María Natalia
Oviedo Rodríguez[2]
Claudia María Campos Rodríguez[3]
Fecha de recepción: 30 de enero 2025
Fecha de aprobación: 24 de octubre de 2025
RESUMEN: El presente artículo analiza la
compatibilidad de algunas disposiciones de la “Ley para brindar seguridad
jurídica sobre la huelga y sus procedimientos”
(en adelante, “Ley No. 9808”),
aprobada en Costa
Rica en 2020,
con el principio de no regresión, el cual prohíbe la implementación de
normativa que reduzca el nivel de protección de los derechos adquiridos, salvo
que exista una justificación válida. Tras el análisis, se concluye que la
mayoría de las disposiciones analizadas limitan el derecho de huelga sin una
justificación razonable y, en ese sentido, no soportan el “test de no
regresión”, constituyendo entonces una violación del principio de no regresión.
PALABRAS CLAVES: Derecho de huelga; Principio de No
Regresión; Derechos económicos, sociales y culturales; Conflicto social;
Derecho colectivo de trabajo.
ABSTRACT:
This article analyzes the compatibility of certain provisions of the
“Law to Provide Legal Certainty on Strikes and Their Procedures” (hereinafter,
“Law No. 9808”), approved
in Costa Rica in
2020, with the principle of non-regression. This principle prohibits the implementation of regulations that reduce the level of protection
of acquired rights unless a valid
justification exists. The analysis concludes that most of the
provisions reviewed unjustifiably limit the right to strike and, therefore,
fail to meet the “non-regression test”, constituting a violation of the
principle of non- regression.
KEY
WORDS: Right to Strike; Principle of Non-Regression;
Economic, Social, and Cultural Rights; Social Conflict; Collective Labor Law.
ÍNDICE: 1. Introducción; 2. El principio de no
regresión en materia laboral; 3. El derecho
de huelga en Costa Rica; 4. Análisis
de la ley No. 9808 a la luz del principio de no regresión; 4.1.
Antecedentes normativos y sociales;
4.2. Aplicación del test de no regresión a las principales disposiciones;
5. Conclusiones y 6. Bibliografía.
El
principio de no regresión en el derecho internacional establece límites al
poder legislativo y al ejecutivo, impidiendo la creación de normativas que
reduzcan los derechos económicos, sociales y culturales (DESC) adquiridos
(Courtis, 2006). Este principio, pensado originalmente para los derechos de los
cuales resultan obligaciones primordialmente de carácter prestacional, también
puede aplicarse a derechos de exigibilidad inmediata, como el derecho de huelga
(Ibid.).
Según S.
Mora (2022, p. 61), en el contexto de las huelgas de 2018 contra la reforma
fiscal, los grupos hegemónicos construyeron discursos deslegitimadores,
calificándolas como contrarias a la democracia mientras se ignoraban sus causas
subyacentes. Considerando lo anterior, y tomando como referencia la teoría del
conflicto social, la presente investigación analiza si las principales
limitaciones introducidas al derecho de huelga mediante la Ley N.º 9808,
aprobada en Costa Rica tras dichas huelgas, superan el test de no regresión
y resultan, por ende, compatibles con el principio de no regresión.
En cuanto
a su estructura, el artículo se organiza en cuatro apartados principales. En
primer lugar, se examina el principio de no regresión en materia
laboral, abordando su fundamento normativo, su aplicabilidad al derecho de
huelga y el test que permite evaluar eventuales retrocesos. Posteriormente, se
estudia el derecho de huelga en Costa Rica, a partir de su función
social, su regulación normativa y la evolución histórica de sus limitaciones.
En un tercer apartado, se desarrolla el análisis de la Ley N° 9808,
tanto en sus antecedentes normativos y sociales como en la aplicación del test
de no regresión a las disposiciones que afectan el contenido esencial del
derecho, vulneran el test de razonabilidad o, por el contrario, resultan
respetuosas del principio. Finalmente, se presentan las conclusiones derivadas
de la investigación.
2.1.
Generalidades y fundamento normativo
El origen
y desarrollo del principio de progresividad y no regresión se da en el ámbito
internacional en relación con los derechos económicos, sociales y culturales
(en adelante, “derechos de segunda generación” o “DESC”) con el fin de velar
por el cumplimiento de las obligaciones positivas derivadas de los mismos, con
la finalidad de que no constituyan meros “objetivos programáticos”, sino
genuinos derechos humanos que imponen obligaciones de cumplimiento inmediato y
progresivo a los Estados, para que sea posible avanzar gradual y constante hacia
su más completa realización en función de los recursos estatales. Así, la
progresividad exige que a medida que mejora el nivel de desarrollo de un
Estado, mejore el nivel de compromiso de garantizar los derechos económicos,
sociales y culturales (O. Dávila y F. Erwin, 2011)
Sin perjuicio de lo anterior, la aplicación
del principio se ha ido extendiendo, aunque no de manera pacífica, al contenido
prestacional de los derechos humanos, independientemente de la “generación” en
la que puedan ser clasificados. Al respecto, Vásquez (2018) entiende que esto
resulta de la aplicación de los principios de indivisibilidad e
interdependencia. En sentido similar, la Corte Constitucional Colombiana en su
voto C-372-11 (2011) afirmó que “no hay razón para no extender el principio de
progresividad y no regresión también a las facetas prestacionales de los
derechos civiles y políticos”.
En relación con su fundamento normativo,
el principio se encuentra recogido en distintos tratados internacionales
ratificados por Costa Rica, así como en la Constitución Política. A
continuación, se hará referencia a las fuentes internacionales, y en un segundo
momento a la Constitución Política. En relación con las primeras, cabe destacar
en primer lugar que este está
contenido en el artículo 2.1 del Pacto
Internacional de los Derechos Económicos Sociales y
Culturales (PIDESC). A propósito, el Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, en su observación general No. 3 (1990, párr. 9), consideró que del referido
numeral se sigue que:
cualquier
medida deliberadamente regresiva al respecto requerirá la más cuidadosa
consideración y deberá ser justificada plenamente por referencia a la totalidad de los derechos previstos en el Pacto y en el
contexto del aprovechamiento pleno del máximo
de los recursos de que se dispone.
Asimismo, otros autores como Barbagelata (2008) señalan que el
principio de no regresión está reconocido para todos los derechos humanos,
disponiéndose tanto en el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP),
como en el PIDESC, en sus respectivos artículos 4. Así, indica que en tales
disposiciones normativas se establece que las leyes que se promulguen a
posteriori por los Estados que han ratificado los Pactos, están
condicionadas en materia de derechos fundamentales, por la obligación de no
contradecir el propósito de promover el bienestar general en una sociedad
democrática. En esos términos, menciona que “se coloca en absoluta
contradicción con tal principio, cualquier norma que prive a los trabajadores
de derechos y garantías fundamentales que ya hubieren sido previamente
reconocidos” (Barbagelata, 2008, p.9). Aunado
a lo anterior, también menciona que el
principio de irreversibilidad se
sigue como consecuencia del criterio de conservación o no derogación del
régimen más favorable para el trabajador, “el cual puede reputarse un principio o regla general en el ámbito del Derecho del
Trabajo, desde que ha sido consagrado en el inciso 8º del art. 19 de la Constitución
de la OIT y aceptado universalmente” (Ibid.).
