Buenas prácticas para la gestión de proyectos
comunales financiados con partidas específicas: Caso Municipalidad de
Alajuelita
Good practices for
the management of community projects financed with funds from partidas específicas:
Case of Municipality of Alajuelita
Laura Morales Zúñiga
Escuela de Ciencias de la Comunicación Colectiva,
Universidad de Costa Rica, San José, Costa Rica
https://orcid.org/0009-0004-5955-3504
Fecha de recepción: 2 de octubre
del 2023
Fecha de aceptación: 6 de mayo del 2024
Cómo citar:
Morales
Zúñiga, Laura. 2025. Buenas prácticas para la gestión de proyectos comunales
financiados con partidas específicas: Caso Municipalidad de Alajuelita. Revista Reflexiones.104 (1). DOI
10.15517/rr.v104i1.57231
Resumen
Introducción: Este
proyecto se centra en el estudio de los proyectos comunitarios financiados con
fondos de partidas específicas en la Municipalidad de Alajuelita, debido a la
necesidad de contar con un modelo de gestión que considere las necesidades de
la organización y las buenas prácticas de la industria aplicables, así como su
alineamiento a la legislación vigente.
Objetivo: El
objetivo de este artículo es analizar la situación actual de la administración
de los proyectos comunales gestionados con presupuesto de partidas específicas
y las buenas prácticas deseables de diferentes estándares del mercado para el
caso de la Municipalidad de Alajuelita, con el fin de identificar las brechas
en el proceso de gestión y las posibles áreas de mejora.
Metodología: Para
el desarrollo de esta investigación, se seleccionó un enfoque cualitativo según
tres categorías. Estas son el diagnóstico, estado actual de los proyectos
financiados por partidas específicas; estándares de gestión de proyectos
referentes en la industria y el marco normativo al cual debe alinearse el
modelo de gestión. Se desarrollaron entrevistas con las principales personas involucradas
en el proceso y una extensa revisión documental.
Resultados:
Se
desprende del diagnóstico que el proceso actual de gestión de los proyectos
comunales está significativamente seccionado, desplaza mayor responsabilidad a
las entidades idóneas, quienes, a su vez, gestionan los proyectos desde su
conocimiento empírico, y seleccionan entre las necesidades más urgentes alguna
que justifique la solicitud del dinero.
La
revisión documental demostró que la brecha entre los modelos presentados dentro
de las guías y estándares, y las prácticas actuales en la Municipalidad de
Alajuelita es amplia. Esto sucede principalmente en los grupos de procesos de
inicio y planificación, en los que no se cuentan con herramientas, políticas o
procedimientos para darle estructura a los proyectos.
Conclusiones:
A
partir de la triangulación de información, se determinó que la gestión de los
proyectos comunales va más allá de la administración de los recursos
disponibles. Estos requieren de un proceso de integración de las principales
personas beneficiarias, con el fin de lograr un impacto sostenido en el tiempo
y el desarrollo de más y mejores iniciativas. Se evidencia que no existe un
modelo único para la gestión de proyectos comunales o sociales, sino que las
organizaciones adoptan buenas prácticas de estándares y guías, de manera
flexible y a partir de sus propios requerimientos.
Palabras
Clave: Administración de proyectos sociales, Municipalidad,
Partidas específicas, Proyecto comunal, Buenas prácticas.
Abstract
Introduction: This project focuses on the study of community
projects financed with funds from partidas específicas in the
Municipality of Alajuelita, due to the need to have a management model that
considers the needs of the organization and applicable good industry practices.
as well as its alignment with current legislation.
Objective: The objective of this article is to analyze the
current situation of the administration of communal projects managed with a
budget of partidas específicas and the desirable good practices of
different market standards in the case of the Municipality of Alajuelita, in
order to identify gaps in the management process and possible areas of
improvement.
Methodology: For the development of this research, a qualitative
approach was selected according to three categories. These are the diagnosis,
current status of the projects financed by specific parties; industry-leading
project management standards and the regulatory framework to which the
management model must be aligned. Interviews were carried out with the main
people involved in the process and an extensive documentary review.
Results. It is clear from the diagnosis that the current
management process of communal projects is significantly divided, shifting
greater responsibility to the suitable entities, who, in turn, manage the
projects from their empirical knowledge, and select among the most urgent needs
some that justifies the request for the money. The documentary review demonstrated
that the gap between the models presented within the guides and standards and
the current practices in the Municipality of Alajuelita is wide. This happens
mainly in the initiation and planning processes groups, there are no tools,
policies or procedures to give structure to projects.
Conclusions: From the triangulation of information, it was
determined that the management of community projects goes beyond the
administration of available resources. These requires a process of integration
of the main beneficiaries, in order to achieve a sustained impact over time and
the development of more and better initiatives. It is evident that there is no
single model for the management of communal or social projects, but rather that
organizations adopt good practices of standards and guides, in a flexible
manner and based on their own requirements.
Keywords: Administration of social projects, Municipality,
Specific items, Communal project, Good practices.
