder de la República y
la sociedad en general, con la base de los principios de transparencia,
participación y colaboración, orientados a promover la paz social y fortalecer
la democracia (CONAMAJ 2019).
Metodología
del estudio
La principal herramienta utilizada
para producir este análisis es la matriz diseñada por María Cristina Benavente
y Alejandra Valdés (2004), autoras que desarrollaron un esquema para analizar
la igualdad y equidad de género en las políticas públicas. Aunque no fue
diseñada originalmente para el análisis de la rendición de cuentas, su
propuesta tiene la fortaleza de responder a un enfoque analítico de todas las
distintas fases del ciclo de las políticas públicas: identificación de la
problemática, formulación, implementación, seguimiento y evaluación; y ofrece,
además, importantes herramientas para indagar en las políticas públicas como
campos dinámicos en los que se distribuye el poder y mediante los cuales se
puede transformar la cultura institucional y la gestión del Estado.
A partir del esquema analítico
propuesto por Benavente y Valdés (2004), quien escribe estas líneas formuló un
esquema propio, que rescata todas las dimensiones aplicables al ciclo de
política pública del modelo de rendición de cuentas. La matriz original de las
autoras es mucho más extensa y cuenta con otro tipo de variables y preguntas
orientadoras que pueden resultar útiles a quienes deseen analizar desigualdades
e inequidades de género en las decisiones estatales. La adaptación realizada se
resume en la Tabla 1.
Tabla
1. Propuesta de análisis del modelo de
rendición de cuentas como política pública
|
Fases del ciclo de política
pública |
Variables |
Preguntas orientadoras |
|
A) Definición de los problemas públicos a los que responde
la política |
●
Antecedentes y actores involucrados ●
Identificación del problema |
¿Cuáles son los antecedentes en la
discusión del problema? ¿Cuál es el contexto en que surge? ¿Cuáles son los
actores involucrados? ¿Cuál es el problema al que responde la política? |
|
B) Formulación y diseño |
●
Marco político social ●
Marco normativo ●
Objetivo de la acción estatal a través de la política |
¿Cuál es el objetivo específico de
la política? ¿Qué persigue la política como efecto? ¿Cuál es el marco legal
que respalda la política? ¿Qué actores están a cargo de la implementación? |
|
C) Implementación |
●
Ejes de la implementación ●
Información y difusión ●
Sostenibilidad ●
Desarrollo de competencias, habilidades y capacidades |
¿Quién es responsable de la
implementación? ¿Existe formalización de los acuerdos? ¿Se requieren cambios
en la organización del trabajo y cultura organizacional? ¿Cómo se informan
los distintos actores de la puesta en marca de la política? ¿Cuáles son los
recursos administrativos asignados? ¿Están contemplados planes de formación
de competencias para el personal? |
|
D) Evaluación, control y vigilancia |
●
Monitoreo ●
Resultados respecto a los objetivos de la política |
¿Cuáles son los mecanismos de
seguimiento de la política? ¿Se generan mecanismos de diálogo entre la
sociedad civil y el Estado? ¿Existe un mecanismo institucional de producción
de información en torno a la política? ¿Qué resultados tuvo el modelo
respecto a los objetivos planteados? |
Fuente: Elaboración propia, a partir de la propuesta de Benavente y
Valdés (2014).
La aplicación de las variables de análisis
permite mostrar el contenido del modelo de rendición de cuentas, como política,
pero también la forma en que se definió, el contexto, actores relevantes en su
construcción y puesta en marcha, así como obstáculos y nudos críticos. Los
insumos para este trabajo se obtuvieron de revisión documental de todos los
materiales constitutivos del modelo elaborados entre los años 2018 a 2020:
proyectos de ley, manuales, matrices de variables, planes anuales operativos,
circulares institucionales e instructivos de la Fiscalía General de la
República, así como memorias de los talleres y minutas de reuniones[2]. En
total fueron revisados 21 documentos, para facilitar su análisis se agruparon
en las cuatro fases del ciclo de política pública: definición de los problemas,
formulación, implementación y evaluación. De cada fase se indagó las variables
detalladas en la Tabla 1 y se buscó responder a las preguntas orientadoras
establecidas, pues cada pregunta permite indagar una dimensión específica que
resulta relevante en términos de una reconstrucción de los significados y
aspectos en disputa en todo el proceso del modelo de rendición de cuentas. Para
contestar las preguntas se clasificó la información en amplias categorías y se
contrastó para obtener las ideas relevantes en cada una de ellas.
Antes de presentar los resultados de
análisis, se debe aclarar que la autora de este escrito tuvo un rol en el
diseño e implementación del modelo de rendición de cuentas, por lo que su
visión y conocimiento también están implicados en esta sistematización. Como
líder técnica, por delegación de la entonces Fiscala General Emilia Navas, fue
la responsable de encabezar el equipo de trabajo, desarrollar instrumentos y
métodos, facilitar espacios de co-creación y diálogo con actores internos,
instituciones y sociedad civil, y de efectuar todas las coordinaciones
necesarias para llevar a cabo las presentaciones públicas de rendición de
cuentas. Estas funciones las desempeñó por recargo, como funcionaria del
Ministerio Público en el periodo comprendido entre los años 2018 a 2020.
Análisis
del modelo de rendición de cuentas del Ministerio Público
En esta sección se expone el
análisis del modelo de rendición de cuentas según la propuesta que se detalló
en la Tabla 1. La presentación de los resultados se estructura en cuatro
subapartados que corresponden a las cuatro fases del ciclo de políticas
públicas, y que se identifican en el texto con letras mayúsculas:
A) Identificación y definición de
los problemas
B) Formulación y diseño
C) Implementación
D) Evaluación, control y vigilancia
En cada subapartado se detallan
variables específicas, introducidas a manera de subtítulos, que ordenan la
presentación escrita; su contenido describe y analiza el despliegue estatal
para la toma de decisiones y construcción de acuerdos, conflictos, disensos y
otros aspectos de la dinámica institucional relevantes para comprender el campo
de acción de esta política pública en cada fase.
