La ampliación de la competencia agraria

y reformas necesarias al Código Procesal Agrario (criterios de delimitación)

The Expansion of Agricultural Jurisdiction

and Necessary Reforms to the Agrarian Procedural Code (Delimitation Criteria)

Enrique Ulate Chacón (*)¹ (Recibido: 03/02/25 – Aceptado: 21/03/25)

1 Presidente del Tribunal Agrario de Costa Rica (San José, Costa Rica).

Ex Magistrado Suplente de la Sala Primera de Casación y de la Sala Constitucional, Catedrático, Premio Fernando Coto Albán “Al buen Juez”, Poder Judicial, 2019, Premio “Alberto Brenes Córdoba”, Colegio de Abogados, 2004, Premio “Ulises Odio Santos”, Poder Judicial, 2005, Premio Nacional “Aquileo J. Echeverría”, Ministerio de Cultura, 1999. Doctor en Política y Derecho Agrario de la Scuola Superiore di Studi Universitari e Perfezionamento, Pisa, Italia.

Resumen

Con motivo de la entrada en vigor del Código Procesal Agrario (el 27 de febrero del 2025), se procura evidenciar los alcances de la competencia agraria (genérica y específica) que tendrían los tribunales especializados agrarios. Sin embargo, es urgente reformar algunas disposiciones, lo cual se plantea en un proyecto de Ley. De no aprobarse de manera oportuna, se podría dar un colapso de la jurisdicción agraria, ante la ausencia de recursos humanos y de presupuesto para implementar la estructura orgánica del mismo.

Palabras claves

Derecho, agrario, tribunales agrarios, jurisdicción, competencia agraria.

Abstract

On the occasion of the entry into force of the Agrarian Procedural Code (February 27, 2025), an effort is being made to clarify the scope of the agrarian jurisdiction (generic and specific) that the specialized agrarian courts would have. However, it is urgent to reform some provisions, which is proposed in a draft law. Failure to approve it in a timely manner could lead to a collapse of the agrarian jurisdiction, given the lack of human resources and budget to implement its organizational structure.

Keywords

Law, agrarian, agrarian courts, jurisdiction, agrarian competence.

Índice:

Introducción

1.- Competencia genérica y nuevas vicisitudes.

2.- Competencia material específica (parte 1): Derechos reales, personales, actos y contratos agrarios.

3.- Competencia específica (parte 2): Contratación agroambiental, bienes y servicios ambientales.

4.- Competencia agraria específica (parte 3): Sujetos agrarios; sector público agropecuario, corporaciones.

Conclusiones Bibliografía

Introducción

El proceso agrario no puede ser considerado como un instrumento aislado del derecho agrario sustantivo, sino más bien el canal necesario para resolver las controversias agrarias. El éxito en la aplicación del nuevo Código Procesal Agrario, radicará en una correcta interpretación y aplicación de las normas que contienen la competencia material, tanto genérica (artículo 1), como específica (artículo 2).

A ello se suma una adecuada delimitación de las pretensiones materiales que son propias de otras materias (como la penal, la laboral y la contencioso administrativa), lo que evitaría conflictos emergentes y posibles roces de constitucionalidad del Código.

1.- Competencia genérica y nuevas vicisitudes

El nuevo Código Procesal Agrario², en adelante CPA, trasciende la concepción

² Asamblea Legislativa, Código Procesal Agrario (Ley No. 9609 del 27 de setiembre de 2018, vigente el 27 febrero de 2025).

tradicional de la competencia agraria material de la Ley de Jurisdicción Agraria³, en el artículo primero, el cual para efectos prácticos vamos a descomponer en fragmentos (reconstrucción sistemática del objeto material de la competencia de los Tribunales agrarios).

Artículo 1.- La jurisdicción agraria tiene por objeto tutelar las situaciones y las relaciones jurídicas que se susciten con respecto al desarrollo de las actividades de producción agraria de animales, vegetales u otros organismos. Además, de las actividades de transformación, industrialización, valorización y comercialización de productos agrarios, su trazabilidad, así como las auxiliares a estas, referidas a actos y contratos propios del ejercicio de la actividad agraria y el desarrollo rural.

1.1.- Supera la referencia a conflictos derivados de la aplicación de la legislación agraria4, pues si bien los comprende, el legislador adoptó una fórmula mucho más técnica al referirse a la tutela de “las situaciones y las relaciones jurídicas” suscitadas en el desarrollo de las actividades de producción agraria de animales, vegetales u otros organismos. Ello deja un margen de interpretación favorable a la ampliación casuística concreta.

Comprende, en consecuencia, tanto relaciones5 como situaciones6 jurídicamente relevantes para el sector agrario. Ejemplos: una persona física adquiere un crédito agrario

³ El artículo 1 de la misma establece que corresponde a esta jurisdicción conocer los conflictos derivados “…con motivo de la aplicación de la legislación agraria y de las disposiciones jurídicas que regulan las actividades de producción, transformación, industrialización y enajenación de productos agrícolas…”. Asamblea Legislativa. Ley de Jurisdicción Agraria (No. 6734, del 29 de marzo de 1982). Esta norma seguirá vigente para los procesos iniciados antes del vigor del CPA.

⁴ Ley de la Jurisdicción Agraria, 1982, Artículo 1.

⁵ La relación jurídica es cualquier relación entre dos o más sujetos a la cual el ordenamiento jurídico le otorga relevancia. Es la posición de poder (lado activo) de una persona, a la cual le corresponde el deber (lado pasivo) correlativo de otra. Generalmente, cuando se habla de relación jurídica, se requiere de una relación entre sujetos, o entre personas y cosas, que tiene por objeto un interés (económico o simplemente moral) susceptible de tutela, es decir relevante. Guido Alpa, Istituzioni di Diritto Privato (Torino, UTET, 3°. Edición, 2001) p. 73.

⁶ La situación jurídica subjetiva se refiere a una situación que es relevante para el ordenamiento y, por tanto, entra como componente de una relación entre sujetos (personas físicas, jurídicas, u otros entes o centros de imputación de normas). Tales situaciones jurídicas pueden ser activas (derecho subjetivo, derecho potestativo, potestad o expectativa de derecho) o pasivas (deber y obligación, cargas, sujeción). Pero también comprende otro tipo de situaciones subjetivas relacionadas con interés legítimo o intereses difusos. Ibid, p. 74-78.

de un Banco (relación jurídica subjetiva); una persona jurídica compra una finca, sobre la que ejerce la función socio-ambiental de la propiedad agraria (derecho real sobre la finca que opone frente a terceros); el derecho de prelación o prioridad en una sucesión y/o venta de un inmueble del Instituto de Desarrollo Rural -en adelante INDER-; el ejercicio de la patria potestad en la disposición de un bien agrario de una persona menor de edad; la calificación de idoneidad en un proyecto de desarrollo rural para ser beneficiario del INDER; un conflicto generado del uso de mejoramiento genético de variedades animales o vegetales, entre otras.

Tales relaciones o situaciones jurídicas están ligados al objeto de la materia agraria, constituido fundamentalmente –pero no exclusivamente– por las actividades primarias o esencialmente agrarias, tanto de cría de animales, como de cultivo de vegetales, donde por esencia están impregnadas del riesgo biológico que implica todo el desarrollo y dirección del ciclo productivo de las plantas y animales para obtener productos agrarios.

El Derecho agrario se ha definido como el complejo (de normas), ordenado como sistema, de los institutos típicos que regulan la materia “agricultura”, caracterizada por el ciclo biológico (animal o vegetal) dirigido por el ser humano que permite distinguirla de otras actividades agrarias.⁷ La doctrina al referirse a la determinación de lo agrario hace la clasificación entre actividades agrarias productivas, las conexas y auxiliares.⁸

En Costa Rica, la década del 90’ es caracterizada por la emanación de una gran cantidad de legislación especial, agroalimentaria y agroambiental, en la cual se evidencia con claridad el favor legis del legislador costarricense en el reconocimiento de la función económica, social y ambiental del derecho agrario, con la tendencia a favorecer una ampliación de la competencia de los tribunales agrarios⁹. Ello se produce con la promulgación de la Ley Orgánica del ambiente¹⁰, la Ley Forestal¹¹, la de Biodiversidad ¹² y

⁷ Antonio Carrozza, Lezioni di Diritto Agrario (Milán, Giuffré, 1987) 27.

⁸ Rodrigo Barahona y Oscar Salas. Derecho agrario (San José, Editorial UCR, 1980) 12.

⁹ Enrique Ulate Chacón, La nueva competencia agroambiental de los Tribunales agrarios (a propósito de la función ambiental de los institutos del derecho agrario). En: Rivista di Diritto agrario (Milán, Giuffré, Año LXXX, fasc. 1, 2001).

¹⁰ Ley Orgánica del ambiente, N°7554, del 4 octubre de 1995.

¹¹ Ley forestal, N°7575, del 5 febrero de 1996.

¹² Ley de Biodiversidad, N°7788, del 30 abril de 1998.

la de Ley de Uso, manejo y conservación de suelos¹³. Se reafirma la voluntad del legislador de incorporar la noción de actividad agraria con criterios de sostenibilidad ambiental, estableciendo criterios de buena técnica agraria.