Introducción
La ley N° 7755 “Control de las Partidas
Específicas con cargo al Presupuesto Nacional” establece la asignación anual de
recursos a los gobiernos locales para el desarrollo de proyectos de iniciativa
comunal, los cuales son propuestos y ejecutados por las “entidades idóneas”,
organizaciones sociales o agrupaciones no gubernamentales habilitadas para
administrar fondos públicos. Por otra parte, los Concejos de Distrito tiene a
su cargo presidir las audiencias de presentación de propuestas y de distribuir
los recursos asignados entre las iniciativas que sean seleccionadas.
(Ministerio de Hacienda 2020).
Las Municipalidades, por su parte,
intervienen de manera limitada, en partes específicas del proceso, dado que
generalmente empiezan a actuar una vez que los proyectos cuentan con contenido
presupuestario, es decir, hasta que se envían los expedientes para su
correspondiente ejecución. Esta debilidad en el proceso la señaló la
Contraloría General de la República, en el informe de la “Auditoría de carácter
especial acerca de la ejecución de las partidas específicas con cargo al
Presupuesto Nacional, Ley N° 7755, en las municipalidades de Buenos Aires,
Upala, Corredores, Turrialba y Pococí”, esta indica:
Las municipalidades gestionan los recursos de forma
inoportuna e ineficiente, de manera que se presentan atrasos en la ejecución de
los proyectos y se mantienen recursos acumulados en promedio desde hace 16 años
aproximadamente. Lo anterior, debido a que, una vez aprobados los recursos por
parte de la Asamblea Legislativa, los gobiernos locales realizan análisis
legales y técnicos para determinar la viabilidad de los proyectos, coordinan
con las comunidades la disponibilidad de la mano de obra para el proyecto,
entre otras gestiones que demoran la ejecución de los proyectos o incluso
descartan su ejecución en los términos aprobados por la Asamblea Legislativa.
(Contraloría General de la República 2019, 15)
La deficiencia en el proceso actual señalada
por la Contraloría General de la República se debe a que la Ley N° 7755 deja
algunos vacíos que quedan a interpretación de cada municipalidad. Además,
restringe la intervención de estas en momentos concretos que explícitamente
menciona. Con el fin de poder aprovechar los fondos, la Municipalidad de
Alajuelita ha recurrido en los últimos años a una administración flexible de
los fondos, ajustando en la etapa de ejecución los materiales y negociando con
proveedores para añadir extras que no fueron previstos en un inicio, y disponer
de todo el dinero asignado.
Este tipo de administración flexible era
posible porque las adquisiciones se hacían por medio de la Proveeduría
Municipal, pero en el 2020 el Ministerio de Hacienda establece que para el uso
de estos fondos las municipalidades están en la obligación de utilizar del
Sistema Integrado de Compras Públicas (SICOP) por ser contrataciones con
recursos a cargo del Presupuesto Nacional. Esto viene a alterar la forma en que
se trabajan estas iniciativas comunales y obliga a tener un proceso de gestión
más ordenado y eficiente para evitar la pérdida de recursos, y a la vez mejorar
la calidad de los resultados de los proyectos. Es de esa necesidad expresa en
la Municipalidad de Alajuelita que nace esta investigación. Pretende desarrollar
una propuesta para la gestión de proyectos comunales, considerando el contexto
y capacidades, así como la legislación aplicable para estos proyectos.
Alajuelita es uno de los cantones con más
bajo índice de desarrollo humano en la provincia de San José, Costa Rica (PNUD 2018),
por lo que los montos asignados por partidas específicas representan un ingreso
importante para el mejoramiento de las condiciones de vida en comunidades
altamente vulneradas. No obstante, se requiere de un modelo de gestión que
permita que organice mejor los diferentes procesos y un uso eficiente y
estratégico de todos los recursos disponibles.
Dado lo anterior, se seleccionó un enfoque
cualitativo enmarcado en un paradigma positivista, donde el interés principal
de la persona investigadora es el de “explicar, controlar y predecir el
comportamiento de un fenómeno” (Barrantes 2002, 59). Aunque en Costa Rica no se
ha profundizado en la investigación de la gestión de proyectos comunales,
sociales o de desarrollo, existe en el ámbito internacional numerosas investigaciones
que analizan el uso de diversos estándares y herramientas. Esto hace que no sea
un campo del todo desconocido; por esta razón, esta investigación es de tipo
descriptiva, “reseñando las características y particularidades del fenómeno de
estudio” (Bernal 2010, 113).
El proceso de recolección de información se
ejecutó durante el primer semestre de 2021. En él, se aplicaron entrevistas a todas
las personas representantes de las organizaciones y agrupaciones con proyectos
aprobados en los últimos dos años, y a los dos funcionarios de la Municipalidad
de Alajuelita involucrados con estos proyectos. Adicionalmente, se realizó un
grupo focal con representantes de los cinco Concejos de Distrito.