Respecto a la organización actual del Ministerio Público
Para poner en contexto la labor de
rendir cuentas, es preciso referirse a la complejidad del Ministerio Público
como institución burocrática. Según lo establece su Ley Orgánica (1997), es una
entidad que trabaja según un principio de unidad jerárquica que aglutina la
toma de decisiones de alto nivel en la Fiscalía General, órgano al que le corresponde
establecer la política general del Ministerio Público y los criterios para el
ejercicio de la acción penal, así como impartir instrucciones respecto del
servicio y desempeño de las tareas del funcionariado a su cargo,
ejercer la administración y disciplina del personal, e impulsar la acción penal
en los procesos judiciales seguidos contra los miembros de los Supremos Poderes
y funcionarios equiparados.
Todo el personal fiscal actúa por delegación del Fiscal o
Fiscala General y organizan su trabajo en un esquema que comprende fiscalías
adjuntas territoriales y adjuntas especializadas. Las fiscalías territoriales
son las oficinas del Ministerio Público más próximas a la ciudadanía al encontrarse, en todos los
circuitos judiciales, dispuestas a atender las denuncias de la población y
asumir las investigaciones correspondientes: en la actualidad existen 46
fiscalías con enfoque territorial distribuidas en quince circuitos judiciales.
Para la investigación de ciertas delincuencias, que
resultan especialmente lesivas de los derechos de la población, se han
conformado Fiscalías Especializadas; en la actualidad existen trece fiscalías
de este tipo, las cuales atienden los delitos de naturaleza
económica; corrupción; narcotráfico; fraudes y cibercrimen; legitimación de
capitales; trata y tráfico de personas; delitos ambientales; delitos de género
y violencia contra las mujeres; materia penal juvenil; asuntos indígenas; violencias
contra infantes y
adolescentes, así como ejecución de la pena. Estas oficinas trabajan con un rol
de rectoría, es decir, ofrecen lineamientos a las fiscalías territoriales para
la adecuada investigación y trámite de los casos en cada temática, pero
también, dependiendo de la complejidad, pueden asumir investigaciones concretas
e intervenir en todas las etapas del proceso penal.
El Ministerio Público de Costa Rica cuenta, además, con
una Oficina de Atención y Protección a la Víctima del delito, la cual se encarga de valorar y recomendar las medidas
extraprocesales para la protección de las personas intervinientes en el proceso
penal, cuando existe alguna situación de riesgo a su integridad. Dispone,
asimismo, de una Oficina de Defensa Civil que tramita y ejecuta lo
correspondiente a acciones civiles resarcitorias a favor de las víctimas en
procesos penales. Existe también una Oficina de Justicia Restaurativa que se
encarga de ofrecer una solución progresiva al conflicto en el marco
de los derechos humanos, esta promueve la restauración de las partes
intervinientes y la paz social.
Y como entes de apoyo y asesoría directa de la Fiscalía
General se encuentran las siguientes: la Unidad de Monitoreo y Gestión de
Fiscalías (UMGEF), encargada de la ejecución de planes de mejora y análisis
estadístico; la Unidad de Inspección Fiscal –responsable del régimen
disciplinario del personal-; y la Oficina de Asuntos Internacionales y
Cooperación Internacional (OATRI) –que asume los aspectos técnicos y legales de
la cooperación con los Ministerios Públicos de otros países para el desarrollo
de las investigaciones penales cuando así lo ameritan. Los aspectos referentes
a capacitación del personal los desarrolla la Unidad de Capacitación y
Supervisión y las cuestiones relativas a la administración y ejecución
presupuestaria las asume la Unidad Administrativa.
En la primera etapa, la implementación del modelo de
rendición de cuentas contempló únicamente al Despacho de la Fiscalía General y
a las Fiscalías Territoriales (periodo 2018-2019); posteriormente, en la
segunda etapa, el ejercicio se amplió para incluir también a las Fiscalías
Especializadas y Oficinas Específicas (periodo 2019-2020). Por motivos
diversos, que serán detallados en el transcurso del análisis, quedaron sin
desarrollarse en el modelo los componentes de las oficinas UMGEF, OATRI, Unidad
de Inspección Fiscal y Unidad Administrativa.
Figura 1. Estructura
organizacional del Ministerio Público de Costa Rica
Fuente: Ministerio Público, sitio web
Identificación
y definición de los problemas públicos
Antecedentes y actores involucrados en la construcción del
modelo
Desde la perspectiva de Elder y Cobb
(1993), en la agenda pública se registran los problemas que han alcanzado una
atención activa por parte del gobierno y que, en función de ello, se
constituyen en posibles asuntos de política pública. El modelo de rendición de
cuentas se gestó en un momento de cambios significativos dentro del Ministerio
Público y en un contexto de crisis de legitimidad para todo el Poder Judicial.
La presunta participación de jerarcas judiciales en casos mediáticos de
corrupción derivó en cuestionamientos públicos sobre los mecanismos de control
y de rendición de cuentas dentro de la institución, esto incidió en que durante
el año 2018 se formulara un proyecto de ley para regular el ejercicio de la
carrera fiscal y garantizar así la idoneidad, trayectoria y funciones de las
personas en este ámbito. Dentro de esta actualización de la carrera fiscal
establecida en el proyecto de Ley mencionado, se consideró necesario
establecer, como obligación de la Fiscalía General el rendir cuentas sobre
ciertos contenidos mínimos.
La Fiscalía General y la Unidad de
Capacitación y Supervisión del Ministerio Público, después de redactar el
proyecto de reforma a la Ley Orgánica, fueron conscientes de la necesidad de
consolidar el esquema propuesto en un modelo concreto que sustentara el
ejercicio periódico de rendición de cuentas, lo que en definitiva permitió que
se institucionalizara una agenda de gobierno en este tema, que implicó un
proceso de toma de decisiones y también un posicionamiento discursivo frente a
la problemática.