En segundo lugar, el principio en
cuestión se encuentra dispuesto (ii) en el artículo 26 de la Convención
Americana de Derechos Humanos (1978) -en adelante, CADH- y, si bien del
texto del este artículo el principio de progresividad y no regresión
resulta aplicable sólo a los DESC, tal como refirió el ex
juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Piza Escalante (1984), los
principios de desarrollo progresivo contenidos en el artículo 26 de CADH, deben
entenderse aplicable a cualquiera de los derechos civiles y políticos allí
consagrados, en la medida y aspectos en que éstos no resulten razonablemente
exigibles por sí mismos. A contrario sensu, las normas de la CADH deben
entenderse aplicables extensivamente a los DESC en la medida y aspectos en que
éstos resulten razonablemente exigibles por sí mismos -como ocurre, por
ejemplo, con el derecho de huelga- (Piza Escalante, 1984).
Aunado a lo anterior, de una
interpretación sistemática de los artículos 2 y 29 de dicho instrumento, es
dable concluir que la prohibición de regresividad es “una obligación general de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos, y es aplicable
por ende a todos los derechos establecidos por la Convención”
(Courtis, 2006, p.14). De manera plausible,
Courtis sostiene que, al artículo 2 contener la obligación general de
garantizar legislativamente o a través
de medidas de otro carácter el ejercicio de los
derechos establecidos en la Convención, esto implica, a su vez, “la
prohibición de medidas
que deroguen o eliminen la legislación u otras disposiciones necesarias para el ejercicio
de los derechos reconocidos en ese instrumento” (Ibid.). Además, explica que las cláusulas
interpretativas del artículo
29 prohíben la interpretación de la Convención en el sentido de facultar el empeoramiento del
goce o ejercicio de derechos que ella consagra, o de permitir su limitación más
allá de lo que ella autoriza (Courtis, 2006); en efecto, su inciso b) establece que la Convención no puede ser excusa para empeorar las condiciones de goce de los derechos establecidos por
el ordenamiento jurídico interno o por otros tratados internacionales de los
que el país en cuestión sea parte.
En tercer lugar, el principio está
dispuesto en (iii) el artículo 1 del Protocolo Adicional a la Convención
Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales (1999), el cual emplea
una transcripción casi literal del artículo 2.1 del PIDESC, de modo que
todo lo dicho al respecto del PIDESC y del artículo 26 de la Convención
Americana, también es de aplicación respecto
de éste. Sin perjuicio de lo anterior, un fundamento adicional
al principio de no
regresión se encuentra en los artículos
4 y 5 de dicho Protocolo.
En cuarto lugar,
el principio se encuentra consagrado en (iv) el artículo 19 inciso 8)
de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo; de acuerdo con la
Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica (2015), este principio es una
manifestación más del criterio de conservación o no derogación del régimen más
favorable para el trabajador.
Finalmente, el principio tiene
fundamento normativo a nivel nacional. Este se encuentra dispuesto en (v) la Constitución
Política costarricense. La Sala Constitucional (2019) refirió que el
principio de no regresión se deriva del artículo 34 de la Constitución Política,
el cual establece el principio de irretroactividad de las
normas en perjuicio de derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas;
de este modo, señaló que funge como una garantía sustantiva de los derechos.
Dejando de lado el aspecto relativo a la
“progresividad” de dicho principio, el aspecto
concerniente a la “no regresión”
puede entenderse como una restricción al libre arbitrio legislativo y al poder
reglamentario del Poder Ejecutivo; al actuar como una “limitación que los tratados
de derechos humanos
pertinentes y, eventualmente, la Constitución imponen sobre los Poderes
Legislativo y Ejecutivo a las posibilidades de reglamentación de los derechos
económicos, sociales y culturales”
(Courtis, 2006, p. 17). Tal limitación le prohíbe
a la persona legisladora, y en general, al titular del poder reglamentario, implementar normativa
“que derogue o reduzca el nivel de los derechos
económicos, sociales y culturales de los
que goza la población” (Ibid.). De
otro lado, considerando la perspectiva del titular del derecho, el principio de
no regresión funge como “una garantía de mantenimiento de los derechos
económicos, sociales y culturales de los que goza desde la adopción del tratado
de derechos humanos que los consagre, y de su nivel de goce, a partir de dicha
adopción y de toda mejora que hayan experimentado desde entonces” (Courtis,
2006, p. 17).
Aunado a lo anterior, es menester
destacar que si no se puede garantizar plenamente el ejercicio de un derecho
económico o social, ese derecho debe promoverse en la mayor medida posible y su
realización parcial no violaría el Pacto, no obstante, “la regresión desde un
nivel más elevado de disfrute, ya sea parcial o pleno, a un nivel menos
elevado, puede constituir una violación del Pacto” (Oficina del Alto
Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, 2004, p. 13).
En el mismo sentido, el experto
independiente Hatem Kotrane (2003), mencionó que una violación del principio de
no regresión puede constatarse cuando el Estado comete violaciones por actos de
comisión. Al respecto, las Directrices de Maastricht
(1997) brindan ejemplos de violaciones por actos de comisión, tales como: la derogación o
suspensión oficial de las disposiciones legislativas necesarias para el goce
permanente de un derecho económico, social y cultural ya reconocido. Del mismo
modo, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (2000) indicó que, el
carácter progresivo con que la mayoría de los instrumentos internacionales
caracteriza las obligaciones estatales relacionadas con DESC, implica para los
Estados, con efectos inmediatos, la obligación general de procurar
constantemente la realización de los derechos consagrados sin retrocesos. A continuación, se justificará la aplicabilidad
de este principio al derecho de huelga.
2.2 Aplicabilidad al derecho de huelga
La no regresión o retroceso en los estándares de protección del derecho de huelga se vuelve
vital en virtud del carácter instrumental de éste; en efecto, el fin último de
este derecho es el mejoramiento de los derechos laborales, lo cual contribuye a
su vez a la protección material del Estado social de Derecho (Courtis, 2006). En este
sentido, Gutiérrez Beltrán (2010, p.91) menciona que la suscripción de tratados
internacionales que consagran el principio de progresividad y no regresión
de los DESC, “ordena a la organización estatal adelantar las más
eficaces actuaciones para garantizar el más amplio espectro de protección en materia
de derechos económicos, sociales y culturales”.
Si bien se puede
afirmar que del derecho de huelga se emanan primordialmente obligaciones de exigibilidad inmediata, y en esos
extremos no resultaría a priori aplicable el principio de no regresión
en sentido estricto -es decir, como contracara del principio de progresividad
de los derechos con contenido prestacional-,
sí puede aplicarse
respecto a este el principio de no regresión en sentido amplio -es
decir, como obligación general, en los
términos expuestos anteriormente-.
Como corolario de lo anterior, de cara
al análisis de la ley 9808, el presente artículo adopta el concepto de no
regresión en sentido estricto en relación con el componente prestacional del
derecho de huelga -esto es, lo relativo al pago de salaros durante el primer
día de huelga en trabajadores del sector público- y el concepto de no regresión
en sentido amplio en relación con las obligaciones derivadas del derecho
de huelga que no suponen directamente una erogación
por parte del Estado -dentro de esta categoría se incluye la mayoría de las
disposiciones contenidas en la ley objeto de examen-.
2.3 El test
de no regresión
Para analizar si ha habido violación del
principio de no regresión, se debe emplear el test de no regresión. Siguiendo a
Vásquez (2018), tal test se integra por tres componentes: i) determinar si la
medida objeto de control es efectivamente regresiva; ii) en caso de que
lo sea, analizar si tal regresión afecta el contenido esencial de los derechos
examinados (si lo es, el test se agota en este punto y se declara una violación
al principio de no regresión), y iii) en caso de que la regresión no afecte el
contenido esencial, se debe analizar si la medida está justificada, para lo
cual se aplica el test de proporcionalidad.