Por último, se realizó una revisión
documental donde se examinaron los expedientes y registros de la información
referente a los 12 proyectos aprobados en el periodo de estudio, tal como las
herramientas utilizadas en las diferentes etapas del ciclo de vida de los
proyectos, la normativa nacional aplicable a los proyectos, normas internas con
las que cuenta la institución y otros activos organizacionales relacionados con
el proceso de gestión. De igual manera, se consultaron diferentes estándares, metodologías
y guías de buenas prácticas durante la revisión documental, que pudieran
aportar insumos importantes para el diseño del modelo de gestión.
Desarrollo
Proyectos
sociales y comunales
Previo al diseño de esta propuesta,
existen diferentes consideraciones sobre los proyectos sociales y comunales que
deben tomarse en cuenta. Cohen y Martínez (2003) afirman que un proyecto social
«es la unidad mínima de
asignación de recursos, que a través de un conjunto integrado de procesos y
actividades pretende transformar una parcela de la realidad, disminuyendo o
eliminando un déficit, o solucionando un problema» (2) Esta amplia definición refiere a los
esfuerzos del Estado, organizaciones no gubernamentales, asociaciones y hasta
algunas empresas privadas, para generar iniciativas que permitan mejorar las
condiciones de vida de una población en particular.
Dependiendo de la fuente de financiamiento
que se utilice en el proyecto social o comunal, y las políticas o estrategias a
las que responda, podría considerarse también como un proyecto de desarrollo, que
busca la modificación de las condiciones de vida bajo una «lógica de cambio
gradual cuyos resultados a largo plazo solo se logran mediante la consecución
de resultados intermedios». Todo esto bajo la observación de tres principales
características que los particulariza (Banco Interamericano de Desarrollo 2018,
9):
·
Diversidad de personas interesadas: Los
proyectos incluyen diversos interesados (stakeholders), que tienen
distintas necesidades, expectativas, demandas, niveles de influencia e interés
en el proyecto y requieren una estrecha comunicación y negociación para lograr
acuerdos.
·
Sostenibilidad: Los proyectos de
desarrollo buscan un impacto a largo plazo, ya que la mayoría de ellos se
enfoca en el logro de cambios socioeconómicos o ambientales. Donde no siempre
muestran resultados inmediatos al finalizar y que suelen tomar más tiempo en
materializarse.
·
Retorno social: Los proyectos de
desarrollo son comúnmente llevados a cabo a partir de las necesidades de las
comunidades beneficiarias y surgen de una estrategia de desarrollo económico y
social del país. Se enfocan en mejorar las condiciones de vida, el
medioambiente y en obtener un retorno social. Este aspecto no está
necesariamente presente en la evaluación de los proyectos privados o
corporativos.
Como se desprende de los puntos
anteriores, la gestión de las personas interesadas se mantiene a lo largo de
todo el proyecto y requiere de una actitud proactiva, de comunicación constante
y planificada entre las diferentes partes involucradas. Esta relación debe
darse de manera más estrecha en los proyectos que son objeto de esta
investigación, dado que la responsabilidad por cada una de las etapas del
proyecto, desde su formulación hasta su concreción, cambia constantemente entre
un stakeholder y otro.
A
diferencia de los proyectos predictivos, el ciclo de vida de los proyectos
comunales supone etapas de interacción con las personas beneficiarias antes,
durante y después de la ejecución del proyecto. Sobre esa misma línea Montero Acosta
afirma que:
Adicionalmente
al cumplimiento de la triple restricción (alcance, costo y tiempo) que aplica
para proyectos o programas en general, para los proyectos de desarrollo se toma
como punto de partida unos supuestos de carácter social y de capital que
generarán un cambio progresivo visible a través de la entrega de resultados
intermedios que finalmente ocasionan una mejora sostenible en el tiempo (2017,
82).
Uno
de los factores que permiten lograr la sostenibilidad es la integración de la
población beneficiaria en un proceso. Crespo Alambarrio (2015) lo denomina “Ciclo Comunal”, hace referencia a un
proceso de participación popular en el que las personas de la comunidad
intervienen en el diseño, formulación, ejecución, evaluación y control del
proyecto por medio de diferentes mecanismos especialmente diseñados, generando
así la apropiación del proyecto y sus resultados.
Para
lograr lo anterior, múltiples organizaciones han hecho esfuerzos por
sistematizar los conocimientos sobre procesos, habilidades, técnicas y
herramientas de la industria a la que pertenecen, dotando a quienes gestionan los
proyectos de un lenguaje común, indiferentemente de la latitud en la que se
encuentren. No obstante, estos marcos no deben entenderse como una fórmula
única y rígida, sino que se deben realizar las adaptaciones según las
particularidades internas y externas de cada proyecto.
La
Guía del PMBOK® (Project Management Body of Knowledge), es una de las
principales guías de buenas prácticas en gestión de proyectos a nivel mundial.
Tal como su autor, el Project Management Institute (PMI), lo menciona, esta
guía no es una metodología, sino «una base sobre la que las
organizaciones pueden construir metodologías, políticas, procedimientos,
reglas, herramientas y técnicas, y fases del ciclo de vida necesarios para la
práctica de la dirección de proyectos» (2).