En abril de 2018 se asignó al Área
de Transparencia de la Fiscalía Adjunta de Probidad, conformada por una
socióloga y una comunicadora, el diseño de una metodología para construir el
modelo, además se visualizó la relevancia de incluir a otras oficinas del
Ministerio Público en esta elaboración, como un soporte al proceso, tal es el
caso del Área de Prensa, la Unidad Administrativa, la Unidad de Monitoreo y
Gestión de Fiscalías –UMGEF- y la Unidad de Implantación del Sistema de
Seguimiento de Casos.
En una institución burocrática y de
ordenamiento jerárquico como el Ministerio Público, una iniciativa de este tipo
no sería posible sin el impulso y voluntad política de sus jerarcas. Como
indican Elder y Cobb (1993, 88), los grupos de interés en el campo de las
políticas públicas tienen una legitimidad deferencial, basada en los supuestos
de la división social del trabajo y en la posición o la experiencia. Dentro del
flujo de personas que definieron este marco de agenda, una actora fundamental
fue la ex Fiscala General de la República: Emilia Navas Aparicio, quien impulsó
una política de transparencia y anticorrupción como área prioritaria de su
gestión. En el año 2019 fue la primera jefatura en la historia del Ministerio
Público en aplicar un modelo establecido para realizar las rendiciones de
cuentas dirigidas a la Corte Plena y a la ciudadanía y medios de comunicación.
Identificación del problema
Los problemas en el campo de las
políticas públicas son construcciones que surgen de la praxis institucional y
de los deberes del Estado «contra la creencia popular de que los problemas
públicos son evidentes por sí mismos, y que no cabe otra opción que asumir su
existencia y las decisiones oportunas, desde el análisis de políticas cabe
afirmar que los problemas públicos no existen por sí mismos y que su
objetividad es más supuesta que real» (Fernández 1996, 417). El problema
principal que motivó la política pública de rendición de cuentas del Ministerio
Público fue la inexistencia de un modelo consolidado, sistemático y de
acatamiento por parte de todos los niveles de la institución para cumplir el
mandato constitucional de rendir cuentas. En años anteriores, se realizaron
acciones para orientar el ejercicio, sin que constituyeran una práctica
sistemática.
En la identificación de esta
necesidad se constató que rendir cuentas debe responder a tres aspectos
medulares: 1) un concepto establecido, 2) contenidos estructurados respecto a
los núcleos que constituyen la responsabilidad principal de quien rinde cuentas
y el interés ciudadano; 3) un esquema operativo para el ejercicio (que oriente
en aspectos como la periodicidad, comunicación, uso del lenguaje, las convocatorias
e interacción con la ciudadanía, logística, rol de oficinas de apoyo). Ninguno
de estos aspectos había sido desarrollado previamente ni se contaba con
referencias para orientar al personal fiscal.
Formulación
y diseño
En esta etapa se delimitan las
soluciones posibles, las cuales se asume están dentro de la competencia de las
autoridades de gobierno (Elder y Cobb 1993). Una política estatal es una toma
de posición que intenta, de alguna forma, resolver la problemática. Incluye
decisiones de una o más organizaciones estatales, simultáneas o sucesivas, que
instituyen el modo de intervención del estado frente a la cuestión (Oszlak y O
Donell 1984). El diagnóstico contempló la revisión detallada de las políticas
del Poder Judicial en Justicia Abierta y en Participación Ciudadana,
posteriormente, se abrieron espacios de diálogo, a partir de los cuales la
instancia encargada del diseño de la política tuvo que seleccionar las opciones
más viables a incluir como líneas de acción; las soluciones resultaron de un
enfoque interdisciplinario, que conjuntó a profesionales del derecho, la
sociología, comunicación y administración pública.
La participación ciudadana en la
definición de soluciones se dio a través de mecanismos de consulta, pues se
realizaron talleres de validación realizados por el Área de Transparencia con
diversas organizaciones de base local, así como no gubernamentales, academia, e
instituciones públicas; además, se solicitó colaboración a la señora Evelyn
Villareal Fernández, coordinadora del Programa Estado de la Justicia, quien
hizo una revisión externa de la propuesta y brindó importantes observaciones
que enriquecieron el modelo; por ejemplo, sugirió considerar y desarrollar tres
elementos: 1) justificar y explicar la toma de decisiones 2) establecer,
claramente, las responsabilidades de quien rinde cuentas y 3) trabajar la
comunicación en doble vía, lo que permite considerar a la ciudadanía como
interlocutora activa en el proceso. A partir de estas recomendaciones se ajustó
el marco conceptual del modelo de rendición de cuentas y se establecieron
mecanismos de retroalimentación y comunicación dirigidos a la ciudadanía, que
serán detallados en la sección C) de este documento, donde se analiza la
implementación y los mecanismos de difusión y comunicación.
Objetivo de la acción estatal a través de la política
El objetivo principal del modelo es
establecer un estándar para la práctica anual de la rendición de cuentas dentro
del Ministerio Público, la cual atendiera los aspectos medulares ya
mencionados: 1) concepto, 2) contenidos y 3) esquema operativo. Al tratarse de
una instancia compleja, organizada en distintos niveles y compuesta por
oficinas que coadyuvan desde áreas diversas al impulso de la acción penal, el
principal reto fue lograr la articulación sin perder de vista la especificidad
de los distintos públicos y actores interesados. La primera etapa del diseño
incluyó, en función de esta complejidad, solo a la Fiscalía General y a las
Fiscalías Territoriales, en la siguiente etapa se incluyeron a Fiscalías y
Oficinas Especializadas.
Por la estructura de trabajo y
organización del Ministerio Público y su unidad de acción, se determinó que, al
seguir el modelo, se lograrían alcanzar objetivos específicos a un nivel micro,
entre otros facilitar que todas las fiscalías establezcan canales de
comunicación con la ciudadanía de las zonas de su competencia e identificar,
por medio de esa interacción, problemáticas que afectan la incidencia criminal
y manifestaciones delictivas urgentes de atender. A nivel de gerencia, con el
fortalecimiento de la rendición de cuentas, se instaura un mecanismo adicional
de control interno y supervisión hacia las instancias que desempeñan un rol más
operativo, lo cual tiene una serie de resultados, principalmente, el permitir
recuperar insumos de las fiscalías territoriales y especializadas para
retroalimentar la elaboración de políticas de persecución penal a nivel local y
nacional, a partir de la detección de fenómenos sobre los que sea urgente
establecer lineamientos y disposiciones de trabajo.