El Reglamento a la Ley de Suelos, N°29375 del 8 de agosto 2000, declara que los suelos constituyen el activo de mayor importancia patrimonial y productiva para la empresa agraria (art. 3) y, posteriormente, define la actividad agraria: “Es la actividad productiva consistente en el desarrollo de un ciclo biológico, vegetal y animal, ligado directa o indirectamente al disfrute de las fuerzas y los recursos naturales, que se traduce económicamente en la obtención de productos vegetales o animales, destinados al consumo directo o sus transformaciones” (art. 6). Como se observa, se reproduce fielmente la teoría de la agrariedad.

El paso de los hecho técnico-políticos, económicos y ambientales como fuentes potencialmente normativas (forces creatrices, al decir de Carrozza), de la agricultura al momento normativo resulta muy relevante para la doctrina agrarista del mundo. En Europa, particularmente en Francia, el Code Rural, artículo 311-1, recoge el concepto de activité agricole, siguiendo la misma teoría y, en Italia la Ley de orientación y modernización del sector agrícola del 2001¹⁴ modificó el contenido del artículo 2135 del Códice Civile para dar un sentido amplísimo a las actividades agrarias principales y conexas, desarrolladas por las empresas agrarias en sus distintas facetas productivas.

En Costa Rica esta noción permite reafirmar la especialidad y reconocer la autonomía legislativa (aunque relativa) de un sector del ordenamiento jurídico positivo que, sin abandonar su esencia caracterizada por la presencia del ciclo biológico –ius proprium– y el consecuente doble riesgo que debe afrontar el productor agrario, se muestra particularmente sensible y extiende su vis atractiva hacia otros sectores como el del desarrollo rural, el agroalimentario y, en fin, el agroambiental.

La Ley del Inder categoriza como actividades agrarias las “…actividades

¹³ Ley de uso, manejo y conservación de suelos, N°7779, del 30 abril de 1998.

¹⁴ Ley de orientación y modernización del sector agrícola, N° 228, del 18 mayo de 2001.

productivas basadas en la utilización de los recursos naturales: agricultura, ganadería, silvicultura, acuacultura, pesca y maricultura”.15

El riesgo biológico justifica la tutela especial que brinda el ordenamiento jurídico a los agricultores o empresarios agrarios. El mismo puede ser un riesgo externo proveniente de los embates de la naturaleza, tales como vientos, lluvia, sequías, inundaciones, etcétera. Y puede ser también interno, producto de los mismos seres animales (ganado, aves, peces, etc.), o vegetales (cultivos de cualquier tipo que sean, fruticultura, floricultura, horticultura, café, caña, arroz, etc.), por padecimientos intrínsecos en sus factores genéticos.¹⁶

Los ciclos productivos se pueden descomponer en etapas, las cuales podría ocurrir que se desarrollen separadamente una de otra (preparación y siembra, desarrollo, recolección y transformación, etcétera), y al producirse esa separación hay que tutelar las situaciones y/o relaciones jurídicas que surjan de ellas.

Por ejemplo, un contrato para la preparación de un terreno en agricultura mecanizada (relación jurídica contractual), la compra de terneros para engorde, con asistencia veterinaria por un período determinado de un año. En el primer caso, el incumplimiento puede generar la imposibilidad de sembrar (daños y perjuicios). En el segundo caso, la asistencia médico-veterinaria inadecuada podría provocar la pérdida de peso o problemas de salud de los terneros (situación jurídica) y hasta problemas zoosanitarios en su crianza.

Pero hay más. La norma agrega a los productos animales y vegetales, el desarrollo de “otros organismos”, lo que necesariamente se refiere a organismos vivos, que podrían estar relacionados con las más modernas y mejores técnicas agrarias. Por ejemplo, los organismos genéticamente modificados (OGM) u organismos vivos modificados, otro tipo de organismos o, incluso, microorganismos que se utilizan en agricultura. Pensemos, por ejemplo, en la producción de diversas variedades de semillas en cultivos, tales como el café, el arroz, para hablar de productos tradicionales, que sean resistentes a ciertas condiciones climatológicas derivadas del cambio climático. O bien, la reproducción de lombrices para el mejoramiento agrario o incluso para su consumo (lombricultura); el uso

¹⁵ Ley de transformación del Instituto de Desarrollo Agrario en Instituto de Desarrollo Rural, No. 9036, artículo 3 inciso a).

¹⁶ Alfredo Massart, Síntesis del Derecho Agrario (San José, Editorial Guayacán, 1992), 47-48. Mariagrazia Alabresse, Il rischio in agricultura (Pisa, ETS, 2010).

de un terreno para la reproducción de microoganismos que son utilizados por una asociación para preparar materia orgánica, útil para lograr mayor fertilidad del suelo y cultivos orgánicos.

1.2.- Por otra parte, refiere la norma a las actividades de transformación, industrialización,

valorización y comercialización de productos agrarios.

Consideramos que el contenido de esta disposición es fruto de la incidencia de la doctrina y el legislador italiano en la doctrina y legislador costarricense, si se analiza detenidamente el artículo 2135 del Código Civil italiano (reformado en el 2001): “Es empresario agrícola quien ejercita una de las siguientes actividades: cultivo del fundo, silvicultura, crianza de animales y actividades conexas. Por cultivo del fundo, por silvicultura y por crianza de animales se entienden las actividades dirigidas al cuidado y al desarrollo de un ciclo biológico o de una fase necesaria del ciclo mismo, de carácter vegetal o animal, que utilizan o pueden utilizar el fundo, el bosque, o las aguas dulces, salubres o marinas. Se entienden igualmente conexas las actividades, ejercidas por el mismo empresario agrícola, dirigidas a la manipulación, conservación, transformación, comercialización y valorización que tengan por objeto productos obtenidos prevalentemente de aparejos o recursos de la hacienda normalmente empleados en la actividad agrícola ejercida, entre ellas comprendidas las actividades de valorización del territorio y del patrimonio rural y forestal, o también de recepción y hospitalidad como las define la ley.

2. Se consideran empresarios agrícolas las cooperativas de empresarios agrícolas y sus consorcios cuando utilizan para el desenvolvimiento de sus actividades según el artículo 2135 del código civil, como es sustituido en el párrafo 1 del presente artículo, prevalentemente productos de los socios, o bien, suministren prevalentemente a los socios bienes y servicios dirigidos al cuidado y al desarrollo del ciclo biológico.17

Tales actividades llamadas conexas se derivan, normalmente (habitualmente), de la existencia de un vínculo subjetivo (empresario agrario), objetivo (productor agrario), y

¹⁷ Decreto Legislativo No. 228, del 18 de mayo de 2001 sobre Orientación y modernización del sector agrícola.

funcional, lo que le da continuidad al proceso productivo, en las vías de poder transformar un producto (leche en queso), poderlo industrializar (caña de azúcar en azúcar), o venderlo directamente en los mercados agropecuarios (ferias del agricultor, Cenara, almacenes agroindustriales). De modo tal que se mantiene el interés de tutela por ese vínculo del productor agrario, incluso en las relaciones o situaciones derivadas de contratos agroindustriales. En el primer caso, de la actividad de transformación de leche en queso, podría derivarse, por ejemplo, una situación de responsabilidad del productor, que almacena el producto en condiciones insalubres (Senasa, Ministerio de Salud); en el segundo caso, podría ocurrir que uno o varios productores de caña, que no reciben las liquidaciones del precio final de su cosecha, por parte del ingenio respectivo, se vean afectados desde el punto de vista económico; y en el tercer caso, que al entregar el producto en el mercado o en la planta, le sea rechazado por no cumplir ciertas condiciones o características requeridas por la empresa agroindustrial. Todos esos casos se ventilarían en materia agraria.

La norma incluyó una nueva tendencia del Derecho agrario, traída desde Europa, cual es la política de los mercados locales, en torno a la “valorización” de los productos agrícolas, lo cual también tiene que ver con la revalorización del territorio en el cual los mismos son producidos. El criterio que utiliza el legislado italiano es el de prevalencia, el cual podría ser útil para definir si el suministro de bienes y servicios están prevalentemente orientados al desarrollo del ciclo biológico.

Productos típicos agrarios, cuya naturaleza y características se originan de una zona o región con particularidades biofísicas, naturales y edafológicas determinadas y propias de dicha zona geográfica, sumándose a ello, muchas veces, las características culturales, la “buena técnica agraria” y las tradiciones que se van transmitiendo de una generación a otra en cuanto al proceso de elaboración, tratamiento y salida al mercado de dichos productos agrícolas. Todo lo cual le da un valor agregado, un plus, características que son bien vistas a los ojos del consumidor, y, por ende, que pueden beneficiar no solo a un productor sino que favorecen el asociacionismo en agricultura (procesos para crear denominaciones de origen e indicaciones geográficas protegidas, por ejemplo). La valorización está impactando el diseño de políticas públicas locales y nacionales, para promover la creación, por ejemplo, de distritos ecológicos, pecuarios, etcétera, lo cual podría favorecer cierto tipo

de actividades productivas y revalorizar el propio territorio. De innegable aplicación resulta la Ley de Marcas y otros signos distintivos, como las denominaciones de origen y las indicaciones geográficas, y su respectivo reglamento.

1.3.- Sobre la trazabilidad de productos agrarios.