La
sexta edición de esta guía está compuesta por un total de 49 procesos,
organizados en cinco grupos (Project Management Institute PMI 2016, 23), que
permiten organizar cronológicamente las diferentes actividades:
1. Grupo de Procesos de Inicio: sirven
para definir un nuevo proyecto o nueva fase de un proyecto existente al obtener
la autorización para iniciar el proyecto o fase.
2. Grupo de Procesos de Planificación:
se requieren para establecer el alcance del proyecto, refinar los objetivos y
definir el curso de acción requerido para alcanzar los objetivos propuestos del
proyecto.
3. Grupo de Procesos de Ejecución: se
realizan para completar el trabajo definido en el plan para la dirección del
proyecto a fin de satisfacer los requisitos del proyecto.
4. Grupo de Procesos de Monitoreo y
Control: se requieren para hacer seguimiento, analizar y regular el progreso y
el desempeño del proyecto, para identificar áreas en las que el plan requiera
cambios y para iniciar los cambios correspondientes.
5. Grupo de Procesos de Cierre. se
llevan a cabo para completar o cerrar formalmente el proyecto, fase o contrato.
Por
otra parte, la metodología de Marco Lógico (MML) es una herramienta de gestión
de proyectos utilizada en el diseño, planificación, ejecución y evaluación de
proyectos sociales, con el propósito de mejorar los resultados.
Ortegón
et all (2005) expresa que la idea básica en el método del Marco Lógico es que «no se debe comenzar discutiendo
sobre lo que se quiere hacer (las actividades), sino sobre el problema que es
necesario resolver y los objetivos que se quieren lograr» (citado por Crespo
Alambarrio 2015, 28), por lo que el autor recomienda que, antes de iniciar el
desarrollo de cualquiera de las fases del proyecto, se lleven a cabo
actividades con las personas involucradas para generar un diagnóstico
comunitario participativo, determinar el problema central que les afecta, poder
definir de manera conjunta los objetivos del proyecto a implementar y generar
un lenguaje común que facilite la comunicación entre ellos.
Los
resultados del proceso anterior se resumen en una Matriz de Planificación
(también denominada Matriz de Planificación del Proyecto), herramienta que
refleja las relaciones entre los diferentes niveles de objetivos y es el punto
de partida para la elaboración de otros instrumentos como el Presupuesto, la
Matriz de responsables, el Calendario de Ejecución y el Plan de Monitoreo y
Evaluación.
A
partir de estos antecedentes es que se realizó la investigación, con el fin de identificar
buenas prácticas para el modelo de gestión de proyectos comunales que requiere
la Municipalidad de Alajuelita. Se consideraron las necesidades de la
organización y las buenas prácticas aplicables para su alineamiento a la
normativa vigente.
Situación actual de la administración de proyectos
comunales
Ciclo
de vida del proyecto comunal
El ciclo de vida de los proyectos
comunitarios o de vinculo social requiere de una etapa de inicio, en la cual se
detectan las necesidades del grupo beneficiado, se establecen las prioridades y
se seleccionan las iniciativas (Crespo Alambarrio 2015). Con base en
las diferentes entrevistas aplicadas y la revisión del marco normativo; se
identifican las siguientes actividades según las etapas propuestas por Crespo
Alambarrio, que se alinean con el modelo de Marco Lógico.
Tabla 1. Actividades actuales por etapa del
ciclo de vida de los proyectos comunales
|
Etapa |
Actividades |
Participantes |
|
Identificación |
Dentro de las diferentes necesidades
de la comunidad, se revisan cuáles podrían ser cubiertas del todo con los
fondos disponibles o cómo los fondos pueden aportar a proyectos que ya están
en desarrollo. |
Principal: Entidades idóneas |
|
Diseño y formulación |
Se completa el formulario exigido
por el Ministerio de Hacienda, se busca la documentación complementaria. |
Principal: Entidades idóneas Apoyo: funcionarios municipales del área de Planificación |
|
Presentación y selección |
Se presentan son los proyectos y
se genera el debate sobre la asignación y distribución de fondos. Una vez
seleccionados los proyectos, se presenta la información ante el Concejo
Municipal y se envía al Ministerio de Hacienda |
Principal: Entidades idóneas y Concejos de Distrito Apoyo:
funcionarios administrativos municipales |
|
|
Intervalo hasta el año siguiente |
|
|
Ejecución |
La Unidad
de Control Urbano se contacta a la persona representante de la entidad
idónea. Se
actualizan las cotizaciones, se genera el proceso de contratación por SICOP.
Se coordina la fecha de inicio de las obras. |
Principal: Unidad de Control Urbano y Entidades idóneas |
|
Cierre |
Se toman fotografías, se paga al
proveedor. Las asociaciones incluyen el
registro en sus actas. |
Principal: Unidad de Control Urbano y Entidades idóneas |
Fuente: Elaboración
propia con base en el proceso de investigación
Como se aprecia en la Tabla 1, la
mayor complejidad en los proyectos en estudio se da en las etapas primeras
etapas, principalmente, por la cantidad de actores y los protocolos que deben
seguirse antes de que un proyecto tenga ya un presupuesto asignado para su ejecución.