La política de rendición de cuentas
está dirigida a dos tipos de público; por un lado, a la ciudadanía, constituida
por grupos de base local de distinta motivación, organizaciones no
gubernamentales, foros ciudadanos, instituciones públicas, sector académico y
medios de comunicación; por otro lado, se encuentra la Corte Suprema de
Justicia, como responsable del gobierno judicial. Los contenidos y el lenguaje
se adaptan a cada uno de los públicos (Ministerio Público 2019).
La estrategia para el diseño fue la
realización de cinco talleres participativos con representantes de las
distintas oficinas, desarrollados con el fin de llegar a un consenso sobre la
forma de construir el modelo y sus contenidos; estos talleres se realizaron
entre los meses de mayo y setiembre de 2018. En una segunda etapa, se trabajó
con el Consejo Fiscal -compuesto por el personal fiscal adjunto del país- para
someter a revisión las propuestas conceptuales y de contenido; de las
observaciones de este órgano resultaron ajustes importantes, respecto a
aspectos concretos según el quehacer de cada fiscalía y su realidad local. En
una tercera etapa se realizó un trabajo específico con el personal que lidera
las Fiscalías Especializadas, esto con la finalidad de diseñar matrices de
contenidos específicos a sus funciones según los parámetros mínimos ya
establecidos. Después de la segunda y tercera etapa se realizaron talleres de
validación con la ciudadanía, además de la revisión externa por parte de la
señora Evelyn Villarreal, coordinadora del Programa Estado de la Justicia.
El resultado tangible de la
definición del modelo se refleja en la producción de los siguientes materiales:
guía metodológica para la rendición de cuentas, manual de aspectos de
comunicación y protocolo, matrices de rendición de cuentas (que son un desglose
de las variables sobre las que se recopilará la información y que estructuran
la exposición pública y el informe escrito) y un glosario de términos jurídicos
para públicos externos. En estos documentos quedó plasmada la propuesta para
conceptualizar el ejercicio, sus contenidos y la orientación operativa, todos
los insumos mencionados fueron comunicados al personal fiscal mediante el
Instructivo IG-02-2019 que establece un nuevo modelo de rendición de cuentas
para el Ministerio Público según los principios de Justicia Abierta y de la
Política de Participación Ciudadana del Poder Judicial (Fiscalía General de la
República, 2019); además, en los Planes Anuales Operativos de la Fiscalía
General para los años subsiguientes, es decir 2019 y 2020, se incluyeron
objetivos estratégicos relacionados con los procesos
de rendición de cuentas y transparencia institucional. A manera de
síntesis, y para orientar a la persona lectora de este análisis, se detallan a
continuación los alcances en cada una de las áreas mencionadas.
Fundamento conceptual de la rendición de cuentas
El concepto de rendición de cuentas
que orienta el modelo del Ministerio Público se basa en el principio de la
comunicación de doble vía; es decir, es necesario que el ejercicio no visualice
a la ciudadanía como un actor pasivo, sino, por el contrario, que en la acción
comunicativa sea el referente central. Esto implica que todas las acciones que
se desarrollen tendrán como norte propiciar el empoderamiento de las personas y
mejorar su interacción con el Ministerio Público a partir de una serie de
principios. La estrategia en el caso de las Fiscalías Territoriales,
Especializadas y Fiscalía General deberá contemplar las características
particulares de cada comunidad y adaptarse a ellas, en la medida de lo posible,
en los niveles operativo- logístico y también al considerar que las soluciones
y las propuestas deben emanar de las propias comunidades (Ministerio Público
2019). La diversidad social y la pluralidad que existe en las comunidades es un
factor que debe considerarse para propiciar que las distintas voces sean escuchadas,
por ello las convocatorias y los procesos comunitarios se establecieron como
abiertos, basándose en la identificación de actores diversos por medio del
mapeo de actores sociales. Todos los espacios de trabajo organizados respetarán
la libre expresión de ideas y la tolerancia como un valor por promover en los
encuentros con la ciudadanía. Finalmente, el compromiso con el interés y
bienestar colectivo más allá de adscripciones políticas, religiosas e
ideológicas es un principio que subyace a la propuesta conceptual y que se
relaciona con la objetividad e independencia del Ministerio Público en todas
sus actuaciones (Bermúdez 2018).
Contenidos
El modelo de rendición de cuentas
del Ministerio Público estandarizó los contenidos para permitir la trazabilidad
y comparación de los resultados de un año a otro, su definición se basó,
directamente, en el campo de acción institucional y las áreas en que puede
verificarse la eficiencia en el desempeño de sus funciones, y también las
debilidades o las amenazas que hayan impedido su pronta y cumplida labor en
cuanto a política de persecución penal, gestión de casos, atención y acceso a
la justicia de poblaciones vulnerables y resolución de casos de alto impacto
social.
A partir de las dimensiones
mencionadas, fueron establecidas una serie de variables, su desagregación y
fuentes, esto según la oficina de la cual se trate y también según el público
al que se dirige el ejercicio. En la Tabla 2 se incluye como ejemplo la matriz
de variables de las fiscalías territoriales orientada hacia la ciudadanía.
Tanto en los talleres de construcción interna como en los talleres de
validación se identificaron distintos aspectos en disputa referentes al
contenido, principalmente respecto a la información que se brinda en los casos
de alto impacto social. Para la ciudadanía, medios de comunicación e
instituciones, era muy importante dar un seguimiento a los avances en las
investigaciones, e incluso dentro de los talleres se llegó a solicitar que la
información sobre estos casos se colocara en el sitio web de la institución y
que sea de consulta pública. A partir del criterio fiscal sobre el resguardo de
la información que es privada durante la etapa de investigación (Artículo 295,
Código Procesal Penal, 1996) se determinó que no es posible publicitar toda la
información referente a los casos de alto impacto, además de que no se cuenta
con un desarrollo informático que permitiera colocar esta información y
mantenerla actualizada; debido a esa limitación se optó por exponer resultados anuales
de casos de alto impacto por Fiscalía y dentro del informe escrito. Otros
aspectos, como la forma de presentar la información, mecanismos de proyección
comunitaria, incluir resultados de la ejecución presupuestaria, régimen
disciplinario y evaluación del desempeño, fueron atendidos según lo solicitado
por la ciudadanía y organizaciones en los talleres de validación del año 2019,
y según consta en la asignación de tareas a las Áreas de Transparencia, Oficina
de Prensa del Ministerio Público y Unidad de Capacitación y Supervisión.