La apertura de los mercados internacionales y los procesos de globalización han generado la necesidad de mayores controles sanitarios y fitosanitarios para evitar riesgos a la salud de las personas, de los animales y de las plantas. Enfermedades y patologías, derivadas de incorrectas técnicas agrarias, han generado crisis biológicas con graves daños a la salud, a veces irreversibles.

La trazabilidad se integra necesariamente a los ciclos productivos de la agricultura comprendiendo absolutamente todas las etapas desde donde se pueden generar los riesgos (“de la granja a la mesa”). De ahí que era imperioso regular expresamente esa característica que se rige por normas muy técnicas que consideran el “riesgo” en agricultura, bajo el prisma de los principios preventivo y precautorio.-

De conformidad con la Ley del Servicio Nacional de Salud Animal le corresponde a SENASA establecer “…las medidas sanitarias necesarias para garantizar la seguridad de los productos y subproductos de origen animal destinados al consumo humano. De igual manera, velará por la idoneidad de los insumos utilizados en su elaboración”.18 Para ello debe establecer los sistemas de trazabilidad / rastreabilidad que sean necesarios, como parte de un programa nacional. Para ello debe tomarse en cuenta: a) la especie animal b) la etapa de la cadena productiva c) el tipo de explotación d) el medio de transporte e) el producto o subproducto f) el usuario o consumidor meta.

En cuanto a los productos agrarios sujetos a trazabilidad la Ley Senasa contempla:

a) los animales vivos b) los productos, subproductos o derivados de animales, destinados al consumo humano o animal c) los medicamentos veterinarios d) las sustancias peligrosas para la salud animal e) los químicos, aditivos o cualquier otra sustancia utilizada para la fabricación de los alimentos de origen animal f) los productos de origen animal destinados

¹⁸ Ley del Servicio Nacional de Salud Animal, No. 8495. Artículo 64 y siguientes.

a alimentación humana que sean, contengan o estén compuestos de organismos genéticamente modificados o sean producto de la ingeniería genética g) los alimentos destinados al consumo animal, determinados en los reglamentos de esta ley h) el material genético animal i) el material biotecnológico de origen animal o para su uso j) los desechos de las actividades productivas reguladas por el Senasa que, a criterio de este, presenten un riesgo epidemiológico o veterinario k) cualquier otro que el Senasa considere pertinente establecer.19

Tanto la Sala Constitucional, como el Tribunal agrario, han desarrollado para casos concretos el tema de la trazabilidad, por un lado, en lo que se refiere a la necesidad o no de realizar el etiquetado de los productos agrícolas; por otro, en las cadenas de crianza de animales, para evitar daños a la salud, lo cual comprende igualmente las fases de la cadena productiva, tratamiento de desechos, exámenes médicos veterinarios, actividades preventivas como el aislamiento de cuarentena de animales. De lo cual también pueden derivar, lógicamente, responsabilidades frente al productor o frente a los consumidores o al mismo Estado. Lógicamente, el Sector público agropecuario, en particular Senasa y la Dirección de Protección Fitosanitaria, tienen un gran vínculo con este tipo de controversias.

Entre la amplia gama de funciones que asigna la Ley de Protección Fitosanitaria20 para evitar y prevenir la introducción y difusión de plagas que amenacen la seguridad alimentaria y la actividad económica sustentada en la producción agrícola, se le asigna al Servicio Fitosanitario del Estado una gran cantidad de responsabilidades vinculadas con la protección sanitaria de los vegetales, prevención, retraso y erradicación de plagas, el control fitosanitario de vegetales, agentes de control biológico y otros tipos de organismos usados en la agricultura, materiales de empaque, medios de transporte, capaces de propagar o introducir plagas que amenacen la seguridad alimentaria y la actividad económica basada en la producción agrícola.

1.4.- Alguna consideración sobre las actividades auxiliares.-

Son todas aquellas actividades que permiten solventar un vacío o deficiencia de las empresas agrarias, pudiendo actuar en diversas facetas del ciclo productivo, como podría ocurrir con las empresas que prestan servicio en la agricultura mecanizada, tales como

¹⁹ Ibid, artículo 68.

²⁰ Ley de Protección Fitosanitaria No. 7664, artículo 5.

preparación, fumigación, fumigación aérea, corta y recolección, suministros. De todo lo cual también se pueden producir vicisitudes atendibles en la jurisdicción agraria.

1.5.- Actos y contratos, de y para la constitución y ejercicio de actividades agrarias.

Entre otros, se han presentado discusiones en relación con actos “preparatorios”, llamadas también en la doctrina como “tratativas preliminares”, en cierto tipo de contrataciones agrarias. Además, todos los contratos de los cuales se pueda originar la constitución de una empresa agraria (compraventa de una hacienda agraria, arrendamiento de terrenos o estanques para diferentes tipos de cultivos agrícolas o piscícolas, contratos de asignación de tierras, sean individuales o colectivos, etcétera); pero también contratos de ejercicio de empresa agraria, tales como los agroindustriales, créditos agrarios, leasing agrícola, entre otros).

1.6.- El desarrollo rural “territorial”.

La “ruralidad”, que había sido un concepto criticado por la doctrina, ha revivido con gran fuerza desde la óptica del desarrollo rural territorial e integral²¹, en virtud de la tendencia de los mercados, internos y externos, que buscan mantener un esfuerzo propicio para el desarrollo de actividades agrarias en los territorios rurales. No es algo nuevo, pues existen regulaciones internacionales (Carta Rural Europea, Fao), Regionales (Estrategia Centroamericana de Desarrollo Rural Territorial –ECADER-), y locales, como la Ley de transformación del Instituto de Desarrollo Agrario en Instituto de Desarrollo Rural, No. 9036 del 11 de mayo de 2012.

Al incorporarse como competencia expresa y genérica, se alinea al criterio del Tribunal Agrario, y de la misma Sala Constitucional, de exigir en los procesos de desarrollo rural (que se originaron en los asentamientos agrarios), condiciones integrales para los campesinos y productores agrarios. Es decir, trasciende de la dotación de tierras (arrendamiento o asignación), a la generación de condiciones apropiadas para el desarrollo de tales actividades productivas, tales como carreteras, servicios de agua y luz, vivienda

²¹ La Ley de Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario en Instituto de Desarrollo Rural, No. 9036 del 11 de mayo de 2012 en su artículo 3 inciso k) establece esa integralidad así: “Se concibe el desarrollo rural como un proceso multidimensional y multisectorial que requiere la atención simultánea, a fin de evitar la ejecución de acciones aisladas o sin una misma orientación”.

rural, proyectos de desarrollo productivos enfocados a las capacidades y experiencia técnica de los productores y productoras.

El artículo 3 de la Ley Inder define el desarrollo rural territorial como un “…proceso de cambio integral en materia económica, social, cultural e institucional, impulsado en un territorio rural, con la participación concertada y organizada de todos los actores sociales existentes en dicho territorio, orientado a la búsqueda de la competitividad, la equidad, el bienestar y la cohesión e identidad social de sus pobladores”.

Lo anterior ha generado, por ejemplo, el conocimiento de los Tribunales agrarios, en apelación de los procesos de calificación de “idoneidad” de los productores para ser beneficiarios de proyectos de desarrollo rural territorial.

A los anteriores criterios debe sumarse la jurisprudencia del tribunal agrario que ha dado cabida a otras actividades como la pesca²², el agroturismo, agroecoturismo²³, y la tutela de servicios auxiliares y rurales en agricultura²⁴, en fin, la vivienda y el desarrollo rural sostenido²⁵, o sea, todo lo relativo a lo agroalimentario y agroambiental. Esta concepción toma en cuenta el carácter multifuncional de la agricultura, entendida ésta como el “variado conjunto de funciones desempeñadas en el medio rural, en donde a sus contribuciones generadas con las actividades rurales, agrarias y no agrarias (agroindustria, agronegocios, turismo y otros servicios) se suman hoy otras funciones esenciales para toda la sociedad, entre las que sobresalen la preservación de los recursos naturales, el suministro de servicios ambientales, el mejoramiento de los espacios y paisajes rurales y la extensión de las diversas modalidades de gestión agroambiental”²⁶.

1.7.- Lo que propone la reforma al artículo 1 y 2 incisos 11 y 12.-

El Proyecto de Ley tramitado bajo el expediente No. 24.818 propone la eliminación de la última expresión del artículo 1 que indica “…y el desarrollo rural”, así como los conceptos de los incisos 11 y 12 del artículo 2.- En este caso particular, parece una decisión

²² Tribunal Agrario, No. 424 de las 9 horas del 25 de junio de 2004, 532 de las 14:20 horas del 29 de julio de

2004.

²³ Tribunal Agrario, No. 249 de 14:20 horas del 30 de abril de 2004.

²⁴ Entre otras, sobre esta nueva orientación, pueden consultarse: Tribunal agrario, No. 217 del 24 de abril de 2003, No. 297 de las 16:15 horas del 20 de mayo de 2004.

²⁵ Tribunal agrario, No. 261 de las 15:45 horas del 28 de abril de 2005 y No. 572 de las 10:30 horas del 21 de

julio de 2005.