Aun
cuando la municipalidad quisiera tener una participación más directa en esas
etapas, es normado por la Ley N°7755 y su reglamento hasta donde y de qué manera podría dar
acompañamiento, dado que esta ley señala claramente que
los proyectos financiados por partidas específicas deben ser de iniciativas de
las mismas organizaciones sociales.
Es
por lo que, antes de entrar en un análisis detallado del proceso de gestión
actual de los proyectos, es necesario conocer las características de los
principales stakeholders del proyecto, en vista de que esto
incide directamente en el proceso de toma de decisiones y gestión.
Stakeholders de los proyectos comunales
Debido a su nivel de poder e influencia a
la hora de tomar decisiones dentro del proyecto, las entidades idóneas están en
primer lugar, gracias a las atribuciones que le confiere la Ley N° 7755 y su
participación en todas las etapas del ciclo de vida del proyecto, destacan
dentro de estas las asociaciones de desarrollo, quienes han recibido un 90% de
los fondos en los últimos dos años.
Las asociaciones de desarrollo están
integradas por personas de diferentes perfiles, cercanas a la comunidad, con
ocupaciones como amas de casa, operarios, constructores, mecánicos y personas
pensionadas, principalmente. No poseen experiencia formal en gestión de
proyectos, aunque sí empírica, porque cuentan con muchos años de trabajo en la
comunidad, más por convicción que por recibir una remuneración.
Una de la debilidad latente es la brecha
digital para algunas personas que integran la asociación, tanto por el acceso
limitado a herramientas tecnológicas para comunicación, como competencias
digitales poco desarrolladas en el uso de dispositivos electrónicos, principalmente
computadoras. Cabe señalar que las asociaciones cambian su junta directiva cada
dos años, por lo que es común que la persona que proponga un proyecto a
financiar con partidas específicas no sea la misma que luego lo ejecuta.
En un segundo lugar en la lista de
interesados se encuentran los Concejos de Distrito por su poder de decisión a
la hora de seleccionar las iniciativas a financiar. Estos Concejos son órganos
de elección popular nombrados por cuatro años, pero a diferencia de otros
puestos, las personas que los integran no son funcionarios municipales, sino
que solo cumplen una función de enlace con la comunidad, no cuentan con un
salario y solo miembros propietarios reciben un aporte por “dieta”, por la
participación en las reuniones. Tal como sucede con las asociaciones, estas
personas tienen solo conocimiento empírico en gestión de proyectos.
Finalmente, dentro de los funcionarios
municipales vinculados con el proceso se encuentran dos personas específicas:
el Planificador Municipal, apoya en las etapas de formulación y presentación,
con capacitaciones ocasionales y resolviendo consultas directas; y el Ingeniero
de la Unidad de Control Urbano participa en las etapas de ejecución y cierre, antes
de ese momento, no tiene ninguna información de los proyectos que se aprobaron.
Proceso
de gestión actual de proyectos comunales
Seguidamente, se presenta de manera detalla el proceso de gestión actual de los proyectos comunales en estudio, dividiendo las actividades según la etapa del ciclo de vida a la que pertenecen; esto a partir del modelo propuesto en la Tabla 1. Adicionalmente, la Figura 1 muestra el diagrama de flujo de los diferentes procesos de acuerdo con la entidad encargada. En el caso de las actividades “Inclusión en el presupuesto nacional” e “Inclusión en presupuesto municipal”, estas están a cargo del Gobierno Central, por lo que el tiempo puede ser variable, con un mínimo de siete meses entre el envío de la documentación al Ministerio de Hacienda y la entrada en vigor de los presupuestos respectivos.
Figura
1. Proceso de gestión actual de los proyectos comunales
financiados con partidas específicas
Fuente:
Elaboración propia con base en el
proceso de investigación
Etapa
1 Identificación de necesidades:
El proceso que las asociaciones de
desarrollo llevan a cabo esta etapa difiere de una a otra según el grado de
organización interna y el interés por participar por los fondos. Se logra
identificar dos modelos de trabajo en esta etapa.
a) Estructura planificada:
en este modelo, se tienen identificadas las necesidades de la comunidad y se
encuentra establecido en el plan anual de trabajo en qué proyectos se enfocarán
los esfuerzos a lo largo del año, según diferentes fuentes de financiamiento
disponibles.
b) Participación improvisada:
sucede cuando las personas que presiden la asociación se enteran con muy poco
tiempo de la fecha para la presentación de los proyectos y selecciona entre las
necesidades más urgentes alguna que pueda cubrirse con el dinero disponible
para el distrito.
En
cualquiera de los dos modelos de trabajo, se requiere la aprobación de la junta
de la asociación, por lo que estas deben sesionar y llegar a un acuerdo a veces
el mismo día de presentación de los documentos.