Tabla
2. Matriz de variables de contenidos
para la rendición de cuentas de las Fiscalías Territoriales
|
Ejes estratégicos para la rendición de cuentas Fiscalías
Territoriales (dirigida a ciudadanía) |
|||
|
Variables |
Desagregación |
||
|
Resultados en casos de
alto impacto social |
1. Tiempo de duración
en casos de alto impacto social |
||
|
2. Resultados obtenidos en casos de alto
impacto social |
2.1. Complejidad del caso 2.2. Avances de investigación 2.3. Lecciones aprendidas sobre metodología de
la investigación 2.4. Lecciones aprendidas en cuanto a
dirección funcional 2.5. Reformas legales propiciadas |
||
|
3. Acciones desarrolladas en coordinación con
la comunidad para atender los delitos de mayor impacto social |
|||
|
Sentencias: resultados
obtenidos por el Ministerio Público |
4. Porcentaje de condenatorias en juicio |
||
|
5. Porcentaje de condenatorias/absolutorias en
juicio |
|||
|
6. Cantidad de absolutorias |
|||
|
7. Motivo de absolutorias |
|||
|
8. Mora en juicio y plan remedial |
|||
|
Rezago |
9. Principales delitos con rezago (5 más
importantes) |
||
|
10. Análisis de situaciones que prolongan el
tiempo de investigación |
10.1. Factores internos 10.2. Factores externos |
||
|
11. Estrategias para atender el rezago
priorizado |
|||
|
12. Metas propuestas y metas alcanzadas dentro
del plan de rezago priorizado |
|||
|
Solicitudes de medidas
alternas |
13. Cantidad de solicitudes homologadas por el Juzgado
Penal |
||
|
14. Tipos de soluciones alternas al conflicto
por modelo restaurativo |
|||
|
15.
Cantidad de solicitudes alternas según tipo de delito (5 principales) |
|||
|
Disfunciones del
sistema penal que impiden una respuesta eficiente del MP |
16. Identificación de casos que permitan
analizar disfunciones |
||
|
17. Análisis de causas y efectos |
|||
Fuente: Ministerio Público de Costa Rica
2019.
Esquema operativo
El esquema operativo, en función de
los limitados recursos humanos y materiales de la institución, es la dimensión
menos desarrollada de todo el modelo, pues se visualizó para ser ejecutado de
forma autogestionaria por cada una de las oficinas, debido a que por las
restricciones presupuestarias no es posible concentrar recursos exclusivamente
en esta labor y es el propio personal de cada oficina quien debe desarrollar
todas las fases del ejercicio de rendición de cuentas, desde la recopilación y
análisis de los datos, hasta la convocatoria de los grupos organizados y el
desarrollo de la actividad pública. De esta forma son responsables de la
implementación de la política las personas encargadas de las fiscalías
adjuntas, así como quien se encuentre en el cargo de Fiscal o Fiscala General.
La formalización de los acuerdos y del propio modelo se realizó por medio del
mecanismo vigente en la institución, el cual consiste en la emisión de
Circulares e Instructivos de acatamiento obligatorio por parte del personal
fiscal. Asimismo, en los Planes Anuales Operativos se incluyeron objetivos para
garantizar el cumplimiento de las acciones. Aunque en la teoría del modelo se
estableció que existiría un seguimiento periódico a los resultados de las
Fiscalías, por lo menos de forma semestral, en la práctica y debido a la
escasez de recurso humano el Área de Transparencia no pudo asesorar o acompañar
de forma sostenida en esta labor a la mayor parte de las Fiscalías, y debió
limitarse al seguimiento de las acciones establecidas en el Plan Anual
Operativo de Fiscalía General.
Implementación
La implementación puede verse como
un proceso en el que interactúan las metas establecidas y las acciones que se
emprenden para alcanzar dichas metas; además, según autores como Parsons (2007)
todo el ciclo de políticas públicas está atravesado por la toma de decisiones,
en procesos en los cuales las personas que diseñan las políticas eligen o
seleccionan opciones determinadas.
En el año 2019 los instrumentos
diseñados se llevaron a la práctica con la rendición de cuentas de la Fiscalía
General ante la Corte Plena y con la primera rendición de cuentas del
Ministerio Público dirigida a ciudadanía, organizaciones y medios de comunicación;
la cual contó con la presencia de más de cien personas y una amplia cobertura
mediática. En 2019 las Fiscalías Territoriales realizaron cuarenta y dos
rendiciones de cuentas y participaron de este ejercicio la Oficina de Atención
y Protección a la Víctima del Delito, Oficina de Defensa Civil de la Víctima y
la Fiscalía Especializada en Penal Juvenil. Por su parte, en el año 2020,
debido al estado de emergencia nacional por la pandemia de Covid-19, fue
imperativo suspender las actividades presenciales, atendiendo a las medidas
sanitarias y restricciones establecidas por el Poder Ejecutivo; en su lugar se
instruyó la utilización de medios de comunicación radiofónicos, televisivos y
digitales con el fin de exponer los principales resultados del trabajo del
periodo, de ello resultó que las Fiscalías Adjuntas Territoriales realizaran un
total de doce intervenciones en este tipo de espacios; por su parte, para
presentar el informe público la Fiscalía General llevó a cabo una transmisión
en vivo por redes sociales, a la cual se enlazaron representantes de diversos
sectores e, incluso, tuvo cobertura internacional.