²⁶ Ley del Instituto de Desarrollo rural, No. 9036, artículo 3 inciso l)

poco afortunada, porque la tendencia en América Latina es abrir la competencia a conceptos más amplios de desarrollo rural²⁷. Sin embargo, tal y como estaba concebida la norma, podría prestarse para interpretar una vis expansiva ajena a la relación entre el derecho agrario y el desarrollo rural, abarcando competencias de otras jurisdicciones, como la contencioso- administrativa. Ello ha sido una tónica en otras experiencias como la de México y Bolivia, a cuyos Tribunales se ha dotado de competencias de lo contencioso-administrativo; sin embargo, se les ha dotado de suficientes recursos y personal humano para poder atenderla, lo que no ocurre con el presupuesto del Código Procesal Agrario.-

2.- Competencia material específica: Derechos reales, personales, actos y contratos agrarios.

Los tribunales agrarios serán competentes para conocer, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo anterior, las pretensiones y los asuntos referidos a los siguientes aspectos, siempre que correspondan a materia agraria y de desarrollo rural.

En primer término, al establecerse un criterio de “correspondencia”, se quiere dejar muy claro que, aunque referido a los mismos temas, otras materias que no sean propiamente la agraria y el desarrollo rural, estarían excluidas, como veremos, por ejemplo, para los casos de propiedad intelectual o de competencia desleal.

2.1.- Derechos reales y personales sobre bienes agrarios, destinados o aptos para el desarrollo de actividades y servicios agrarios, así como los vinculados a su tutela y aprovechamiento. Además, los procesos sucesorios relativos a estos.

Lo primero que habría que advertir es la inclusión de los procesos sucesorios relacionados con bienes agrarios, lo que implica, indudablemente, una excesiva ampliación de la competencia en materia agraria, pues antes se conocían únicamente los sucesorios derivados del contrato de asignación de tierras. Ahora bien, el Proyecto de Ley No. 24.828, busca modificar ese último párrafo por éste: “Además, los procesos sucesorios relativos a

²⁷ Sobre esta tendencia, consúltese las obras: Enrique Ulate, Tratado breve de Derecho Agrario comunitario e Internacional (San José, Colegio de Abogados y Abogadas, 2008); Flor Inés Bolaños Céspedes y Max Émiliem Corrales Solís. Manual de Derecho agrario y desarrollo rural (San José, Editorial Juricentro, 2024).

los bienes inmuebles adjudicados por el Instituto de Desarrollo Rural o cuando exista un régimen sucesorio especial agrario”.

Ello permitiría realmente deslindar la competencia de manera acertada, porque no todos los bienes agrarios tienen un régimen sucesorio particular, aunque sería lo ideal desde el punto de vista sustantivo, para evitar la subdivisión y fraccionamiento excesivo de la propiedad agraria.- Además, existe regímenes hereditarios especiales, como por ejemplo en los contratos de concesión que otorga el INDER, o en el régimen de cuotas derivadas de la producción de la caña de azúcar, entre otros.-

Una de las competencias típicas de los tribunales agrarios ha sido conocer conflictos derivados de derechos reales agrarios. Nos referimos, a guisa de ejemplo, a controversias relacionadas con la propiedad agraria, la posesión agraria, el usufructo agrario, la usucapión agraria, y todos aquellos vinculados como a bienes inmuebles considerados “agrarios”, en la medida en que su destino a una actividad productiva, o al ser aptos para su desarrollo, los procesos relacionados con su tutela y aprovechamiento sean conocidos en esta materia. Algo sumamente importante, en relación con su tutela y aprovechamiento, debe observarse y estudiarse siempre, y a fondo, las particularidades especiales de cada uno de ellos, en cuanto a función (económica, social, ambiental, ecológica) y estructura (derechos y obligaciones), para lograr una solución apropiada del conflicto agrario.

Así, son muy conocidas las acciones protectoras de la propiedad y la posesión agraria (reivindicatoria, de mejor derecho o publiciana, de títulos repetidos, de nulidad de títulos, la prescripción positiva; la división de bienes agrarios).

Pero también pueden considerarse otro tipo de bienes agrarios y conflictos sobre éstos, tales como aquellos vinculados a invernaderos (producción hidropónica y aeropónica), a estanques o recipientes acuáticos (para el cultivo de tilapia, o crianza de camarones en aguas dulces o saladas). Podrían darse conflictos sobre la invasión de un hongo, proveniente de una plantación de papaya, en un invernadero donde se cultivan productos orgánicos como la lechuga; o bien, problemas en la conexión, desconexión, suministro o aprovechamiento del agua que requiere un estanque para la constante oxigenación y flujo de la corriente acuática, que podrían afectar la crianza o hasta provocar la muerte de las tilapias y/o camarones; así como el vertido de químicos en porciones de mar o riveras de ríos o riachuelos donde se ejerce la actividad acuícola).

Igualmente, se comprenden a los bienes muebles agrarios, tales como maquinaria agrícola, frutos o productos agrícolas, los cuales pueden ser dados en garantía prendaria agraria. La expresión ‘bienes’ debe interpretarse en sentido amplio, porque podría tratarse también de derechos reales o personales sobre diversos tipos de animales, como el ganado bovino, caprino, porcino y ovino, avícola, acuícola, cunícola, apícola.

Toda la maquinaria para transformar o industrializar productos agrícolas, por ejemplo, una planta empacadora o una máquina transformadora de algún producto agrario (para hacer mermeladas, por ejemplo, o salsas), pueden ser considerados como bienes muebles agrarios y, por ende, pueden ser dados como garantías mobiliarias agrarias.

Los derechos reales en cosa ajena, sobre bienes agrarios, como pueden ser las garantías mobiliarias, (ex. prenda agraria), la hipoteca agraria, la servidumbre agraria o ecológica. Y todo tipo de préstamos orientados a la actividad agraria, con garantías personales, como la fianza, el pagaré, la letra de cambio, también pueden generar conflictos agrarios.

En este caso, el legislador hace referencia a “bienes agrarios”, destinados o aptos para el desarrollo de actividades y servicios agrarios. El origen de este agregado podría buscarse, hipotéticamente, en el concepto de empresa, concebida como toda actividad económicamente organizada por el empresario dirigida a la producción o intercambio de bienes o servicios agrarios. Y es que tales servicios pueden ser servicios auxiliares de otras empresas (mecanización, fumigación, transporte, suministro, etcétera), o bien servicios rurales o agroambientales, necesarios para el ejercicio óptimo de la actividad. Todo lo cual es jurídicamente relevante para la jurisdicción agraria, por ejemplo, hay cooperativas que se dedican a la agroindustria, pero también a la prestación de servicios esenciales para los productores o empresarios, como, por ejemplo, servicios de asesoría técnica (ingenieros), de supervisión, o servicios de suministros de insumos agrícolas, control de malezas, etcétera. En estos casos, lógicamente, deberán aplicarse los criterios de delimitación, en cuanto a la normalidad y prevalencia de las actividades agrarias, sobre aquellas de otra naturaleza.

La tutela y aprovechamiento de bienes agrarios también deben ser considerados como parte de las nuevas orientaciones agroambientales del derecho agrario. Se podría pensar en la “tutela” del paisaje agrario, del turismo rural o agroecológico; así como el aprovechamiento de especies forestales o de la biodiversidad a través de la bioprospección.

Desde la creación efectiva de los Tribunales Agrarios se han presentado conflictos de competencia, sobre todo cuando se trata de terrenos forestales, de aptitud forestal, dedicados muchas veces a la conservación o al aprovechamiento racional con planes de manejo. Hace mucho tiempo la Sala primera de Casación estableció el criterio de la “aptitud agraria o forestal” como un parámetro de la competencia material. Aunque un fundo no esté actualmente destinado al ejercicio de actividades agrarias, pero es susceptible de ser sometido a ellas, se presume que el litigio debe ser conocido en la jurisdicción agraria.²⁸

2.2.- La posesión, el deslinde, la división, la localización de derechos, el derribo, la suspensión de obra, la titulación, la rectificación de medida y la entrega material de bienes citados en el inciso anterior.

Este inciso contiene una mezcla extraña de acciones protectoras de los bienes agrarios, lo cual trataremos de ir desentrañando e individualizando, dada la multiplicidad de pretensiones que podrían derivarse de las mismas.

En cuanto a la posesión, no se indica si se trata de la posesión de hecho, relativa a la tutela de la posesión agraria actual y momentánea. Pareciera que sí, puesto que el inciso anterior contempla el derecho real de posesión agraria. De lo cual se infiere que esta norma busca referirse sobre todo a los interdictos posesorios.

Es decir, las acciones de exclusión y defensa de la posesión agraria, agroambiental, agroecológica.

Ejemplo: los interdictos de derribo, corta de ramas o raíces, entre propiedades colindantes en una zona urbana, el árbol en sí mismo puede considerarse un bien agrario?

La acción de deslinde y amojonamiento generalmente es regulada por el ordenamiento jurídico y aplicada desde la perspectiva de un proceso no contencioso, al cual deben concurrir los colindantes con sus respectivos títulos a demarcar los linderos cuando estos son inciertos o confusos. De no llegar a un acuerdo, se debe discutir en la vía

²⁸ Sala Primera de Casación, Nº 65 de las 9:20 horas del 9 de junio de 1993.

ordinaria agraria.