El primer
componente es el estudio de la posible regresión.
Esto implica determinar si la nueva norma o política
pública es regresiva, es decir, si “el grado de efectividad del derecho social
reglamentado por la norma
impugnada result[a] menor al que había alcanzado en el derecho interno antes de
la sanción de esa norma” (Courtis, 2006, p. 42), Bajo esa inteligencia, la
Corte Constitucional Colombia (2014) ha señalado sobre este aspecto que implica
que la disposición demandada modifica las condiciones normativas que le
preexisten al: i) reducir el radio de protección de un derecho social; ii) disminuir los recursos públicos
invertidos en su satisfacción; iii) aumentar
el costo para acceder al derecho o iv) retroceder, por cualquier vía, el nivel
de satisfacción de un derecho. Lo anterior supone entonces un juicio
comparativo en el que se debe evidenciar si la norma impugnada es menos favorable para el titular del derecho
que la sustituida (Courtis, 2006).
El segundo componente remite al examen
de la afectación de los contenidos esenciales del derecho en cuestión. Es
decir, se debe analizar si la medida regresiva lo es al punto de
vulnerar el contenido esencial del derecho en cuestión. Tal como lo ha señalado
la Corte Constitucional Colombia (2012) ha señalado sobre este aspecto del test de no regresión, que “no existen
reglas generales para determinar el contenido esencial de un derecho y
mirar su vulneración, por lo que este análisis se debe hacer caso por caso”. Al respecto, se recomienda formular las siguientes preguntas:
i) ¿Cuál es la finalidad última del
derecho que se está analizando? y ii) ¿Sin qué obligaciones, la finalidad del
derecho en cuestión definitivamente pierde sentido? (Vásquez, 2018, p. 30).
Así, según Añón Roig (2016, p. 65), “de
acuerdo con la doctrina del Comité DESC, una medida regresiva que afecte al
contenido esencial de los derechos no comporta una mera presunción de
incumplimiento, sino que constituye directamente una violación del Pacto no susceptible de justificación”.
Por su parte, Courtis (2006) advierte
que, con base en las Observaciones
Generales No. 14, 15 y 17 del referido Comité, existe una prohibición absoluta
de regresividad cuando la medida afecte la satisfacción de niveles esenciales
de los derechos a la salud y al agua; por analogía, el autor considera que es
plausible extender tal razonamiento a los demás derechos contenidos en PIDESC,
“en la medida en que el propio Comité define el contenido mínimo esencial como
un componente de todo derecho del Pacto” (Courtis, 2006, pp. 38-39).
Finalmente, el tercer componente del test refiere al análisis de la justificación de la regresión. Siguiendo a Vásquez
(2018) este aspecto supone analizar,
en primer lugar si las medidas
regresiva superan el test de razonabilidad
-es decir, si estas son
idóneas, necesarias y proporcionales-; si “las razones dadas como objetivo legítimo
para la restricción hayan sido expresamente discutidas durante la toma de decisión” (Vásquez, 2018, p. 168) y si “la medida regresiva
promuev[e] la realización de otros derechos fundamentales”
(Vásquez, 2018, p. 168).
En suma, el Estado costarricense tiene
la obligación, derivada tanto de tratados internacionales de derechos humanos
como de la propia Constitución Política, de considerar inconstitucional y poco convencional, prima facie,
todo deterioro o regresión que
se efectúe en el estado de protección del derecho de huelga.
Bajo tal presunción, es el Estado quien tiene la carga de probar que
dicha regresividad normativa
está debidamente justificada o supera el test de razonabilidad expuestos
en el párrafo anterior.
3 EL DERECHO
DE HUELGA EN COSTA RICA
3.1 La función social
de la huelga
El derecho a huelga,
siguiendo al jurista Diego Benavides (2014), constituye un pilar esencial
del derecho colectivo
de trabajo y una herramienta indispensable para la defensa
de los derechos laborales y sociales,
ya que contribuye a la efectividad de otras normas y principios del derecho. Desde esta perspectiva, resulta
esencial analizar en profundidad su rol en el orden social y su impacto en el
fortalecimiento de los derechos fundamentales de las personas trabajadoras en
Costa Rica
Este rol en el orden social cobra
relevancia a partir de dos procesos históricos clave que, según Manuel
Palomeque (2011), dieron origen al derecho
colectivo de trabajo
en un contexto industrial marcado por la explotación laboral: (i) la
organización y movilización del proletariado industrial (el movimiento obrero) a partir de la conciencia
de clase, que articula una reacción de autotutela colectiva
de los propios trabajadores
frente a su injusta condición y (ii) la intervención del Estado en el problema
social a través de la legislación obrera. De esta manera, el derecho colectivo
de trabajo y la organización de la clase trabajadora han servido para canalizar
el conflicto social hacia un equilibrio estructural entre los intereses de sus
protagonistas.
Dentro de este conflicto social, la
huelga cumple dos roles fundamentales: por un lado, (i) el rol de legitimación
de los sindicatos, y por otro, (ii) se constituye como una herramienta de
resistencia ante la opresión y la desigualdad (Oviedo Rodríguez y Campos
Rodríguez, 2023, p. 92).
Respecto al primer aspecto,
Héctor Barbagelata (2005,
p.38) subraya que:
La credibilidad de la representación que el actor colectivo se atribuye, para tales
efectos, se adquiere en el accionar de las organizaciones de esta clase. Rinde
sus frutos en las reivindicaciones y en la negociación, cuando es un hecho
notorio o se logra persuadir al interlocutor, del poder que el
actor colectivo dispone
para controlar el ámbito en
que actúa, es decir, que es capaz de adoptar y poner en práctica las medidas necesarias para hacer valer
sus reivindicaciones, así como para asegurar el cumplimiento de lo acordado con la contraparte.
Así,
el derecho a huelga refuerza
la legitimidad del sindicato ante sus miembros y la ciudadanía, reafirmando que
el colectivo organizado tiene la capacidad de proteger sus intereses frente a
los grupos de poder.
En cuanto al segundo rol de la huelga como herramienta de resistencia, Juan Ignacio Ugarte (1999), afirma que el
derecho a la resistencia es aquella garantía que tienen las personas
para enfrentarse al poder ilegítimo
o el abuso del poder y que, bajo esta
premisa, la huelga es una manifestación de la constitucionalización y
legalización del derecho a la resistencia.
Para
Antonio Baylos (2014), la eficacia de la huelga como herramienta de resistencia
radica en su capacidad para alterar o paralizar la producción como forma de
reivindicar los intereses de los trabajadores. Esto significa que la huelga
consiste en subvertir la normalidad productiva a partir del rechazo del trabajo
como instrumento de dominación ejercido por un poder privado sobre las
personas.
3.2 El
derecho a huelga en la normativa costarricense
En Costa
Rica, el derecho a huelga está reconocido en el marco constitucional, así como en normas
internacionales ratificadas. En primer lugar, el artículo 61 de la Constitución
Política (1949) establece de manera explícita este derecho, señalando:
Se
reconoce el derecho de los patronos al paro y el de los trabajadores a la
huelga, salvo en los servicios públicos, de acuerdo con la determinación que de
éstos haga la ley y conforme a las regulaciones que la misma establezca, las
cuales deberán desautorizar todo acto de coacción o de violencia.