Etapa
2: Diseño y formulación
Una vez que se cuenta con el visto bueno
de la Junta Directiva para la presentación de una iniciativa, se debe completar
el formulario exigido por el Ministerio de Hacienda y luego se busca
documentación complementaria para concursar por los fondos de partidas
específicas. A partir de la revisión de
los expedientes, se desprende que existen serias deficiencias en esta etapa,
dado que, aunque el formulario de Hacienda es muy básico, no se completa de la
manera correcta. Por ejemplo, de los 12 expedientes revisados, 10 formularios
tenían dos o más apartados vacíos, principalmente, lo referente a las fuentes
de financiación del proyecto (gastos) y la calendarización de los desembolsos. Solo
ocho presentaban facturas proformas, cinco fotografías ilustrativas sobre lo
que desea hacer y dos el acuerdo de la junta directiva de la asociación. Este
proceso se ve afectado, ya que en algunas veces se convoca a las entidades
idóneas con muy poca antelación, y si no estaban preparadas, tienen que correr
para tener la documentación lista a tiempo.
Etapa
3: Presentación y selección
Para la presentación, cada Concejo de
Distrito realiza la audiencia de proyectos para las entidades idóneas de su
distrito, por lo que la duración de la sesión y la cantidad de iniciativas
varía de una localidad a otra y, según lo expresaron las personas síndicas,
este es el primer momento en que conocen las propuestas. El reglamento de
partidas específicas indica que, por medio del Concejo Ampliado, se deben
seleccionarse los proyectos a financiar, sin embargo, no existe ninguna
directriz que se refiera al monto por asignar, ni a la cantidad de proyectos
que deben recibir fondos por cada distrito, ante lo cual, dependiendo del
distrito, puede presentarse alguno de estos escenarios:
a) Que
el dinero disponible para el distrito se divida en partes iguales entre todos
los proyectos que se presenten.
b) Que
se seleccionen de manera conjunta un máximo de dos iniciativas para distribuir
el total del dinero, de acuerdo con la urgencia y necesidades expresadas.
c) Que
se produzca un proceso de diálogo entre las organizaciones del distrito y se
pongan de acuerdo para tomar turnos en la asignación del dinero y que por año
se le asigne el dinero a un solo proyecto y lograr un uso más eficiente de los
recursos disponibles.
Una vez seleccionados los proyectos, se
presenta la información ante el Concejo Municipal y se envía la información al
Ministerio de Hacienda.
Intervalo
hasta el año siguiente
Si bien no es un proceso o una etapa per
se, es importante de mencionar que el Reglamento de la Ley N° 7755 expresa
que a más tardar el 1 de junio las municipalidades deben remitir al Ministerio
de Hacienda la información de las propuestas a financiar con partidas
específicas, para ser incluidas en el presupuesto para el año siguiente, por lo
que aún en un escenario muy optimista, será una pausa dentro de siete a diez
meses para poder utilizar el dinero.
Etapa
4: Ejecución
En el momento en que el dinero está
disponible, se notifica a la Unidad de Control Urbano vía oficio y se trasladan
los expedientes de cada proyecto para empezar a coordinar con la persona
representante de la entidad idónea beneficiada. Es hasta ese momento que conoce
el alcance de cada proyecto, realiza visitas al sitio antes del inicio del
proyecto y coordina con las agrupaciones para que actualicen las cotizaciones, y
así, iniciar el proceso de contratación por SICOP.
No se cuenta con ningún protocolo o
herramienta definido para el seguimiento y control de las actividades, que
pueden tardar desde una semana a máximo tres meses. Normalmente, la supervisión
está a cargo de la entidad idónea beneficiada, o en algunos casos se incluye en
el formulario de Hacienda que estas actividades van a estar a cargo del
Ingeniero Municipal o del concejo de distrito respectivo.
Etapa
5: Cierre
No existe ningún protocolo de cierre para
los proyectos, según refirieron las personas que presiden las asociaciones de
desarrollo. Algunas veces, el ingeniero a cargo llega y toma fotografías y
revisa que todo haya quedado bien, pero no les entrega ningún documento. En la
municipalidad se encargan directamente de pagar al proveedor y finiquitar
cualquier pendiente. Las asociaciones por su propia iniciativa registran la
actividad en el libro de actas, con el fin de tener la información para la
rendición de cuentas al final del periodo por el que fueron elegidos.
Buenas prácticas deseables en gestión de proyectos comunales
Durante la revisión de literatura atinente
a la gestión de proyectos comunales y de desarrollo, se revisaron las guías y metodologías como PMBoK® (2016), PRINCE2® (Turley 2010), IPMA (2015) y Marco lógico (Crespo Alambarrio 2015), y otras guías como PM4R®, PM2, Project DPro y PMD
PRO ® (PM4NGOs 2020); estas últimas se han desarrollado con el fin de contar
con un marco para los proyectos de desarrollo, por lo que guarda mucha
similitud en las propuestas de abordaje.
Si bien es
cierto, las
guías, estándares y metodologías
estudiadas consideran
diferentes etapas del proceso, o simplemente no tiene una división del todo
como en el caso de IPMA. Se hizo un esfuerzo de sistematización en función de
las etapas del ciclo de vida de los proyectos en estudio y aquellas buenas
prácticas aplicables a estas.
Se rescata de esta revisión algunas de las principales
buenas prácticas recurrentes en la literatura y las brechas detectadas en los
procesos actuales.