La división material de la cosa común es otra acción que puede darse en materia agraria, cuando existen derechos de copropiedad o coposesión, caso en el cual los codueños se someten a un proceso judicial para que, objetivamente, mediante un dictamen pericial, puedan lograr la división material del bien o, en su defecto, en caso de no ser posible, su venta forzosa y división del valor del mismo.

En todos aquellos casos donde la propiedad agraria está dividida en derechos proporcionales y no estén tales derechos debidamente localizados ni individualizados, los codueños pueden solicitar la localización de sus respectivos derechos para lo cual deben aportar los requisitos legales correspondientes, la posesión del área a localizar, debiéndose resguardar la no afectación de los restantes copropietarios.

El derribo es concebido como una medida cautelar actualmente y debe aplicarse el procedimiento legal previsto para ello en el mismo código. Sobre todo procede cuando exista una obra ruinosa o un árbol en mal estado y que constituyan un riesgo para las personas transeúntes.

La suspensión de obra es sumamente importante para tutelar la posesión agraria actual y momentánea, sobre todo cuando la obra que se está iniciando y se pretende construir causa una afectación al ejercicio de la posesión o pone en riesgo la actividad agraria, caso en el cual también aplica el proceso especial sumario.

La titulación comprende fundamentalmente los procesos de información posesoria en la vía judicial, cuando recae sobre bienes agrarios. Ejemplo: Terreno para información posesoria de 50 hectáreas, dividido en terrenos para quintas de tres hectáreas conservando servidumbre ecológica en una de sus colindancias.

Merecen particular atención las informaciones posesorias dentro del Patrimonio Natural del Estado, cuando se aleja posesión decenal antes de la creación del área protegida. Deben considerarse la naturaleza agroambiental los planes reguladores, tanto del Decreto como municipales que tienen limitaciones agroambientales.

Pero también podría comprender la titulación en sede administrativa con eventual

jerarquía impropia ante el Tribunal agrario.

La materia relacionada con la rectificación de medida de un inmueble tiene las vicisitudes previstas en el nuevo procedimiento, debiendo tenerse sumo cuidado de respetar las normas sobre unificación de catastro y registro, así como las zonas catastrales, decretos de creación de áreas protegidas y los planes reguladores de las municipalidades.

La entrega material de bienes está contemplada como una acción no contenciosa. La entrega proviene del cumplimiento o ejecución de un acto o contrato que verse sobre un bien agrario (por ejemplo, los contemplados en los artículos 252 incisos 5 y 6). Además, debe considerarse lo establecido en el artículo 256.6 para los procesos de ejecución de sentencias.

El proceso sumario en materia agraria ha recibido una gran ampliación en cuanto al tipo de acciones que se pueden conocer por esta vía, lo que sin duda alguna vendría a simplificar significativamente la solución de los casos a que se refiere el artículo 2 incisos 1 y 2, en relación al artículo 252 del CPA. Todo lo anterior sin perjuicio de que las personas interesadas puedan acudir directamente a la vía ordinaria, salvo cuando se trate de los supuestos señalados en los incisos 1, 2, 5, 6, 9, 12 y 13.

2.3.- Los actos y los contratos vinculados con la constitución o el ejercicio de actividades agrarias. Delimitación en cuanto a los créditos agrarios.

Esta norma está subsumida en el artículo 1, sobre la competencia genérica, y deriva de lo antes dispuesto en el artículo 2 inciso a) de la LJA. Con la reforma propuesta al CPA, se aclara que la tipología de actos y contratos, deben estar relacionados con la constitución y/o el ejercicio de actividades principales de producción, conexas o auxiliares. La propuesta de reforma elimina la referencia a los “servicios agrarios”. Entre otros, comprende, por ejemplo, todos los conflictos relacionados con contratos agroindustriales.

La importancia de la reforma radica en que refiere concretamente al cobro de deudas u obligaciones agrarias donde exista un plan de inversión para ese tipo de actividades, y no simplemente por la naturaleza del bien dado en garantía, lo que vendría a significar un impacto significativo en la jurisdicción agraria. Debe prevalecer el criterio de especialidad en el cobro de créditos agrarios, debiéndose considerar la teoría del riesgo biológico. Por ende, ingresaría los bienes inmuebles (garantías inmobiliarias), muebles (garantías mobiliarias) y los derechos sobre éstos, que puedan ser objeto de embargo, por

incumplimiento de algún tipo de obligación, donde se den como garantías los mismos para la constitución y el ejercicio de la actividad.

Los contratos de seguro y la prospección de la biodiversidad, significarían una ampliación de la competencia para la jurisdicción agraria, que podría genera controversias con otras materias. De ahí que el Proyecto de Ley propone su eliminación.

3.- Competencia específica (parte 2): Contratación agroambiental, bienes y servicios ambientales.

La norma más específica es el artículo 2, inciso 3), del Código a los actos y contratos vinculados a la constitución o ejercicio de las actividades y servicios agrarios. Aquí estarían comprendidas pretensiones relativas a cualquier tipo de contrato agrario, sea constitutivo o de ejercicio de la empresa agraria. En la vía ordinaria (artículo 251 CPA) también se tramitan las pretensiones relativas al cumplimiento, ejecución forzosa o resolución de todo tipo de contratos agrarios.

Si se tratara de un contrato de arrendamiento agrario²⁹, este es un contrato constitutivo de empresa agraria. Este contrato tiene una tipificación legal en el Código Civil como arrendamiento de predios rústicos (artículo 1156 y siguientes). Pueden aplicarse dichas normas pero prevalecen los principios generales desarrollados por la jurisprudencia agraria para el arrendamiento agrario. En particular, sólo en vía ordinaria se podría discutir lo relativo a la resolución del contrato y el consecuente pago de mejoras a favor del arrendatario agrario, quien eventualmente tiene derecho a las económicas y a las sociales.³⁰ Ello no excluye la posibilidad de plantear el sumario, cuando se ha producido una causal para solicitar el desalojo del arrendatario.

Entre los contratos constitutivos de empresa agraria, aparte del arrendamiento agrario, puede mencionarse la compra venta de un fundo agrario³¹, donde la simulación en sede

²⁹ Sala Primera de Casación, No. 22 de las 10:05 horas del 27 de enero de 2005, sobre un contrato de arrendamiento agrario de un fundo de ganadería.

³⁰ Sala Primera de Casación, Nº 36 de las 9:40 horas del 27 de mayo de 1994, señala: “Jurisdicción Especializada: Para la solución de las controversias derivadas de los contratos agrarios en casi todos los países esta tarea le ha sido confiada a una jurisdicción especializada en Derecho Agrario”.

³¹ Sala Primera de Casación, Nº 217 de las 16 horas del 27 de junio de 1990.

agraria adquiere connotaciones particulares³², lo relativo al perfeccionamiento de opciones de venta sobre fincas agrarias y su ejecución forzosa³³, el arrendamiento agrario con ganado y las consecuencias en cuanto a mejoras³⁴, la aparcería rural³⁵, el usufructo agrario, su constitución o extinción por el no uso³⁶, la donación agraria³⁷ cuando recae sobre fundos agrarios³⁸, los contratos de dotación del Instituto de Desarrollo Rural³⁹ y su respectiva nulidad.

También pueden plantearse conflictos en torno al cumplimiento y ejecución de contratos agrarios de ejercicio de la empresa agraria, tales como los contratos de crédito para la agricultura⁴⁰, los contratos agroindustriales⁴¹ con tipicidad legal, tratándose de productos tradicionales tales como el café, la caña de azúcar, el arroz, o con tipicidad social, como los relacionados con productos no tradicionales, como naranja⁴², melón⁴³ y ñame⁴⁴. También entran en estas pretensiones las relativas a la compraventa de productos agrarios⁴⁵ pues se trata de una actividad conexa (cuando es realizada por el propio empresario agrario), los contratos de administración de empresas agrarias⁴⁶ y otra serie de contratos atípicos legalmente pero con tipicidad social.

Otro ámbito de relaciones contractuales que se está comenzando a dilucidar y tener relevancia en la vía ordinaria agraria se refieren a los contratos agroambientales. La Jurisprudencia ha entendido por empresa agroambiental aquella dedicada a la producción agraria sostenible, explotación sustentable del ambiente, protegiendo, conservando y mejorando racionalmente los recursos naturales renovables, como por ejemplo, los contratos agroforestales de venta de madera⁴⁷. Es decir, su fin no solamente está vinculado

³² Sala Primera de Casación, Nº 4 de las 15 horas del 10 de enero de 1992.

³³ Sala Primera de Casación, Nº 55 de las 15 horas del 11 de agosto de 1993.

³⁴ Sala Primera de Casación, Nº 13 de las 10 horas del 29 de enero de 1993.

³⁵ Tribunal agrario No. 141 de 11:30 horas del 23 de marzo del 2004.

³⁶ Sala Primera de Casación, Nº 156 de las 14:20 horas del 27 de noviembre de 1992.

³⁷ Tribunal agrario, No. 267 de 14 horas del 11 de mayo de 2004.

³⁸ Sala Primera de Casación, Nº 42 de las 15 horas del 23 de junio de 1993.

³⁹ Sala Primera de Casación, Nº 229 de las 15 horas del 20 de julio de 1990.

⁴⁰ Sala Primera de Casación, Nº 210 de las 13:50 horas del 26 de diciembre de 1991.