Asimismo, el artículo 48 de la
Constitución incorpora al ordenamiento jurídico una serie de tratados y normas
internacionales que protegen el derecho a huelga. Dentro de estas se incluye la
Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), en el marco del Sistema
Interamericano de Derechos Humanos.
Aunque
la CADH no consagra explícitamente el derecho a huelga, su artículo 26 establece el compromiso de los Estados
miembros de adoptar
medidas para alcanzar progresivamente la plena efectividad de los derechos económicos,
sociales, culturales y ambientales, conforme a las normas contenidas en
la Carta de la Organización de los Estados Americanos (OEA).
Dicho
instrumento, ratificado por
Costa Rica en 1948, protege expresamente el derecho a huelga en su artículo 45, el cual dispone que los
Estados miembros, dedicarán sus máximos esfuerzos a la aplicación de los
siguientes principios y mecanismos: “c) Los
empleadores y los trabajadores, tanto rurales como urbanos, tienen el derecho
de asociarse libremente para la defensa y promoción de sus intereses,
incluyendo el derecho de negociación colectiva y el de huelga por parte de los
trabajadores(...)”.
Por otro lado, en el Sistema Universal de Derechos Humanos,
el Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), ratificado por Costa Rica
en 1968, también protege el derecho a huelga. El artículo 8.1(d) del PIDESC (1966)
establece que los Estados Parte deben "garantizar el derecho de huelga, ejercido de conformidad
con las leyes de cada país", lo cual reafirma la responsabilidad de los Estados
de velar por su ejercicio en un marco
legal adecuado. También es importante mencionar
que, si bien el derecho
a huelga no está
expresamente incluido en los convenios de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), se considera implícito en el Convenio 87 sobre la libertad sindical y la protección
del derecho de sindicación. Al respecto la Corte Interamericana de Derechos Humanos (2021,
párr. 107), en el Caso de Extrabajadores del Organismo Judicial Vs. Guatemala explica que,
El
Tribunal advierte que, si bien el derecho a la huelga no se encuentra expresamente reconocido en los convenios de la OIT, cabe destacar
que el artículo 3 del
Convenio 87 sobre la libertad sindical y
la protección del derecho de sindicación, del cual Guatemala forma parte,
reconoce el derecho de las organizaciones de trabajadores de organizar con
plena libertad sus actividades y el de formular su programa de acción
De lo anterior se desprende que el derecho a huelga en Costa Rica cuenta con un
respaldo sólido tanto a nivel constitucional como a través de diversos
instrumentos internacionales ratificados por el país. Las
interpretaciones de la Corte amplían y consolidan su alcance como un derecho
fundamental.
3.3 La
histórica limitación al derecho de huelga en Costa Rica
La consolidación y protección del derecho a huelga en Costa Rica ha enfrentado un constante patrón de
oposición, lo cual, se evidencia en la evolución de su regulación normativa.
Siguiendo la propuesta del autor Mauricio Castro (2018, p.18), la evolución de estos derechos ha estado marcada por una serie de avances en su tutela, seguidos de reacciones conservadoras
por parte de los grupos de poder que buscan restringir y limitar su
efectividad. Estas reacciones se
caracterizan además por posicionar el conflicto como una patología social que
debe ser eliminada y no canalizada institucionalmente.
Castro (2018) plantea que, en términos
cronológicos, se pueden identificar 3 reacciones conservadoras. Una primera reacción conservadora, desarrollada
a partir de las décadas de 1950 y 1960, que se caracterizó por un fuerte
anticomunismo, el encarcelamiento y asesinato
de numerosos líderes
sindicales, así como la disolución de más del 90% de los
sindicatos (Castro, 2018, p. 161). Al mismo tiempo,
fue un periodo que representó para los sindicatos una validación del conflicto
colectivo más allá de lo que la norma estipulaba, y planteaba la necesidad de
resolverlo, sin poner el centro de atención en la legalidad o ilegalidad de la
huelga. En otras palabras, los sindicatos dejaron de preocuparse por cumplir
con los requisitos previos para iniciar una huelga, conscientes de que la
probabilidad de obtener una declaratoria de legalidad era prácticamente nula
(Oviedo Rodríguez y Campos Rodríguez, 2023, pp. 246-247).
Durante la segunda reacción conservadora, se crean las
Asociaciones Solidaristas como segundo canal de representación frente a los sindicatos. Este proceso estuvo
acompañado de fuerte represión sindical (Castro, 2021, p.32)
y de recursos de persecución política como la creación de listas negras de trabajadores que apoyaran el
sindicalismo, las cuales se compartían entre empresas (Flores, 1993, p. 65-66). Como
resultado a esta etapa, el sindicalismo en el sector privado prácticamente
desapareció y se introdujeron fuertes discursos antisindicales en la ciudadanía
(Oviedo Rodríguez y Campos Rodríguez, 2023).
La tercera
ola conservadora, surge como
respuesta a la aprobación de la Reforma Procesal Laboral, la cual entró en
vigor en el año 2017 y que representaría un importante avance en las conquistas
laborales del país. Aunque este tema será abordado con mayor profundidad en la
siguiente sección, cabe destacar que dicha reforma dio inicio a esta tercera
reacción, la cual perdura hasta la actualidad. Castro menciona que durante este
período se han aprobado normas como la disminución unilateral de jornadas con
disminución salarial, proyectos de ley que impulsan jornadas de 12 horas diarias en 4 días, una ley de empleo pública que busca eliminar la negociación colectiva el
sector público y la aprobación de la ley aquí en estudio “Ley para brindar
seguridad jurídica sobre la huelga y sus procedimientos”.
De lo planteado
hasta este punto,
se concluye que frente a la importante función de resistencia que representa la huelga en el orden
social, se han generado respuestas conservadoras y regresivas por parte de los
grupos de poder, las cuales buscan limitar este derecho.
4. ANÁLISIS DE LA LEY NO. 9808 A LA LUZ DEL PRINCIPIO DE NO REGRESIÓN
En esta sección se examinarán los
antecedentes de la promulgación de la Ley
No. 9808, con el objetivo de comprender
en profundidad sus motivaciones. Este contexto será tomado en consideración al
efectuar el análisis de dicha ley
a la luz del principio de no regresión.
4.1 Antecedentes normativos y sociales
Antes de la implementación de esta
normativa, Costa Rica experimentó un importante avance en la protección de los
derechos laborales con la introducción de la Reforma Procesal Laboral. Es
relevante señalar que, con anterioridad a esta reforma, existía un marco
normativo desactualizado respecto a la realidad del contexto laboral,
el cual resultaba en que la mayoría de las huelgas
fueran declaradas ilegales.
La construcción de la reforma
se desarrolló a lo largo
de un proceso de más de 10 años, del cual es importante
destacar 3 aspectos principales siguiendo a Castro (2021). En primer lugar, uno
de los puntos más polémicos durante la discusión del proyecto fue la regulación de la huelga en los servicios públicos,
tema que finalmente fue excluido de la reforma En
segundo lugar, como resultado de las modificaciones aprobadas por esta ley, se establece por primera vez un marco normativo que legaliza
y efectiviza el derecho a huelga. Finalmente, en tercer lugar,
la reforma representa un avance significativo en la protección de los derechos
laborales, fruto de un proceso participativo y de consenso entre diversos
sectores (p.44).