De las presentaciones públicas de
rendición de cuentas, el Área de Transparencia acompañó un total de nueve
actividades en el periodo comprendido entre los años 2019 y 2020, que se
refieren a las exposiciones públicas de las Fiscalías de San Carlos, San Ramón,
Pavas, Puerto Viejo de Limón, Liberia, Cartago, Oficina de Atención a la
Víctima, Oficina de Defensa Civil y Despacho de Fiscalía General. En un informe
de observación fueron registrados los pormenores de cada una de ellas; a manera
de sistematización se determinaron debilidades en la convocatoria y una
reducida participación de la ciudadanía y medios de comunicación. La respuesta
fue distinta cuando, de forma previa a la rendición de cuentas, la Fiscalía de
la localidad desarrolló un proceso de trabajo con las comunidades; tal fue el
caso de Liberia y Puerto Viejo, donde la presentación se desarrolló como una
actividad más dentro de un esquema de trabajo colaborativo, lo que tuvo un
impacto en la asistencia y participación de la ciudadanía. En el caso de la
Fiscalía General, el interés de la población y cobertura de los medios de
comunicación fueron constantes en los dos actos públicos debido, entre otras
cosas, a los casos mediáticos en investigación de esta entidad y a un creciente
interés por los asuntos que tienen que ver con su desempeño en el proceso
penal.
Información y difusión
Los actores institucionales se enteraron de la puesta en
marcha de la política por medio del Consejo de Fiscales y de la emisión de
circulares administrativas. Sin embargo, esta comunicación se dirige,
principalmente, a las personas en el cargo de fiscales adjuntos, aún es materia
pendiente desarrollar esquemas de información y capacitación que orienten sobre
el modelo al resto del personal del Ministerio Público: personal fiscal en
roles de coordinación y trámite, profesionales y personal técnico. A nivel de
ciudadanía la comunicación se ha dado por medio de los talleres de validación
realizados, en los cuales se planteó el modelo de rendición de cuentas del
Ministerio Público y se recibieron recomendaciones y sugerencias respecto al
enfoque y contenidos para que estos respondan a las necesidades de diversos
sectores de la población.
Por su parte, los medios de comunicación masiva son
informados de los actos de rendición de cuentas de la Fiscalía General por
medio de comunicados de prensa y conferencias, y en el caso de Fiscalías
Territoriales y Especializadas, a partir de la emergencia nacional por
Covid-19, se ha instado a que utilicen medios locales de comunicación; tal es
el caso de radios culturales y otros medios comunitarios para posicionar los
resultados del desempeño del último año laboral. Otros recursos informativos
son las redes sociales oficiales del Ministerio Público y el sitio web, en el
que se colocan tanto los calendarios de las rendiciones de cuentas de todas las
oficinas como los informes completos del periodo. Un aspecto sobre el que es
preciso trabajar en el mediano plazo es la realización de campañas de
comunicación dirigidas al público externo las cuales sean llevadas a cabo por
los Departamentos de Prensa del Ministerio Público y del Poder Judicial con el
fin de lograr una difusión más amplia de esta política y sus resultados.
Sostenibilidad y presupuesto
En función de las condiciones presupuestarias
institucionales no ha sido posible desarrollar una estructura administrativa
para el modelo de rendición de cuentas en sus aspectos logísticos y operativos.
Todas las actividades y tareas necesarias para la práctica de rendición de
cuentas las realiza el personal profesional y fiscal con recargo de funciones;
es decir, sin que exista un recurso humano concentrado exclusivamente en esta
labor y sin que se realicen modificaciones presupuestarias. Actualmente, la
sostenibilidad del modelo está supeditada a las decisiones de quien desempeñe
el cargo de Fiscal o Fiscala General pues, aunque no exista una dotación
presupuestaria específica dentro de la institución, en la práctica ha sido
común que mediante acomodos y negociaciones administrativas internas se
redireccionen recursos, por lo menos de forma temporal.
De esta manera, durante el año 2018, que fue cuando se
llevaron a cabo las labores principales para desarrollo del modelo, se contó de
manera temporal con dos plazas profesionales que destinaron la mitad de su
jornada ordinaria al diagnóstico, diseño e implementación; después de este
periodo las dos profesionales mencionadas continuaron con la ejecución de otras
funciones dentro de la Fiscalía de Probidad (oficina a la cual están adscritas
las plazas) y dedicaron alrededor de un cuarto de tiempo al seguimiento
operativo. Para contexto de la persona lectora, la inversión aproximada
representa un 0,04% del presupuesto total general del Ministerio Público para
el año 2018[3], la
Tabla 3 detalla los rubros contemplados:
Tabla 3. Monto aproximado de la inversión para consolidar
el modelo de rendición de cuentas en 2018
|
Rubro |
Inversión |
|
Viáticos para giras de
supervisión a Fiscalías Territoriales |
₡
262 000 |
|
Refrigerio para
personas asistentes al primer acto público de rendición de cuentas de
Fiscalía General |
₡
140 932 |
|
Recurso humano (sólo
contempla los salarios de las dos plazas profesionales a medio tiempo) |
₡
21 600 125 |
|
Total |
₡ 22 003 057 |
Fuente: Elaboración propia con datos de la Unidad Administrativa
del Ministerio Público.
La asignación presupuestaria es relevante para la
institucionalización de la rendición de cuentas en el Ministerio porque
garantiza la permanencia y sostenibilidad y también porque incide,
directamente, en las posibilidades de un acompañamiento efectivo al personal
fiscal. En la labor de rendir cuentas es fundamental el apoyo de profesionales
en otras disciplinas, porque facilitan el contacto y comunicación con las
comunidades y brindan un soporte y una asesoría
durante todo el proceso. Asimismo, se considera un indicador del compromiso
institucional con la participación ciudadana y la transparencia, tal como ha
sido requerido por organizaciones como Territorios Seguros en sus demandas
relacionadas con la rendición de cuentas de todas las instituciones públicas.
Desarrollo de competencias, habilidades y capacidades
Para brindar mayores herramientas al
personal y estandarizar aspectos como la comunicación interna y externa de los
resultados, el uso del lenguaje, la realización de las convocatorias y aspectos
logísticos, se desarrollaron una serie de apoyos que consisten, básicamente, en
guías escritas; sin embargo, no ha sido posible desarrollar procesos de
capacitación ni de acompañamiento constante a partir de estos materiales, lo
cual constituye una limitación.