⁴¹ Sala Primera de Casación, Nº 123 de las 15 horas del 31 de julio de 1991, Nº 71 de las 9:40 horas del 13 de

mayo de 1994.

⁴² Tribunal agrario, No. 804 de las 13:30 horas del 28 de noviembre de 2003.

⁴³ Tribunal agrario, No. 625 de las 15:47 horas del 31 de agosto de 2004.

⁴⁴ Tribunal agrario No. 900 de 13:10 horas del 20 de diciembre de 1994.

⁴⁵ Sala Primera de Casación, Nº 115 de las 14:20 horas del 17 de julio de 1992.

⁴⁶ Sala Primera de Casación, Nº 39 de las 15:47 horas del 2 de junio de 1993.

⁴⁷ Tribunal agrario No. 70 de las 15:20 horas del 24 de febrero de 2003.

con el desarrollo sostenible, sino también con la conservación de los ecosistemas y el equilibrio ecológico.

Cualquier contratación que realicen dichas empresas con ese fin será de naturaleza agroambiental. Su régimen jurídico no se rige exclusivamente por el derecho privado, sino por la legislación especial agraria y ambiental, dependiendo de la causa de la contratación. Por tratarse de un instituto nuevo, la jurisprudencia debe ir delineando los principios que deben regir este tipo de contratos agroambientales. ⁴⁸

En esta vía también es posible tramitar pretensiones derivadas de responsabilidad civil extracontractual, tales como las derivadas de actividades de quemas de fundos para fines agrícolas⁴⁹, o bien derivadas de daños a plantaciones por fumigación aérea, entre otras.

Este tipo de acciones ahora encuentran una tutela expresa en lo establecido en el artículo 2 inciso 4 del Código Procesal Agrario, sin embargo, hay que eliminar la referencia al inciso 12, para deslindarlo de lo contencioso administrativo.

3.2.- Los conflictos surgidos entre particulares por el aprovechamiento de bienes o servicios ambientales para actividades agrarias y los relativos a lo regulado en el inciso

12) de este artículo.

En esta regulación, del inciso 5, también es preciso eliminar el reenvío al inciso 12), en resguardo de competencias de otras jurisdicciones (artículo 3 CPA).

Esta disposición incorpora un nuevo criterio objetivo de calificación de las controversias agrarias al incluir el aprovechamiento de bienes o servicios ambientales “privados”, cuando éstos sirvan a las actividades agrarias, lo cual es sumamente importante porque está relacionado con la agricultura sostenible. Sobre los servicios ambientales el Tribunal agrario también ha desarrollado algunos criterios doctrinales.

⁴⁸ Tribunal Superior Agrario, Nº 77 de las 9:10 horas del 12 de febrero de 1997. Conflicto de mejor derecho de posesión en una Reserva Forestal, en donde el actor ejerce su posesión con un contrato agroambiental para proteger el bosque, Nº 154 de las 9:20 horas del 4 de abril de 1997 donde la actora es una empresa agroambiental, y cumple la función ecológica de la propiedad, a través de un contrato con la Fundecor.

⁴⁹ S.I.C. Nº 112 de las 15:50 horas del 11 de octubre de 1995, Nº 113 de las 16 horas del 11 de octubre de

1995. No. 116 de las 10.30 horas del 3 de marzo de 2005. Tribunal agrario, No. 815 de las 14:50 horas del 16 de diciembre de 2003.

Por ejemplo, toda actividad agraria requiere del aprovechamiento del agua, sea para consumo propio, para consumo animal, o para riego de las plantas; también requiere del aprovechamiento del recurso bosque, sobre todo de las especies maderables caídas, para poder hacer mejoramientos en sus empresas, y así sucesivamente. Además, pueden prestar servicios ambientales, entre privados, por ejemplo, propietarios de fincas que tienen bosque pueden ofrecer sus servicios ambientales a una empresa hidroeléctrica privad. O bien, podría ofrecer la protección de una plantación o bosque, que sirve y es absolutamente indispensable para el mantenimiento del recurso hídrico de una Asada.

Pero la norma puede implicar una excesiva ampliación de la competencia al referirse a los conflictos regulados en el inciso 12), que hace alusión a conflictos que son típicamente contencioso-administrativos, pues refiere a relaciones jurídicas derivadas de conductas administrativas o manifestaciones de la función administrativa cuyo contenido material o sustancial de las pretensiones corresponde a temas agrarios y de desarrollo rural. Por ejemplo, podrían existir conflictos derivados del incumplimiento de un contrato de pago por servicios ambientales suscrito entre uno o varios productores con el Minae, a través de Fonafifo, o bien contratos derivados de Fonecafe o Canagebio. Hay que considerar, si subsiste el reenvío al artículo 12), que las controversias que se susciten por esos motivos, incluso en sede administrativa, por ejemplo, con las variedades vegetales, y el Instituto Nacional de Semillas o la Dirección de Protección Fitosanitaria, y un particular, tendrá que dirimirse en la jurisdicción agraria, y no en la vía contencioso-administrativa. El Proyecto de Ley pretende eliminar esta referencia.

La prevención, restauración e indemnización de daños causados por las actividades agrarias, así como aquellos que impacten tales actividades, es decir, cuando se refieran a la agricultura contaminante (por ejemplo, vertido de agroquímicos o limpieza de residuos en ríos o quebradas) o contaminada. Por ejemplo, el vertido de desechos o aguas residuales en ríos o quebradas ha encontrado tutela inmediata a través de medidas cautelares en la jurisdicción agraria. Y en lo relativo a la restauración e indemnización, también han existido muchos casos de responsabilidad agraria o agroambiental de naturaleza objetiva, por ejemplo, en materia de quemas agrícolas (Tribunal Agrario 815-F-03, Sala Primera 1005-2006, 1071-2004), fumigación aérea (398-2001), uso de agroquímicos (958-F-07), uso de cadmio (Sala Primera 457-2013), entre otros. Casos en los cuales se han aplicado

criterios de responsabilidad objetiva, inversión de carga de la prueba, principio preventivo, prueba científica y carga dinámica de la prueba.

El Tribunal agrario⁵⁰ ha realizado un amplio análisis sobre los daños y perjuicios en materia agraria, derivada del uso inapropiado de agroquímicos, estableciendo los criterios de responsabilidad agrario- ambiental, así como de la responsabilidad objetiva derivada del riesgo criado por el uso de los agroquímicos – la presunción de culpabilidad. De igual manera se profundiza en el deber de las empresas que los comercializan o expenden de capacitar al personal de ventas sobre su manejo seguro y eficaz – deber de las empresas que comercializan o expenden agroquímicos de capacitar al personal de ventas sobre su manejo seguro y eficaz.

Es evidente que todos los límites agroambientales a la propiedad tienen como finalidad preservar el ambiente con el ejercicio de actividades agrarias sostenibles y, por ello, una de las notas comunes que se observa en toda la legislación es la responsabilidad objetiva por daño ambiental. Estos procesos de responsabilidad por daño agroambiental podrían ser tramitados en la vía ordinaria agraria. Quizás la jurisprudencia de mayor interés se ha producido entorno a la responsabilidad derivada de las quemas para fines agrícolas.⁵¹

Ahora se suma toda la normativa agroambiental y el proceso regulado en “Disposiciones especiales para la tutela del ambiente” contemplado en el código (artículos 282 a 290) será de muchísima utilidad para la prevención, restauración e indemnización de los daños ambientales y agrarios.

3.3.- Las controversias entre “particulares” originadas en el ejercicio de las actividades agrarias vinculadas con especies y variedades endémicas, orgánicas, mejoradas, derivadas, esencialmente derivadas o provenientes de organismos vivos modificados; incluyendo los relativos a los derechos de obtentores de variedades vegetales, y los relativos a lo regulado en el inciso 12) de este artículo. Sin duda alguna esta disposición generará conflictos de competencia, por lo que se requiere reformar esta referencia, nuevamente, al inciso 12).

Ya el Tribunal agrario ha tenido la oportunidad de conocer de este tipo de

50 Tribunal Agrario, Nº 00541 – 2011 del 31 de Mayo de 2011.

⁵¹ Sala Primera de Casación, No. 116 de 10:30 horas del 3 de marzo de 2005. Tribunal Agrario, No. 815 de 14:50 horas del 16 de diciembre de 2003.

conflictos, en materia de obtenciones vegetales, en casos relacionados con la producción y reproducción de variedades de semillas de girasol y lisantus, mediante un análisis muy amplio de la aplicación, de normas y procedimientos de la Ley de obtenciones vegetales y de la Ley de Información no divulgada.⁵²

3.4.- Las pretensiones entre particulares, derivadas de controversias en materia de

propiedad intelectual.

Debemos recordar que para que estos casos sean de conocimiento de los tribunales agrarios tiene que existir correspondencia con la materia agraria. Es decir, debe estar perfectamente delimitada la competencia. En este rubro podrían ingresar discusiones relativas a la Ley de marcas y otros signos distintivos, tales como marca de ganado, marcas de empresas agrarias, indicaciones geográficas, denominaciones de origen, y otros signos distintivos. Además, en este rubro ingresan también todos aquellos conocimientos tradicionales de las poblaciones indígenas y campesinas originarias.

3.5.- Los asuntos relativos a aspectos fitosanitarios y zoosanitarios, así como los reclamos de las personas consumidoras vinculados con productos o servicios agrarios.