En el contexto
de esta nueva regulación, se desarrolló una huelga en respuesta
al plan fiscal propuesto en 2018. En ese año, el Gobierno
de Carlos Alvarado
presentó la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas
Públicas, cuyo objetivo
era abordar la crisis
fiscal que afectaba al país (Borges, 2017, p.89). Sin embargo, diversos
actores sociales consideraron que dicha propuesta no atendía las causas estructurales de la
desigualdad social (Alvarado Abarca, Chamberlain Flores y Morales Elizondo,
2021). Al percibir la falta
de canales efectivos para discutir y mejorar la propuesta, estos actores
decidieron iniciar una huelga indefinida, la cual se prolongó desde el 10 de septiembre hasta diciembre de 2018.
Durante la huelga, surgieron
controversias en torno a las acciones sindicales y sus efectos, tema que
recibió una amplia cobertura mediática, en la cual predominó un discurso que
caracterizaba el conflicto como una patología social (Oviedo Rodríguez y Campos
Rodríguez, 2023).
La investigadora Sindy Mora (2018) llevó
a cabo un estudio sobre los titulares publicados en el periódico La Nación
durante la huelga, según el cual concluyó que: 1. Los titulares presentaban la
huelga de manera negativa, sugiriendo que los actores recurrían a este mecanismo
para defender sus privilegios, y destacando los perjuicios graves que
la huelga ocasionaba a los servicios públicos,
el transporte y el turismo.
2. Se construía una imagen
particularmente violenta de los protagonistas del conflicto, con una estrategia que buscaba
equiparar a los sindicalistas con delincuentes. 3. En contraposición, se
promovía como figura ejemplar al funcionario que optaba por no participar en
las acciones colectivas.
Esta construcción mediática, junto con
los esfuerzos del Gobierno y el sector empresarial, lograron generar un efecto
de desgaste de los sectores en huelga y debilitar su legitimidad frente
a la sociedad. Este escenario propició que los grupos de poder iniciaran un debate sobre
la necesidad de imponer
restricciones al derecho de huelga.
En dicho contexto, aproximadamente un
mes después de iniciada la huelga, la respuesta estatal ante el movimiento
huelguístico contra la reforma fiscal fue la presentación del proyecto de ley
No. 21.049, cuya posterior aprobación culminó en la actual ley No. 9808. Es
menester destacar que el proyecto de ley fue presentado por el Partido
Liberación Nacional (PLN) y, en su exposición de motivos, indica claramente que
la iniciativa responde al movimiento huelguístico contra la reforma fiscal, en
virtud de las afectaciones que este habría ocasionado a algunos derechos, y a la “tranquilidad del país en general”
(Asamblea Legislativa, 2018).
Considerando lo anterior, resulta claro
que el referido proyecto de ley fue presentado en un momento de suma crispación
y efervescencia social en el país, la cual había sido alimentada por una construcción mediática antisindical y anti huelgas. A esto se sumó el debilitamiento -tanto moral como físico- de las personas
miembros de los sindicatos, que recién habían perdido su lucha contra la
reforma fiscal.
Debido a esto resulta preocupante en un
contexto en el cual la resistencia popular en
las calles es uno de los pocos
mecanismos eficaces aún disponibles para que las personas
trabajadoras puedan cuestionar al poder político en las decisiones que puedan
afectarles en su condición de tales.
4.2 Aplicación del test de no regresión a las
principales disposiciones
En el siguiente apartado se aplica el
test de no regresión desarrollado previamente, a las principales modificaciones
que introdujo la ley No. 9808 al derecho de huelga. Para esto se determina primeramente si la modificación en
cuestión es regresiva respecto del estado de cosas anterior (primer paso del
test). Después, los dos siguientes pasos del test se aplican a las medidas
regresivas: para efectos de una mejor sistematización de los hallazgos, en primer lugar,
se hará
referencia a las (i) disposiciones que vulneran el contenido esencial del derecho de huelga
(segundo paso del test); y en segundo lugar, se abordarán las (ii)
disposiciones regresivas que no
están debidamente justificadas, al no superar el test de razonabilidad (tercer paso del test). Finalmente,
se hará referencia a (iii) otras modificaciones introducidas por la ley 9808
que no violentan el test de no regresión, y por ende, son respetuosas del
principio de no regresión.
4.2.1
Disposiciones que afectan el contenido esencial
del derecho
La ley
No. 9808 introdujo limitaciones al ejercicio del derecho
de huelga que no estaban contemplados en la normativa anterior; dos de estas
representan limitaciones al
contenido esencial del derecho de huelga. Primeramente, se analizará la
estipulación de una (a) limitación
temporal (inexistente en la legislación anterior) para el ejercicio del derecho
de huelga en determinados supuestos. Posteriormente, se analizará la nueva (b)
prohibición de reiteración de la huelga por los mismos motivos.
La ley No.
9808 introdujo (a) limitaciones temporales importantes
en los siguientes supuestos: las huelgas
contra políticas públicas -las cuales no pueden ser superiores a 48 horas-
(art. 371 del Código de Trabajo de Costa Rica, 1943/2019); ii) las huelgas en
servicios de importancia trascendental -las cuales no pueden superar los 10
días naturales- (art. 376 quáter del Código de Trabajo de Costa Rica, 1943/2020)
y iii) las huelgas en servicios de carácter estratégico para la Nación -las
cuales no pueden exceder 21 días naturales consecutivos o 10 días naturales
discontinuos- (art. 376 quinquies del Código de Trabajo de Costa Rica, 1943/2020). Sumado
a esto, aún habiéndose
declarado legal la huelga en servicios públicos no esenciales, se puede
declarar su interrupción transcurridos 8 días, en caso de declararse daños
graves a la ciudadanía (art. 661 bis del Código de Trabajo de Costa Rica, 1943/2020).
La Corte Interamericana de Derechos de
Humanos (2021, párr. 114) ha entendido que el contenido esencial de este
derecho se viola cuando el contenido del derecho se reduce a tal punto que
carece de “valor práctico”. En ese sentido, estas limitaciones temporales resultan contrarias a la naturaleza
y finalidad perseguida por la huelga, al tornarla completamente previsible para la contraparte, despojándola de este modo de
su potencial como mecanismo de presión, que no es otra cosa que su razón de
ser.
Aunado a lo anterior, el Comité de
Libertad Sindical de la Organización Internacional del Trabajo (2018, párr. 815)
ha afirmado que “por su naturaleza de último recurso para la defensa de los
intereses de los trabajadores, [la huelga] no puede predeterminarse”; y ha
expresado su “preocupación por la imposición de un límite en la duración de una
huelga”. Lo anterior fue recogido por la Corte Interamericana de Derechos de
Humanos, la cual ha sostenido que no resulta razonable “el requerimiento de poner un límite a la duración
de la medida [la huelga] puesto que, por su
naturaleza de último recurso para la defensa de los intereses de los
trabajadores y las trabajadoras, no puede predeterminarse” (2021, párr. 100).
En otras palabras, la referida
limitación temporal desnaturaliza el derecho de huelga, al comprometer
gravemente su eficacia. En el tanto
la eficacia de la medida es un aspecto fundamental de la huelga, al
conceptualizarse como un instrumento de presión para igualar el poder que, de
hecho, tiene la parte empleadora o el Estado por sobre la clase trabajadora,
estas disposiciones vulneran el contenido esencial del derecho (Oviedo
Rodríguez y Campos Rodríguez, 2023, p. 203).
Así las cosas,
es dable concluir
que estas disposiciones responden a una visión
patológica del conflicto, que caracteriza la cultura jurídica costarricense (Castro,
2021). De este modo, se prioriza la garantía formal de este derecho, al
permitirlo por unos días, sin perjuicio de que el conflicto de fondo, que
motiva la huelga en primer lugar, no sea debidamente canalizado.