Es preciso brindar capacitación y
acompañamiento a todas las jefaturas del Ministerio Público para
sensibilizarles en la importancia y la necesidad de rendir cuentas y abrir
canales de comunicación con la ciudadanía. El cambio de paradigma que esto
supone requiere también un cambio cultural a lo interno de la institución, el
cual no se lograría sin una inversión considerable en procesos formativos.
Evaluación,
control y vigilancia
Monitoreo
El único mecanismo de seguimiento de
la aplicación del modelo por parte de las Fiscalías Territoriales,
Especializadas y otras oficinas del Ministerio Público es la confección de un
informe escrito que se presenta después de realizada la rendición de cuentas
anual a la encargada de comunicación del Área de Transparencia. Asimismo, se
destaca la necesidad de que los fiscales y fiscalas que deben realizar el
ejercicio cuenten con un acompañamiento de personal especializado, para este
efecto es preciso que se den visitas de asesoría para el adecuado desarrollo de
los contenidos, logística y puesta en práctica durante el acto público. El
impacto en la población, medios de comunicación y otros sectores de la sociedad
aún no ha sido evaluado, ya que no se diseñaron sistemas de evaluación ni
indicadores de cumplimiento, esta carencia debe solventarse en el futuro con la
colaboración de alguna instancia externa especializada en el campo de la
evaluación de políticas públicas.
Con el modelo se generaron
mecanismos de diálogo entre la ciudadanía y el Ministerio Público, pues a
partir de la apertura y la comunicación propiciada diversos grupos organizados
externaron la necesidad de desarrollar otros procesos para atender distintos
requerimientos de participación. Como ejemplo, a partir del año 2019 se trabajó
por delegación de la Fiscalía General en un proyecto de acompañamiento y capacitación
dirigido a la ciudadanía, para dotarles de herramientas para prevenir, detectar
y denunciar actos de corrupción. Los grupos organizados con los cuales se
desarrolla actualmente esta coordinación son Territorios Seguros y el
Observatorio Ciudadano Municipal, en una labor que complementa la rendición de
cuentas con espacios de capacitación dirigidos a la ciudadanía sobre el
quehacer del Ministerio Público, la estructura y funcionamiento del Poder
Judicial, Estado de Derecho, instancias para prevenir y denunciar actos de
corrupción, entre otros temas. Desde la perspectiva del Ministerio Público,
estos espacios han permitido el desarrollo de habilidades en el funcionariado
para garantizar la participación ciudadana y la transparencia, por ejemplo, el fortalecimiento
de las capacidades de negociación y coordinación con otras oficinas e
instituciones.
Resultados respecto a los objetivos de la política
El objetivo principal del modelo
planteó establecer un estándar para realizar la rendición de cuentas dentro del
Ministerio Público, la cual incluyera la formulación de un concepto, contenidos
y esquema operativo. El análisis de estos tres elementos muestra que la
formulación e implementación tuvieron un desarrollo desigual. Mientras que la
definición conceptual y los contenidos se abordaron en extenso en sesiones de
co-creación, el esquema que permite, en lo operativo, institucionalizar el
modelo, tuvo un incipiente e inacabado planteamiento y no delimitó cuáles
serían los apoyos brindados en este modelo por otras oficinas que tienen
competencia para ello, tal es el caso de la Unidad de Monitoreo y Gestión de
Fiscalías, Unidad Administrativa, Unidad de Capacitación y Supervisión y
Oficina de Prensa del Ministerio Público.
La implementación del modelo de rendición
de cuentas ha sido ampliamente desarrollada en el Despacho de la Fiscalía
General, esto debido a que nunca antes había ejecutado rendiciones de cuentas
de carácter público y, por parte del Área de Transparencia, se asumió un rol
constante de apoyo metodológico, pero también logístico, en aspectos como la
recopilación de insumos, confección de informe escrito, diseño de la
presentación y exposición pública, convocatorias y proyección comunitaria. En
el caso de las Fiscalías Territoriales, el personal fiscal requiere
acompañamiento, asesoría y orientación constante para aplicar el modelo, lo
cual no ha sido posible por las limitaciones presupuestarias y de personal que
no se han solventado con la incorporación de recursos de otras áreas de la
institución.
La carencia de una estrategia que
distribuya las responsabilidades entre oficinas y que establezca flujos de
procesos y de acciones es, posiblemente, la principal limitación existente en
un contexto de contracción del gasto público y de disminución de la inversión
en proyectos. Una ruta para solventar esa limitación es iniciar un análisis de
los procesos del modelo bajo la orientación de profesionales en ingeniería
industrial, cuya experticia en mejora de procesos y rediseños institucionales
(humanos y materiales) permita identificar las oficinas que podrían colaborar
en el modelo, las cargas laborales de las distintas tareas y requerimientos y
que delimite cuáles son las responsabilidades permanentes de cada instancia,
para maximizar los recursos actuales.
Oszlak y O Donell (1984), consideran
que las políticas públicas pueden inducir cambios al interior de los Estados y
las instituciones, las cuales transforman la cultura institucional y propician
cambios en la asignación de presupuestos, atribuciones, competencias, creación
de áreas o dependencias, y otras modificaciones en la estructura. En el caso
del modelo de rendición de cuentas, este indujo cambios horizontales, en tanto
promovió una transformación del discurso institucional respecto a la práctica
de rendir cuentas a lo interno. A nivel de cumplimiento de las acciones que
estableció en los Planes Anuales Operativos, se tuvo un resultado satisfactorio
en tanto se logró cumplir con el 100% de las metas e indicadores propuestos
para el periodo 2018-2020.