La aplicación de la Ley de Protección Fitosanitaria y de la Ley del Servicio Nacional de Salud Animal serán de resorte de los Tribunales agrarios, cuando se generen conflictos relacionados con su aplicación. Debe recordarse que ambas leyes, así como las disposiciones normativas complementarias (Ley de Bienestar Animal), tanto internacionales y regionales, como reglamentarias internas, rigen los mercados agroalimentarios y establecen criterios mínimos de protección a la salud de los consumidores.

De ahí que se haya optado por incluir, como parte de la competencia, los reclamos de los consumidores, cuando se vean afectados por este tipo de productos o servicios agrarios, sin perjuicio de lo que conozcan en sede administrativa, a través de la Comisión Nacional de Protección al Consumidor.

Por otra parte, el Tribunal ha conocido recientemente casos sumamente interesantes entre un particular y una Cooperativa por un caso de brucelosis bovina (ganado de leche), en el cual se tuvieron que aplicar criterios preventivos, dado que una vaca resultó positiva,

⁵² Tribunal Agrario, Sentencia 243-2018, dictada el 20 de marzo de 2018.

por lo que hubo de confrontarse pruebas científicas de tamices y otras, y aislar el animal en cuarentena para evitar el contagio. Ello provocó un reclamo de empresario agrario contra la cooperativa por dejar de recibir leche. ⁵³ Es un caso novedoso que tiene relación con la normativa fitosanitaria y el principio precautorio en materia agroalimentaria. En él se aplicaron y se analiza la importancia de las medidas cautelares atípicas del proceso agrario para proteger la salud animal y tutelar al consumidor de productos derivados de la leche. Se trata de un caso muy técnico que analiza la enfermedad de los bovinos y alcances de la aplicación del principio precautorio y procedencia de sacrificio de vaca infectada con brucelosis. Desarrolla el régimen jurídico de las actividades agrarias de cría de animales y de la empresa zootécnica. Es el primer caso de esta naturaleza.

3.6.- Los conflictos de competencia desleal entre las empresas vinculadas con las actividades agrarias o conexas a estas.

Se trata de controversias que pueden disiparse, algunas en la vía sumaria, otras en la vía ordinaria, como por ejemplo cuando existen abuso de posición dominante en la relación contractual agraria.

El Tribunal agrario desarrolla la doctrina del contrato agroindustrial, en particular del contrato de palma aceitera, cuando se producen cláusulas o comportamientos abusivos (abuso de posición dominante), en perjuicio de los productores, por ejemplo, el acuerdo para la fijación arbitraria de los precios. Es relevante porque se analiza la posibilidad de alcanzar la nulidad de ese tipo de pactos.

Por otra parte, también el Tribunal ha conocido procesos agrarios en materia de competencia desleal, en relación con el manejo de información y de clientela, respecto de dos empresas dedicadas a la misma actividad, cual es la reproducción de variedades genéticas de semillas de plantas ornamentales. En este caso, existieron incluso medidas cautelares en aplicación a la Ley de Propiedad Intelectual. Este caso está relacionado con el anterior, sin embargo, aquí se analizan las diferentes prácticas que constituyen competencia desleal. Se analizan también las limitaciones a dichas prácticas abusivas y la posibilidad de abarcar conductas que no estén enlistadas en la normativa de la Ley de promoción de la competencia y normas conexas. Es

53 Tribunal Agrario, N° 613 del 30 de Junio de 2016.

relevante porque se establece una forma de práctica desleal, como lo es el Uso de bases de datos, sistemas de operaciones y correspondencia perteneciente a la actora para atraer a potenciales clientes a favor de la demandada.54

En cuanto al procedimiento aplicable, es preciso tener claro que el artículo 252 del CPA dispone que este se aplica a acciones de los incisos: 12) Derivadas de conflictos por competencia desleal agrarias. Además, las que se susciten por derechos de las y los obtentores de variedades vegetales; y 13) Daños y perjuicios originados en la infracción de los derechos de las personas consumidoras cuando estén relacionadas con la actividad de producción de animales, vegetales y organismos.

4.- Competencia agraria específica (3ª parte): Sujetos agrarios; sector público agropecuario, corporaciones.

4.1.- La constitución, el desarrollo, la transformación, la disolución y la liquidación de personas jurídicas, cuando la actividad principal sea agraria.

Aunque los Tribunales agrarios habían conocido algunos casos relacionados, por ejemplo, con discusiones de cuotas sociales o liquidación de este tipo de empresas, lo cierto es que no existía una disposición clara. Con esta regulación se abrió la competencia y, sin duda alguna, todas aquellas personas jurídicas cuya actividad sea la actividad agraria, como actividad principal, que genere problemas en su constitución, transformación, disolución y liquidación, deberán conocerla los tribunales agrarios, pues importa mucho el trato y consecuencias que se deriven de esos procesos, en aras de poder mantener la actividad productiva, en la medida en que ello sea posible.-

La pregunta frecuente es si tales empresas pueden ser sujetos de quiebra o no? O, más bien, deben ser sometidas a un proceso de insolvencia, frente a sus acreedores, por ejemplo.-

4.2.- La administración y reorganización por intervención judicial de las personas físicas o jurídicas, cuando sea su actividad principal.

Esta norma está relacionada con el inciso 8, pues como se observa en este caso lo que se busca es lograr, principalmente, el salvamento de la empresa agraria, cuando tiene alguna situación particular de crisis, caso en el cual se le somete a una administración y reorganización para lograr mantener de alguna manera un equilibrio en el desarrollo de la

54 Tribunal Agrario, N° 00797 del 24 de Agosto de 2018.

actividad agraria productiva, lo cual puede aplicarse tanto a personas jurídicas como físicas. Los Tribunales agrarios han conocido casos de una inadecuada administración por intervención judicial o administrativa, donde los Bancos han provocado no la recuperación sino la profundización de la crisis de empresas, como es el caso de Arrocera La Gilda y su grupo de interés económico. (Tribunal agrario, Sentencia 114 -1999, del 20 de febrero de 1999). En este caso, las empresas agrarias dedicadas al cultivo de arroz, estando en una situación económica difícil, fueron intervenidas por el Banco. Los créditos que siguieron recibiendo para su recuperación, que debían ser destinados a la producción arrocera, fueron desviados por el mismo banco para el pago de otros intereses moratorios, lo que ocasionó que los pasivos de la empresa agraria se duplicaran en un

año. Se establece la responsabilidad económica del Banco.

Pese a lo anterior, esta norma se pretende eliminar con la reforma del CPA, que del todo elimina el inciso 10. Lo anterior como consecuencia de la entrada en vigor de la Ley Concursal, que otorga competencia a los Juzgados especializados en esa materia.

De esa manera, se delimita aún mas la competencia de los tribunales agrarios.

4.3.- En grado y de forma definitiva, de los recursos que se interpongan contra las resoluciones del Instituto de Desarrollo Rural (Inder) en procedimientos administrativos de revocatoria de asignación y nulidad de títulos de propiedad, otras modalidades de dotación de tierras, así como de las resoluciones vinculadas al desarrollo rural.

Esta competencia está actualmente contemplada en la Ley INDER, artículo 69, y lo que hace el CPA es reiterar la misma, lo que pasa es que no se definen todos los casos donde podría caber dicho recurso. Solo a guisa de ejemplo, los casos donde podría proceder esta competencia son: Supuestos legales que admitirían apelación. 3.1. Arrendamiento. 3.2. Asignación individual y colectiva. 3.3. Mejoras. 3.4. Sucesiones. 3.5. Calificación de idoneidad en proyectos de desarrollo rural. 3.6. Arrendamientos y/o concesiones en tierras de fajas fronterizas. 3.7. Solicitud de autorizaciones de traspasos en contratos de asignación. 3.8. Casos de saneamiento, en aplicación del 85 a) posesión decenal.

De ahí la importancia que, con la propuesta de reforma, se delimiten los recursos a las resoluciones que, de manera expresa la Ley del INDER, lo conceda.

4.4.- Las situaciones y las relaciones jurídicas relacionadas con conductas administrativas

o manifestaciones específicas de la función administrativa, que por el contenido material

o sustancial de la pretensión correspondan a extremos exclusivamente agrarios y de desarrollo rural y se deriven del Instituto de Desarrollo Rural o el instituto correspondiente. Esta norma, que otorga competencia a los tribunales agrarios para conocer de conductas administrativas derivadas de la función administrativa, es una disposición sumamente amplia, pues, sin duda alguna, abre la competencia para conocer de actos administrativos agrarios, lo cual puede contravenir la competencia de la jurisdicción

Contencioso administrativa y el artículo 49 de la misma Constitución Política.

Debe observarse que la referida disposición es una copia casi idéntica del artículo 86 de la Ley INDER, la cual fue declarada inconstitucional, por haberse incorporado a dicha norma sin consulta previa. Ahora, se incluye nuevamente, habiéndose subsanado, en tesis de principio, dicho requisito formal.

La diferencia radica en que esta nueva disposición (artículo 2 inciso 12) no hace la distinción que hacía el artículo 86, que indicaba sería competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa los casos donde se discuta la invalidez o disconformidad sustancial con el ordenamiento jurídico administrativo de cualquier conducta administrativa

o manifestación singular de la función pública.