Por otro lado, la Ley No. 9808 introduce
por primera vez en el Código de Trabajo una (b) prohibición de reiteración de la huelga por los mismos motivos de manera general en el artículo 378, la cual es retomada
para el caso de huelgas
contra políticas públicas en el artículo 371. Es menester recalcar que
no se ha encontrado una disposición de esta índole en el derecho comparado, y
tampoco los órganos de control de la OIT se han referido
a la misma. Se coincide
con lo expuesto por la magistrada Picado Brenes en su voto salvado, contenido en
la resolución no. 20596
de la Sala Constitucional (2019), quien afirmó que:
El
alcance del derecho a huelga de los trabajadores, en caso de huelgas
contractuales, no se puede admitir la prohibición total de reiteración, sino
que, debe entenderse que, se puede reiterar cuando las circunstancias laborales
así lo requieran. Si se tiene en cuenta que, el derecho de huelga es uno de los
derechos fundamentales de los trabajadores y de sus organizaciones como medio
de defensa de sus intereses económicos, y que, en casos de huelga contractual,
la interrupción temporal del trabajo voluntaria, efectuada por los
trabajadores, es para obtener reivindicaciones, rechazar exigencias, expresar
quejas o apoyar quejas o reivindicaciones de otros trabajadores, frente al
empleador, no se puede admitir la prohibición de reiteración, pues reiterar una
huelga en estos casos, alude al hecho de que la pretensión inicial de la huelga
no fue satisfecha.
Sin duda, esta disposición “vacía de contenido el derecho de huelga como medio de
presión, ya que, aun cuando el conflicto no se haya resuelto, no es posible
hacer huelga frente a él” (Castro, en
prensa).
4.2.2
Disposiciones
que violentan el test de razonabilidad
En esta sección se examinará la
compatibilidad otras limitaciones introducidas al derecho de huelga con el test
de no regresión. Para ello, el análisis se organiza en tres apartados: en
primer lugar, la (a) prohibición
de la huelga en los servicios esenciales; en segundo lugar, la (b) clasificación de determinados
servicios como de importancia trascendental y de carácter estratégico; en
tercer lugar, el (c) tratamiento
salarial durante la huelga y, finalmente, el (d) tratamiento del carácter pacífico de la
huelga.
Algunas de las limitaciones introducidas
por la 9808, si bien no violentan el contenido esencial del derecho a huelga,
no aprueban el test de razonabilidad. En cuanto a la (a) prohibición de la huelga en los servicios esenciales, resulta
fundamental señalar que la Ley 9808 representa una clara regresión en comparación con la normativa anterior.
Antes de esta ley, el Código de Trabajo únicamente prohibía la huelga en tres
situaciones: la carga y descarga en muelles
y el transporte público, en empresas
privadas cuyos servicios pudieran afectar la salud o la economía públicas, y en los trabajadores relacionados con la nutrición o la salud
pública, como los comedores infantiles.
Con la nueva ley, esta prohibición se
amplió a una lista extensa de servicios públicos, organizada en nueve incisos.
A modo de ejemplo, en el sector de la salud, se prohíbe la huelga
en 19 áreas específicas (Código de Trabajo, 1943). Si bien esta restricción no vulnera
el contenido esencial del derecho a huelga, se
considera que afecta el criterio de razonabilidad por los motivos que se
exponen a continuación.
La categoría de servicio esencial cuenta
con un amplio reconocimiento en el ámbito internacional, y ha sido definida por
la OIT (2018) como aquellos servicios cuya interrupción representa una amenaza
clara e inminente para la vida, la seguridad y la salud. La Ley 9808 (2020)
adopta esta misma definición en su actual
artículo 376, al señalar que “para
los efectos del artículo anterior se entienden por servicios públicos
esenciales aquellos cuya suspensión, discontinuidad o paralización pueda causar
daño significativo a los derechos a la vida, la salud y la seguridad pública”.
A partir de una interpretación estricta de esta definición, se permite la posibilidad
de restringir o prohibir el ejercicio del derecho a huelga en estos sectores. No
obstante, en el caso de la Ley 9808, el legislador adopta una interpretación
amplia del concepto de servicio
esencial, al incluir
la economía pública como un bien jurídico que justifica la
prohibición del derecho a huelga (Oviedo Rodríguez y Campos Rodríguez, 2023,
p.210). Esto se evidencia claramente en los incisos de la Ley 9808 (2020) que prohíben la huelga
en la importación, transporte y distribución de combustibles, así como en la
carga y descarga en muelles de bienes perecederos (como el banano y la piña),
entre otros.
El listado de servicios esenciales en
esta normativa incluye actividades que claramente contravienen lo establecido
por la OIT. El Comité de Libertad Sindical de la OIT (2018) ha concluido que
ciertas áreas no pueden ser consideradas servicios esenciales, y, en consecuencia,
no debería prohibirse el ejercicio del derecho a huelga en sectores como: la
generación, transporte y distribución de combustible”, “la carga y descarga en
puertos”, ni tampoco el “transporte ferroviario”.
Del mismo modo, el Comité de Expertos en
Aplicación de Convenios y Recomendaciones (2019), ha señalado que no
constituyen servicios esenciales en sentido estricto: el transporte en general,
los servicios de carga y descarga de productos alimenticios perecederos, las farmacias, citas y atenciones médicas programadas, así como la distribución de combustibles. Del mismo modo, la inclusión de otros
servicios en esta categoría de la ley 9808, como la policía de tránsito, la lavandería y el archivo en los servicios de salud,
carece de justificación, ya que no representan una amenaza evidente e inminente
para la vida, la seguridad o la salud pública.
Además, se observa que, en todos los
servicios incluidos en este extenso listado,
el legislador ha optado por una prohibición absoluta de la huelga. Esta postura
contradice el criterio establecido por la Corte IDH (2021) en la Opinión Consultiva OC-27/21, según la cual:
“los Estados
deberán buscar soluciones sustitutivas para aquellos
casos en que la prohibición total de la huelga se pueda evitar
cuando un servicio
mínimo fuese una solución adecuada para garantizar las
necesidades básicas de los usuarios o el funcionamiento seguro de las
instalaciones en que se presta el servicio considerado como ‘esencial’”.
En este marco,
la doctora Karla
Varas (2018), especialista en Derecho Laboral,
analiza diversos modelos de regulación de la huelga en servicios
esenciales y señala que, bajo el argumento de proteger a los usuarios, se ha
obstaculizado el ejercicio del derecho de huelga. Esta restricción se ha
logrado mediante una extensión indebida del concepto de esencialidad y la
imposición de límites desproporcionados, cuyo objetivo parece ser reducir la
efectividad o incluso anular el derecho a huelga.
En
el contexto previamente expuesto, la Ley 9808 surge en un clima donde ciertos
grupos de poder fomentan el descontento hacia el derecho de huelga en los
servicios esenciales, facilitando así la justificación de esta reforma. Al incluir una extensa lista de servicios
esenciales sin diferenciar aquellos que representan una amenaza real, esta
modificación no supera el test de razonabilidad.
Al imponer una prohibición absoluta en
un extenso listado de servicios, incluyendo disposiciones que contradicen los
criterios de la OIT al extender la protección hacia el ámbito económico, se
opta por la medida más restrictiva sin analizar en qué casos
dicha prohibición es estrictamente necesaria para garantizar la salud, seguridad y vida de las personas. Este enfoque anula efectivamente el derecho
a huelga para un número
significativo de trabajadores,
de forma desproporcionada e injustificada.