Para autores como Parsons (2007), la
implementación de una política puede analizarse a partir de un continuo de
acciones que son interactivas y que suponen una negociación entre quienes
buscan poner las políticas públicas en marcha y aquellos actores de los cuales
depende la acción. En este sentido, el poder es un elemento central en la
dinámica de esa interacción entre responsables de efectuar las políticas y los
que controlan los recursos. Implementar el modelo de rendición de cuentas
refleja la tensión entre las personas impulsoras y otras instancias que, si
bien son parte del Ministerio Público, tienen una visión distinta sobre la
importancia de la rendición de cuentas.
Estas diferencias fueron puestas de
manifiesto por el personal de las Fiscalías Adjuntas, que argumentaron tener
reservas y disconformidades con la forma en que se posiciona el tema dentro de
la institución; por considerar la rendición de cuentas innecesaria o no acorde
a la labor y obligaciones del Ministerio Público, estas discrepancias se
consideran el reflejo de una cultura institucional basada en un esquema de
prestación de servicios públicos que no tiene como centro a la persona
ciudadana. Dichas representaciones movilizaron prácticas de resistencia y
rechazo a la implementación del modelo que se manifestaron de muchas maneras,
algunas de ellas son la negativa a facilitar recursos o a realizar la
presentación pública del informe.
Para la sostenibilidad del modelo es
necesario desarrollar procesos de sensibilización orientados a mostrar el
fundamento legal de la rendición de cuentas al funcionariado del Ministerio
Público, así como los beneficios que este aporta para construir una relación
con la ciudadanía desde el punto de vista de la transparencia y legitimidad
institucional. Esta estrategia también debe divulgar los resultados obtenidos
al implementar el modelo, para contribuir así a disolver las resistencias.
Conclusiones
La elaboración e implementación de
un modelo de rendición de cuentas representa un hito en la transparencia del
Ministerio Público, especialmente si se considera que un despacho de relevancia
nacional, como es la Fiscalía General de la República, rindió cuentas por
primera vez a la ciudadanía y medios de comunicación en el año 2019. Este
acontecimiento marca un antes y un después, principalmente por el precedente
que establece para tan relevante práctica. Componentes de dicha definición son
el concepto de rendición de cuentas y los contenidos, como base del ejercicio.
Algunas de las fortalezas que se
identifican en retrospectiva son la alineación del modelo con las reformas
propuestas a la Ley de Carrera Fiscal, que incorporan en el marco normativo
funcional el deber de rendir cuentas para que no sea considerado una decisión
discrecional de quien lidere la Fiscalía General. Uno de los mayores
aprendizajes es que la rendición de cuentas debe asumirse como un proceso
dinámico, que requiere cambios y revisiones constantes y una continua
retroalimentación de la ciudadanía, de tal manera que el modelo se entienda
como una base, a partir de la cual generar discusión y articular espacios
permanentes de revisión y de co-creación. En este sentido, el modelo establece
un precedente, pero no puede considerarse un producto acabado, sino el primer
esfuerzo sistemático dentro de esta institución por dar cumplimiento al mandato
constitucional.
En la constante actualización de
esta política pública es fundamental garantizar las condiciones de
sostenibilidad institucional, que además de los mecanismos ya establecidos, en
cuanto a circulares, memorandos y otras formas de comunicación interna,
debieran atender también a espacios de comunicación más dinámicos y novedosos
tanto dentro como fuera del Ministerio Público. Respecto a las limitaciones se
reflexionó sobre lo que implica la carencia de recursos y como esto ha afectado
un apoyo homogéneo a todas las Fiscalías y oficinas, porque los recursos
humanos existentes y escasos se han abocado al desarrollo de la práctica por
parte del Despacho de Fiscalía General, sin que exista una estructura de
soporte y colaboración de otras oficinas internas.
Una de las principales limitaciones
es la ausencia de un esquema de evaluación con indicadores predefinidos que
permitan visualizar y analizar el alcance y logros del modelo respecto a las
aspiraciones y necesidades de los actores no institucionales y la ciudadanía.
En la misma línea, los desarrollos futuros deben procurar un involucramiento ciudadano
y de otros actores relevantes en la evaluación del modelo, por ejemplo,
contemplar la solicitud de una colaboración externa para llevar a cabo el
diseño de un sistema de evaluación.
El modelo de rendición de cuentas,
como parte de una política pública de transparencia ha permitido abrir espacios
de participación ciudadana constantes, y representa el primer paso hacia una
justicia abierta. En este camino y búsqueda de fortalecimiento institucional es
indispensable que se continúen desarrollando acciones encaminadas a construir
mecanismos de evaluación del desempeño y también a reforzar la formación y
sensibilización del personal y propiciar el cambio de cultura. Con el fin de
evitar retrocesos en esta área, es necesario que quienes asuman el liderazgo
desde la Fiscalía General y las Fiscalías Adjuntas Territoriales o
Especializadas revisen el modelo a la luz de sus logros y continúen
desarrollando aquellas áreas incipientes o débiles desde los estándares que
establece la política institucional de Justicia Abierta del Poder Judicial,
para avanzar a niveles superiores de cumplimiento con los principios que le
sustentan.
Referencias
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2015. Política de Participación Ciudadana en el Poder Judicial. San José:
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_____. 2019.
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Lahera,
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Editorial Juricentro.
Villareal,
Evelyn. 2019. Comunicación personal y comentarios a la guía metodológica de
rendición de cuentas del Ministerio Público de Costa Rica.
[1] Saborío Valverde realiza
un diagnóstico del marco normativo e institucional relacionado con la rendición
de cuentas en el Estado costarricense, en este trabajo también analiza las
diferentes expresiones institucionales y no institucionales de la rendición de
cuentas.
[2] La mayor parte de estos
documentos tienen carácter público y se encuentran disponibles en el sitio web
de la institución: https://ministeriopublico.poder-judicial.go.cr/index.php/servicios-a-la-ciudadania/marco-juridico
[3] Según datos de la
Unidad Administrativa del Ministerio Público el presupuesto total general de la
institución para el año 2018 fue de ₡51 842 189 000 (cincuenta y un mil
ochocientos cuarenta y dos millones ciento ochenta y nueve mil colones). Datos
disponibles para consulta en el sitio web:
https://ministeriopublico.poder-judicial.go.cr/index.php/transparencia/presupuestos/presupuestos