En consecuencia, es necesario recurrir a los criterios de interpretación y aplicación ya vertidos por la propia Sala Constitucional, como criterio de delimitación de las jurisdicciones especializadas, a saber: a) Que el contenido material o sustancial de la pretensión sea exclusivamente agrario y de desarrollo rural; b) que el régimen jurídico aplicable sea la normativa especial agraria y desarrollo rural; c) Se comprenden excluidas las pretensiones que discutan la conformidad o disconformidad sustancial de la función administrativa con el bloque de legalidad, que serán de conocimiento de la JCA, sin excepción, para la tutela efectiva de situaciones jurídicas sustanciales del administrado.

La misma apreciación y precisión habría que hacer con respecto al artículo 2 incisos 4 y 5, del CPA que hacen una remisión expresa al inciso 12, cuando se trata de conflictos entre particulares por el aprovechamiento de bienes o servicios ambientales; o a aquellas relacionadas con especies y variedades endémicas, mejoradas o derivadas de OVM, incluyendo las obtenciones de variedades vegetales.-

Lo anterior significaría que al estarse discutiendo única y exclusivamente pretensiones de contenido material o sustancial de carácter agrario, desarrollo rural, no se aplicará, en absoluto, el proceso contencioso-administrativo, sino el proceso ordinario agrario y los procesos especiales previstos en el CPA, atendiendo a la naturaleza de las pretensiones que se formulen contra el INDER o el “Instituto correspondiente”.-

Por esa razón, el Proyecto de Ley No. 24.818, de reformas al CPA, propone eliminar, del todo, el inciso 12).

4.5.- Las demás que el ordenamiento jurídico disponga.

Este artículo es la norma abierta (numerus apertus) que permite abarcar otros supuestos no contemplados expresamente en el CPA, como podría ser, por ejemplo, en lo dispuesto en el artículo 58 de la Ley de Uso Manejo y Conservación de suelos. La Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos⁵⁵ también le otorga competencia exclusiva a los Tribunales Agrarios para conocer y resolver definitivamente los conflictos derivados de su aplicación.⁵⁶ Es de fundamental importancia para el cumplimiento de la función económica, social y ambiental de la propiedad. Se pretende lograr el manejo, conservación y recuperación de suelos en forma sostenible, integrada con los demás recursos naturales, logrando una participación más activa de las comunidades y los productores, e impulsando la implementación y control de prácticas mejoradas en los sistemas de uso para evitar la erosión y degradación del recurso.⁵⁷ Se plantea la agroecología como una forma de lograr la convergencia entre los objetivos de la producción agrícola y la conservación de los recursos suelo y agua.

También, todas aquellas derivadas, por ejemplo, de la aplicación de normas de la Ley de fomento al turismo rural comunitario (Ley N° 8724 del 17 de julio de 2009, publicada en La Gaceta No.191 del 01 de octubre de 2009 y su reglamento), y otros servicios, como podría ser el agroturismo o ecoturismo, temas en los cuales desde antaño el Tribunal agrario abrió su competencia: A la jurisdicción agraria, y sus órganos

⁵⁵ Ley de Uso, Manejo y conservación de suelos, Nº 7779 de 30 de abril de 1998.

⁵⁶ Ley de Suelos, artículo 56.

⁵⁷ Ley de Suelos, artículos 1 y 6.

especializados a quien corresponde conocer los problemas agroambientales. El proceso agrario debe ser un instrumento para -entre otros fines- fomentar y proteger la producción agraria, y velar porque esa producción sea compatible con la naturaleza. Un medio por el cual se dé protección y se conserven nuestros recursos naturales, especialmente los bosques primarios, la vida silvestre y la biodiversidad.⁵⁸

Sobre las posibles interpretaciones, en relación a los conflictos entre la jurisdicción agraria y la contencioso-administrativa, reenviamos a nuestro artículo anterior⁵⁹, en el cual planteamos algunas dudas de constitucionalidad en relación con el artículo 49 de la Constitución Política, salvo que se mantenga la bifucarción de las competencias también para la materia agraria, como ha ocurrido con el tema laboral.

Existe, indudablemente, una contradicción normativa en lo dispuesto en el artículo 3 del CPA y el 108 de la Ley de Biodiversidad, en relación al artículo 2 inciso 12, y por reenvío, incisos 4 y 5. El CPA no reforma el CPCA, y la reforma parcial a la LOPJ es insuficiente para entender por derogados los principios de especialidad, atracción e improrrogabilidad de la JCA.

A nuestro juicio el CPA, el artículo 2 inciso 12 (y las remisiones a él de los incisos 4 y 5), generan una contradicción normativa con lo dispuesto en el artículo 3, que excluye del conocimiento de los tribunales agrarios las pretensiones propias de la jurisdicción contencioso-administrativa. Para salvar dicha contradicción, debería agregarse al artículo 3 “…con la salvedad de lo dispuesto en el artículo anterior”.

Es así, porque no se realizó la separación de lo que debía ser conocido en sede contencioso-administrativa, en forma exclusiva, respecto a la invalidez o disconformidad sustancial de la conducta administrativa o cualquier otras manifestación singular de la administración pública del sector agropecuario, pues en esos casos, la tutela del constituyente está orientada a la prevalencia de la jurisdicción contenciosa, donde el administrado puede hacer valer su situación jurídica sustancial frente a los poderes públicos.

⁵⁸ Tribunal agrario, No. 48 de las 16 horas del 30 de enero de 2006.

⁵⁹ Enrique Ulate Chacón, “Competencia material de la Jurisdicción Agraria en el Sector Público Agropecuario, y función Administrativa”. En: Revista de Ciencias Jurídicas (San José, Facultad de Derecho, Universidad de Costa Rica, 2020), vol. 151, 24 p.

En otros términos, no debe entenderse que el contenido normativo del artículo 2 inciso 12) deroga la competencia exclusiva de la jurisdicción contencioso- administrativa. La misma contradicción puede evidenciarse respecto a lo dispuesto en el artículo 108 de la Ley de Biodiversidad, pues esta disposición no ha sido modificada y expresamente señala que únicamente las controversias entre particulares serán de conocimiento de los Tribunales agrarios; siendo competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa todas las controversias vinculadas con lo ambiental, donde medien actos administrativos o el dominio público.

Se advierte lo anterior por cuanto el capítulo relacionado con las “Disposiciones especiales para la tutela del ambiente” del CPA dispone en el artículo 282: “Los tribunales agrarios conocerán de las controversias que se susciten entre particulares vinculadas con la biodiversidad, donde no medie un acto administrativo ni del dominio público, mientras no exista una jurisdicción ambiental”. Véase que ambas disposiciones se refieren únicamente a las controversias entre particulares.

De lo anterior se podría concluir que, en realidad, el CPA no reformó ni modificó la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa (véase el título XVII, sobre reformas y derogaciones), pero resulta inminente modificar el artículo 2 inciso 12), o bien eliminarlo del todo para evitar tales contradicciones y/o posibles inconstitucionalidades.

CONCLUSIONES

El CPA contiene nuevos criterios de delimitación de la competencia agraria. Sin embargo, son excesivamente amplios lo que podría afectar el sano desenvolvimiento de la jurisdicción agraria y poner en riesgo la tutela judicial efectiva, de las personas usuarias.

En efecto, es necesario modificar el artículo 2, especialmente, a fin de evitar que ingresen a los Tribunales agrarios, gran cantidad de procesos sucesorios (de bienes de naturaleza agraria), que no tienen un régimen jurídico especial. También debe eliminase la competencia para conocer de la ejecución de créditos agrarios que no hayan tenido como propósito o destino el ejercicio de actividades agrarias.- Esto le quitaría competencias a los

juzgados civiles y cobratorios, y las trasladaría a la jurisdicción agraria, que apenas tiene la capacidad instalada para conocer los asuntos estrictamente agrarios.

Es importante, además delimitar apropiadamente la competencia entre la jurisdicción agraria y la contencioso-administrativa en su artículo 2 incisos 12, 4 y 5, y en otras disposiciones relacionadas con la participación de sujetos de Derecho público en los sujetos agrarios o para la tutela del dominio público. Es necesario confrontar dichas disposiciones, con lo dispuesto en el artículo 3 del mismo CPA, y los artículos, 2, 3, 5, 42 y 43 del CPCA. Además, deberán tenerse como parámetros los criterios de la Jurisprudencia constitucional (en particular la sentencia 9928-2010) y de la Sala Primera de Casación, en cuanto a los principios derivados de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, los cuales prevalecerían, frente al CPA, en virtud de la tutela constitucional (art. 49).

El criterio determinante en la jurisdicción agraria es el contenido sustancial o material de la pretensión que se deduzca, sean propias de la materia agraria. Si se trate de demandar la invalidez o conformidad de la conducta administrativa, en ese caso prevalecerá la jurisdicción contenciosa, en relación al principio de legalidad ordinaria; igualmente si las pretensiones son mixtas.

Bibliografía.

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Ulate Chacón, Enrique. Competencia material de la Jurisdicción Agraria en el Sector Público Agropecuario, y función Administrativa”. En: Revista de Ciencias Jurídicas, San José, Facultad de Derecho, Universidad de Costa Rica, 2020, vol. 151, 24 p.