Otra de las modificaciones analizadas se
refiere a la incorporación de la (b) clasificación de servicios de importancia trascendental y de carácter
estratégico,
como categorías en las que el ejercicio del derecho a la huelga está limitado
al cumplimiento de un plan o esquema de servicios mínimos.
Este plan debe restringirse
a las operaciones necesarias para satisfacer las necesidades básicas
de la población o las exigencias mínimas del servicio, sin hacer
inoperante la huelga.
En la categoría de servicios de importancia trascendental, se incluyen 7 incisos
que abarcan diversos servicios
que afectan el desarrollo socioeconómico o que tienen un impacto significativo
en las condiciones de vida de toda o parte de la población, por ejemplo,
recolección y tratamiento de residuos,
los servicios de administración de justicia, entre otros. Por su parte, la
categoría de servicios estratégicos se creó específicamente para regular los
servicios vinculados a la educación pública.
En ambas categorías se evidencia una
regresión en términos de derechos laborales,
ya que, salvo en el caso del inciso relativo
a la carga y descarga
en muelles, anteriormente no existía una regulación que impusiera restricciones a estos servicios.
Este
retroceso resulta particularmente preocupante debido a que se evidencia una
vulneración al criterio de razonabilidad, principalmente, por la facultad
otorgada al patrono para determinar qué trabajadores específicos deben ejecutar
el plan de servicios mínimos, una vez que éste ha sido establecido.
Estas disposiciones no aprueban el test
de razonabilidad, dado que los trabajadores son los titulares del derecho a la
huelga, ejercido a través de los sindicatos, y, en consecuencia, son ellos
quienes deberían tener la potestad de determinar tanto la modalidad de la
huelga como los participantes en su ejecución. Al otorgar esta facultad al
patrono, se altera significativamente el equilibrio de poder en el conflicto
laboral, ya que la norma no establece criterios objetivos que el empleador deba
seguir, permitiéndole actuar según su propio juicio (Oviedo Rodríguez y Campos
Rodríguez, 2023, p. 210). Esto podría utilizarse, por ejemplo, como una
estrategia para debilitar el movimiento huelguista, al obligar a
los líderes del movimiento o a quienes inspiren a otros trabajadores a
quedarse en el lugar de trabajo.
Por otro lado, la ley No. 9808 modifica
de manera regresiva el (c) tratamiento salarial durante la huelga. Al respecto, existen
tres tesis en cuanto a la procedencia del pago de salarios durante
el ejercicio del derecho de huelga: (i) la tesis
afirmativa considera que durante la huelga se debería continuar pagando los salarios, en virtud
del carácter alimentario del mismo, así como en su cualidad de derecho humano;
(ii) la tesis negativa, al contrario,
considera que debido al carácter sinalagmático del contrato de trabajo, no deberían pagarse;
(iii) y la tesis mixta, la cual entiende que el
pago de salarios correspondería, excepcionalmente, cuando se compruebe que la
huelga es legal y surgió por culpa del empleador (por ej. que no haya pagado
los salarios) (Castello, 2011, pp. 91-92).
La Reforma Procesal Laboral incorporó por primera vez la tesis afirmativa, al establecer que “[...] el rebajo
salarial o cualquier tipo de sanción, solo será procedente a partir de la
declaratoria de ilegalidad de la huelga” (art. 379 del Código de Trabajo de Costa Rica, 1943/2017). Es decir, el
salario debía pagarse desde el inicio de la huelga y sólo si esta se declaraba
ilegal se podía rebajar; y todas las huelgas legales implicaban el pago de los
salarios.
No obstante, la ley No. 9808 adoptó la
tesis mixta, que es menos protectora. La nueva regulación estipula que “[...] la huelga suspende los contratos de
trabajo respecto de los trabajadores que se encuentren participando del
movimiento; en consecuencia, dichos trabajadores no estarán obligados a prestar
sus servicios ni el empleador al pago de las remuneraciones” (art. 379 del Código de Trabajo de Costa Rica,
1943/2020). Sin perjuicio de lo anterior, estipula que “[s]i en sentencia final se declara que los motivos de la
huelga son imputables al patrono por incumplimientos graves del contrato de
trabajo, el patrono deberá pagar los salarios correspondientes a los días que
haya durado la huelga [...]” (art. 379 del Código de
Trabajo de Costa Rica, 1943/2020).
No se considera que esta modificación lesione el contenido
esencial del derecho de huelga. En ese sentido, se
concuerda con Castello (2011), en el sentido de que el descuento salarial es
una opción de política legislativa, y no una consecuencia inexorable de la
suspensión del contrato de trabajo. Una ilustración de esto es que el ordenamiento jurídico prevé el supuesto de la licencia
pre y post parto en el cual,
a pesar de que no se cumple con la obligación de trabajar, la persona
recibe el pago del salario (Castro, en prensa); fungiendo así como una suerte
de acción afirmativa, aspecto que la Reforma Procesal Laboral quería replicar
también en relación con el derecho de huelga, al adoptar la tesis afirmativa.
Sin perjuicio de lo anterior, en
seguimiento del test de no regresión, procede analizar la razonabilidad de la implementación de la tesis mixta por parte de la ley No.
9808. Si bien en principio puede parecer una medida idónea e inclusive
necesaria para garantizar el derecho a la propiedad de la parte
patronal, no se considera que la
restricción resulte proporcional en sentido estricto. Lo anterior en virtud de
que, en este caso en particular, podría considerarse que el tratamiento salarial dado por la RPL representaba una acción afirmativa que, tomando en consideración una serie de factores -como el carácter
alimentario del salario,
la cualidad de derecho fundamental del derecho de huelga, y el
limitado uso que se hacía de la huelga en razón de su histórica limitación jurídica-, estipulaba la prohibición del rebajo salarial
desde el inicio de la huelga; y su descuento
únicamente en caso de que fuese declarada ilegal, partiendo de la desigualdad material en la que se encuentran las partes de la relación laboral.
Así, de cierta forma se intentó corregir
el histórico desincentivo de la huelga, primordialmente en el sector privado.
Por lo anterior, no se logra demostrar que las ventajas que se van a obtener
con la aplicación de la nueva medida legislativa, compensen las limitaciones que
aquella tendrá en el ejercicio efectivo del derecho de huelga (Oviedo Rodríguez
y Campos Rodríguez, 2023, p. 212). Al contrario, a partir del debate legislativo, hay razones para cuestionar que la medida
persigue un fin legítimo;
del mismo se desprende que el fin perseguido es desincentivar las huelgas de larga duración, como las llevadas a cabo en el 2018
contra la reforma fiscal (Oviedo Rodríguez y Campos Rodríguez, 2023, p. 214).
Finalmente, en cuanto al (d)
tratamiento del carácter
pacífico de la huelga, es menester destacar en primer lugar que es un
aspecto de central importancia: si la huelga es pacífica, puede ser
legar; pero si no lo es, se
declarará ilegal, con la grave consecuencia de que haber incurrido en esta
última sería causal de despido sin responsabilidad patronal (art. 369 inciso c) y art. 371 del Código de
Trabajo de Costa Rica, 1943/2020).
Así, si entiende de manera extensiva e
injustificada las conductas que harían que la huelga pierda su carácter de
pacífica, habría una restricción grave al ejercicio de este derecho. Un aspecto
que dificulta la definición de “huelga pacífica” es que la huelga, por
naturaleza, ocasiona daños, los cuales son justamente una condición necesaria
para su eficacia; es decir, hay un daño que es legítimo y sobre el cual no
sería procedente considerar que la huelga pierda su carácter de pacífica
(Céspedes, 2017).