·
Integrar
aspectos del contexto y sociales,
como el cumplimiento de estándares y regulaciones: Los concejos distritales
tienen poco conocimiento de las necesidades del cantón y los proyectos que
están en curso o ya se han concretado en cada comunidad.
·
Mapeo
de stakeholders y sus requerimientos: Actualmente, la identificación de personas interesadas
se da de manera informal, por la interacción directa con algunas de ellas, pero
no existe una propuesta real de cómo gestionarlos, ni de su necesidad de
información o capacitación, o sobre posición con respecto al proyecto.
·
Planificar
la gestión de las comunicaciones de
acuerdo con la necesidad: No se cuenta con un plan para gestionar las
comunicaciones con las personas interesadas, se utilizan diferentes medios a
discreción de cada funcionario municipal y muchas veces información importante
llega tarde o del todo no llega.
·
Diagnóstico
participativo que incluya un
inventario de recursos y potencialidades: A pesar de que la Municipalidad
cuenta con un reglamento al respecto de los presupuestos participativos, con
actividades anuales de formulación, esto no se cumple, y en los dos últimos
años no se han llevado a cabo actividades de capacitación, por lo que, las
personas nuevas desconocen el proceso y sus responsabilidades.
·
Generar
un lenguaje común que facilite la
comunicación: Al no generarse las capacitaciones, muchas de las personas
involucradas en el proceso desconocen como completar el formato para la
presentación del Ministerio de Hacienda. De todas las personas consultadas en
el proceso de investigación, solo una tenía conocimiento en gestión de
proyectos.
·
Seleccionar
los proyectos viables,
que generen un mayor impacto y que sean sostenible en el tiempo: Los proyectos
actuales no responden a una propuesta estratégica articulada, sino que son
esfuerzos individuales, poco organizados, y que limitan el alcance e impacto de
las obras que pueden ejecutarse.
·
Desarrollo
del acta del proyecto,
define el alcance y objetivos: No hay acta de inicio del proyecto, únicamente
el formulario del Ministerio de Hacienda, que no cuenta con la información
completa o correcta de lo que se va a ejecutar, por lo que no se da seguimiento
al alcance y se tiene que reformular antes de empezar a ejecutar.
·
Desglose
de las tareas en paquetes más
pequeños (EDT): Si bien durante el diseño de los proyectos se consideran
los entregables, no se cuenta con ningún activo organizacional en el que se
desglosen las actividades en paquetes de trabajo más pequeños y manejables.
·
Planificar
con detalle la gestión de todos los recursos: El proceso de planificación actual es desordenado y
variable, depende de cada entidad idónea y su modelo de organización interna.
La Municipalidad no tiene un papel proactivo y se limita a brindar información
si se le solicita, con el fin de no intervenir en el proceso, no obstante, la
legislación vigente si prevé espacios de interacción más cercanos que ayuden a
potenciar los recursos.
·
Desarrollo
de un presupuesto: con el fin de
que los recursos económicos sean los necesarios y se ejecuten de manera
oportuna según lo planificado. Las entidades idóneas desconocen cómo y cuándo
se hará finalmente la adquisición de los materiales y productos solicitados,
por lo que nunca son suficientes, y los montos asignados se devalúan a medida
que pasa el tiempo. Las propuestas económicas no incluyen costos asociados a la
puesta en sitio de los materiales, por lo que, se reduce aún más el recurso
financiero que va directamente a las obras.
·
Desarrollo
de un cronograma: que permita la
organización de los demás recursos. A pesar de que la Ley N°
7755 y su reglamento establecen fechas específicas
máximas en las que todas las municipalidades debe cumplir con las etapas de
gestión de recursos de partidas específicas, estas fechas son desconocidas para
la mayoría de las participantes en el proceso.
·
Diseño
de un plan para la gestión de las adquisiciones: que incluya las actividades necesarias para administrar
los contratos. Todos los recursos que se adquieran con los fondos de partidas
específicas representan las adquisiciones del proyecto, porque se ejecutan por
medio de proceso de compra administrativa en SICOP, no obstante, no se cuentan
con ningún documento que sistematice las necesidades por proyecto y agilice el
diseño de los carteles.
·
Establecer
responsables de cada actividad y tarea: No hay una persona designada como responsable por parte
de las entidades idóneas, y al tardar la disponibilidad de los fondos, las
personas que ejecutan pueden ser diferentes a las que solicitaron el
financiamiento. Algunas de las tareas a nivel municipal están recargadas en
solo dos personas, pudiendo generarse una mejor distribución de
responsabilidades.
·
Mantener
un flujo de comunicación efectivo: Existen problemas en los flujos de comunicación entre las personas
interesadas y el equipo de proyecto, sin canales estandarizados, ni protocolos
sobre qué, cuándo, cómo, a quién y por cuál medio comunicar.
·
Análisis
de cambios y modificaciones a cada proyecto comunal: Aunque es común que los proyectos comunitarios requieren
modificaciones para poder ejecutarse, las decisiones se toman en
conversaciones, sin dejar ningún respaldo del acuerdo tomado y quienes
participaron en la decisión.