Al respecto, la ley
No. 9808 añade seis supuestos que no
estaban contemplados en la legislación anterior, en los cuales la huelga
perdería su carácter de pacífica. Tres de
ellos no superan el test de no regresión, por vulnerar el test de razonabilidad. El (i) primer supuesto concierne
a “impedir el acceso a servicios públicos”
(art. 371 del Código de Trabajo de Costa Rica, 1943/2020). Este resulta muy extenso,
ya que existen servicios públicos
en los cuales sí está permitido hacer huelga entonces; así, a menos de
que se trate de servicios esenciales o los que se deban garantizar con un
servicio mínimo, esta disposición resulta contraria a la libertad sindical.
El (ii) segundo supuesto es el relativo
a “la perpetración de conductas que comporten un ilícito
penal” (art. 371 del Código de Trabajo de Costa Rica, 1943/2020); este no se
considera razonable, ya que el
concepto de “ilícito penal” es muy amplio (Oviedo Rodríguez y Campos
Rodríguez, 2023, p. 262), abarcando desde
delitos relativos a violencia
sobre personas o sobre las cosas, a contravenciones tales
como “dibujo en paredes”
(art. 394, numeral 1) del Código Penal de Costa Rica, 1970), “alborotos” (art.
395, numeral 1) del Código Penal de Costa Rica, 1970) y “desórdenes” (art. 394,
numeral 2) del Código Penal de Costa Rica, 1970). Además, sólo algunas
conductas delictivas deben hacer perder a la huelga su carácter de pacífico,
tales como agresiones a terceros o a bienes (Céspedes, 2017). De este modo se concluye que la disposición, tal como está
planteada, representa una restricción desproporcionada del derecho de huelga
(Oviedo Rodríguez y Campos Rodríguez, 2023, p. 263).
Finalmente, se considera que el (iii) tercer
supuesto, que establece que “la huelga conlleve bloqueos en vías públicas”
(art. 371 del Código de Trabajo de Costa Rica, 1943/2020), resulta razonable únicamente si se entienden los bloqueos
como lo ha entendido la jurisprudencia de la Sala Constitucional (2012), esto
es, cuando se impide el libre tránsito incluso a través de vías alternas.
4.2.3
Disposiciones
acordes con el principio de no regresión
Con el objeto de finalizar el análisis,
cabe destacar que hay (a) tres nuevos supuestos bajo los cuales la huelga perdería
su carácter de pacífica que resultan acordes al principio de no
regresión. Estos son los relativos a: (1) impedir el acceso a las
instalaciones; (2) la realización de sabotaje sobre bienes públicos, y (3) la
perpetración de conductas que imposibiliten el derecho a laborar de los
trabajadores que no se encuentren en huelga (art. 371 del Código de Trabajo de Costa Rica, 1943/2020). A
pesar de que limitan un poco más el ejercicio del derecho en relación con el
estado normativo anterior (bajo el cual no estaban contemplados), no se considera
que vulneren el contenido esencial del derecho de huelga ni que no estén
debidamente justificados (Oviedo Rodríguez y Campos Rodríguez, 2023, pp.
261-265).
Otra de las modificaciones analizadas
que se considera supera el test de no regresión es la relativa a la (b) prohibición de las huelgas políticas y
atípicas. No obstante, es importante señalar que esta conclusión se sustenta en una interpretación particular de dichos
conceptos, lo que resalta la necesidad de una delimitación clara para evitar
posibles ambigüedades en su aplicación. Al respecto, las huelgas atípicas deben
comprenderse como aquellas que exceden el alcance de la definición de huelga
establecida en el Código de Trabajo, el cual define la huelga, de manera
general, como una suspensión concertada y pacífica del trabajo con el fin de
defender y promover intereses económicos y sociales, así como derechos en
conflictos jurídicos laborales (art. 371 del Código de Trabajo de Costa Rica, 1943/2020).
En esta línea,
también se considera que por “huelgas atípicas” debe entenderse aquellas
que cuenten con una
prohibición expresa, tales
como el trabajo a reglamento y la huelga política.
El trabajo a reglamento se
refiere a una reducción deliberada del rendimiento laboral o la interrupción ilegal de actividades (art. 369 inciso ch) del Código de
Trabajo de Costa Rica, 1943/2020), una práctica que en ocasiones
se denomina tortuguismo. Por otro lado,
las huelgas políticas, que son aquellas vinculadas al régimen político o a la toma del poder
político del Estado (Bolaños, 2021), han
sido pacíficamente excluidas
del ámbito de protección de los principios de libertad sindical (Gernigon, Odero y Guido, 2000).
Es importante destacar que esta
delimitación resulta fundamental para evitar que el concepto de "huelgas atípicas" sea interpretado de manera que limite
modalidades de huelga que no están expresamente prohibidas. De
acuerdo con Castro (en prensa), hacerlo vulneraría tanto los criterios
establecidos por la OIT como lo dispuesto
en el artículo 378 del Código
de Trabajo, que reconoce la posibilidad de que la huelga adopte diversas
modalidades.
Con estas precisiones, se concluye que
las prohibiciones mencionadas cumplen satisfactoriamente con el test de no
regresión.
Tras
aplicar el test de no regresión, se concluye que la Ley 9808 no supera dicho test, aunque con matices diferenciados. Los aspectos más graves
que incorpora son aquellos que vulneran el contenido esencial del derecho
de huelga, mientras que los menos gravosos están relacionados con
disposiciones que incumplen el criterio de razonabilidad. En este contexto, se
evidencia que la dimensión sustantiva de la Ley 9808 impone una serie de
restricciones al derecho de huelga que contravienen el principio de no
regresividad en materia de derechos sociales.
Esto se debe, entre otros factores, a
que la huelga constituye un mecanismo para corregir las desigualdades
materiales que enfrentan las personas trabajadoras. En este marco, existen
intereses políticos que buscan
suprimir o limitar
este derecho a su mínima expresión. Durante la huelga contra la reforma fiscal,
por ejemplo, estos intereses, articulados desde medios
de comunicación y la Asamblea Legislativa, lograron desviar la atención
del debate central
—la distribución de la riqueza
derivada de la reforma
fiscal— hacia las afectaciones inherentes a la huelga,
posicionando así en el
discurso colectivo que el conflicto radicaba en la huelga misma y no en las
razones estructurales que la originaron.
De manera similar, estos intereses
reaccionaron ante los avances introducidos por la Reforma Procesal Laboral, la
cual había revertido décadas de sistemáticas declaratorias de ilegalidad de
huelgas, retomando restricciones significativas al ejercicio de este derecho
humano. En consecuencia, no solo se concluye que la Ley 9808 infringe el
principio de no regresión, sino que su contenido refleja una visión patológica del conflicto, profundamente arraigada en la cultura jurídica
costarricense, que privilegia la supresión del conflicto sobre el
análisis y solución de las causas estructurales que lo generan.
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[1] Ley para brindar
seguridad jurídica sobre
la huelga y sus procedimientos
[2] Abogada, Licenciada en
Derecho con Mención en Derecho Ambiental por la Universidad de Costa Rica y Máster en Ciencias
Jurídicas Avanzadas con especialidad en Derecho Internacional e integración
europea por la Universidad Pompeu Fabra.
[3] Abogada y Licenciada en Derecho con
Mención en Derecho Ambiental por la Universidad de Costa Rica. Especialista en cumplimiento regulatorio en
materia ambiental, salud y seguridad ocupacional y responsabilidad social
empresarial.