·
Informes
en los puntos de control: Atención
sobre las metas intermedias.
Las visitas al sitio no se dan de manera regular, y si se
hace no queda registro de cuándo sucedió, las personas que participaron o las
observaciones.
·
Traslado
oficial del producto o servicio:
Actualmente no hay proceso de cierre definido, ni acto al menos simbólico de
transferencia del bien a la población beneficiada
·
Informe
de lecciones aprendidas e informe de cierre: No se genera ningún informe de cierre en el que se reúna
la información de ejecución y lecciones aprendidas, necesarias para mejorar el
proceso de proyectos similares a futuro.
·
Evaluación
ex-post: Los proyectos no se
evalúan, ni se les da seguimiento una vez finalizadas las obras para verificar
el impacto real en la necesidad inicial detectada.
Conclusiones
Como se evidencia a lo largo de la
investigación, la gestión de proyecto sociales y comunales va más allá de la
simple administración de los recursos disponibles, sino que requiere de un
proceso de integración de las principales personas beneficiarias, con el fin de
lograr un impacto sostenido en el tiempo y el desarrollo de más y mejores
iniciativas. No obstante, para los proyectos en estudio muchas veces esas
afirmaciones se quedan a nivel teórico, porque no existe una ninguna propuesta
oficial que puedan adoptar las municipalidades y la legislación al respecto es
tan amplia que queda a la interpretación de cada gobierno local el cómo
gestionar las partidas específicas de sus distritos.
La brecha entre los modelos que presentan
las guías y estándares que se estudiaron y las prácticas actuales en la Municipalidad
de Alajuelita es amplia, principalmente, en los procesos de inicio y
planificación, que son las etapas en las que más se enfatiza en la literatura
consultada y son también etapas sensibles para poder llevar a buen término los
proyectos desarrollados.
A pesar de esa falta de directrices claras
de cómo ejecutar los fondos, en la Municipalidad de Alajuelita se han hecho
esfuerzos individuales para que los proyectos comunitarios aprobados puedan
cumplir con sus objetivos, sin embargo, en su modelo de trabajo delegan la
mayor parte de las etapas del ciclo de vida a las entidades idóneas, no se les
da el acompañamiento necesario para generar propuestas de valor para sus
distritos y no se promueve el trabajo en conjunto, por temor a sobrepasar los
límites del marco normativo vigente.
Al trasladar la responsabilidad a las entidades
idóneas, estas a su vez gestionan los proyectos desde el conocimiento empírico
de sus integrantes, quienes pueden rotar constantemente, dando como resultado
una participación improvisada, con documentación de respaldo incompleta y la
presentación de proyectos sin planificación previa.
La carencia de capacitación y de
herramientas que guíen el diseño, formulación y selección de iniciativas
comunales, es una de las mayores deficiencias señaladas tanto por los concejos
de distrito, como por las personas encargadas de las entidades idóneas
entrevistadas. Al mismo tiempo, expresan su deseo de aprendizaje y
disponibilidad para trabajar con las demás partes involucradas para implementar
un mejor modelo de trabajo.
Al contar los proyectos comunales en estudio con un marco
normativo estricto y ser financiados con recursos públicos, se requiere que la
respuesta a un modelo de gestión provenga de las instituciones gubernamentales
respectivas, con el fin de estandarizar las prácticas de cada gobierno local y
potenciar el alcance de los diferentes proyectos.
La investigación evidencia que no existe un modelo único para la gestión de proyectos comunales o sociales, sino que las organizaciones adoptan buenas prácticas de estándares y guías como les del PMI o metodologías como la de Marco Lógico, y las adaptan a las necesidades de sus propios proyectos. El modelo propuesto no necesariamente debe eliminar actividades actuales, sino darles estructura y fortalecer los procesos de planificación, sin que esto signifique que las entidades idóneas sedan su poder, por el contrario, dotarles de mecanismos para mejorar el impacto, siendo partícipes en el análisis de las necesidades, la valoración de alternativas de solución y la priorización de aquellas iniciativas que consideran puedan generar mayores beneficios.
En conclusión, las diferentes partes interesadas en la gestión de proyectos financiados con partidas específicas son conscientes de la importancia de los recursos para cada comunidad, y tienen el interés y la motivación para mejorar los procesos de gestión actual. El componente que falta es un modelo oficial para la administración de este tipo de proyectos para que las etapas dependan de procesos y no solo de esfuerzos individuales.
Ayuda
financiera: La investigación para este artículo forma
parte del Trabajo Final de Graduación para optar por el grado de Maestría en
Gerencia de Proyectos, con énfasis en proyectos empresariales, del Instituto Tecnológico
de Costa Rica, bajo el título: “Propuesta para la gestión de proyectos
comunales financiados por partidas específicas en la Municipalidad de
Alajuelita.”
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gestión de proyectos de desarrollo PM4R. https://bit.ly/3At2mOs
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N.º 7755, en las municipalidades De Buenos Aires, Upala, Corredores, Turrialba
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