Rev. Ciencias Sociales 173: / 2022 / III

ISSN Impreso: 0482-5276 ISSN electrónico: 2215-2601

EL ESTADO Y EL DESARROLLO DE POLÍTICAS DE VIVIENDA EN CÓRDOBA, ARGENTINA (1914-1920)

THE STATE AND THE DEVELOPMENT OF HOUSING POLICIES IN CÓRDOBA, ARGENTINA (1914-1920)

Federico Nicolás Coch*

Resumen

En este trabajo se reconstruye el rol del Estado, en su nivel municipal y provincial, respecto al desarrollo de políticas de vivienda en la ciudad de Córdoba entre 1914 y 1920. Se diferencian ambos niveles en un intento por matizar la idea de que el Estado es un agente unívoco. Se demuestra que los problemas de la vivienda fueron pensados de manera fragmentaria y coyuntural. Además, se relacionan estos resultados con las concepciones que los agentes estatales tenían sobre su rol desde el Estado, al indicar el desfase entre su perspectiva económica y social. Metodológicamente, se sostiene el trabajo mediante el análisis de fuentes de diferente procedencia: periódicos, labores parlamentarias, discursos políticos y documentos académicos del lapso en estudio.

Palabras clave: Vivienda * TRABAJADOR * Estratificación social * Política Gubernamental * Condiciones de vida * Responsabilidad del Estado

Abstract

In this work we reconstruct the role of the State, at its municipal and provincial level, regarding the development of housing policies in the city of Córdoba between 1914 and 1920. We differentiate both levels trying to clarify the idea that the State is a univocal agent. We will see that housing problems were thought in a fragmentary and conjunctural way. Furthermore, we relate these results to the conceptions that state agents had about their role from the State, indicating the gap between their economic and social perspective. Methodologically, we support the work by analyzing sources from different origins: newspapers, parliamentary work, political speeches and academic documents of the period.

Keywords: housing * WORKERS * Social stratification * Public policy * Living conditions * State liability

* Escuela de Historia, Facultad de Filosofía y Humanidades, Universidad Nacional de Córdoba, Provincia de Córdoba, Argentina.

federico.coch@unc.edu.ar

INTRODUCCIÓN

En este trabajo se reconstruye el rol del Estado, en su nivel municipal y provincial, respecto al desarrollo de las políticas públicas sobre la vivienda en la ciudad de Córdoba entre los años 1914 y 1920. En las primeras décadas del siglo XX, Córdoba experimentó un marcado crecimiento económico y modernización, lo que significó un incremento general del bienestar de la población. Sin embargo, al haber sido limitado en su distribución, supuso la marginación social de vastos sectores que vieron insatisfechas sus necesidades básicas. Paralelamente, un crecimiento demográfico acelerado y un proceso de aglomeración ocasionaron problemas como la elevación del precio del suelo urbano y la demanda de viviendas (Maizón, 2006). La crisis económica de 1913, la cual produjo una retracción de las actividades productivas y comerciales, acrecentó los desajustes sociales. Esto comenzó a revertirse en 1920, cuando los sectores subalternos experimentaron una mejora en sus condiciones de vida (Moreyra, 2009).

Simultáneamente, se verificó un aumento de los conflictos sociales. La emergencia de la denominada cuestión social tuvo como base la inquietud de las élites dominantes ante el posible socavamiento de la cohesión y fractura de la sociedad, problemática instalada en el centro mismo del sistema productivo. Se refiere a la instalación en la agenda pública de un conjunto de prácticas orientadas a atenuar el déficit que caracterizaba al estado material y moral de las clases inferiores de la sociedad (Cafferata, 1915). En este clima se establecen las primeras políticas sociales municipales destinadas a atender problemáticas particulares (Moreyra, 2009). Comenzó a producirse “un deslizamiento paulatino desde el predominio de un “principio de responsabilidad”, por el cual cada individuo es dueño de su existencia y debe hacerse cargo de sí mismo, hacia el de un “principio de solidaridad”, en virtud del cual la sociedad tiene una deuda con sus integrantes” (Remedi, 2009, pp. 92-93). Esto supuso la adopción, por parte de las élites intelectuales y políticas argentinas, de una concepción liberal reformista que buscaba introducir cambios en las instituciones vigentes. Además, implicaba, respecto a la política social, un abandono de los principios liberales del laissez faire con los que se identificaban. En relación a Córdoba, entre 1914-1930 cambió gradualmente el tipo de intervención del Estado respecto a la cuestión social, pasando “de un modelo asistencial sin Estado a un protoestado social” (Moreyra, 2009, p.92).

Históricamente, los gobiernos municipales atendían algunos desajustes sociales específicos como la pobreza y la caridad, la sanidad urbana y las obras públicas locales. Para hacerlo, los funcionarios confiaban en un conjunto de instituciones caritativas descentralizadas —y de una fuerte impronta religiosa— que dependían legal y económicamente del Estado. Este modelo asistencial sin Estado dio lugar al “protoestado social”, el cual apareció tras la crisis de la Primera Guerra Mundial, y en el que se dispusieron directamente desde el Estado políticas sociales orientadas a problemáticas particulares. Fue un tipo de intervención atomizada, inarticulada, sin reglas estables y, sobre todo, sin el reconocimiento de derechos sociales. Además, estuvo condicionada por la relativa debilidad institucional y económica del Estado. Esta incipiente actuación reguladora se concentró en áreas como la sanidad, vivienda, trabajo, seguridad social, artículos de primera necesidad, impuestos y en el perfeccionamiento del sistema de control de los gastos sociales (Moreyra, 2009).

En este contexto surge la interrogante: ¿cuáles fueron las políticas públicas de la vivienda desarrolladas por el Estado municipal y provincial en Córdoba de 1914 a 1920? Como menciona Moreyra (2009), en la década de 1920 se profundiza el nuevo modelo por lo que puede catalogarse al periodo inmediato anterior como la génesis de ese proceso, “la génesis del protoestado social”. Un periodo en el que “la cuestión de la vivienda” comenzó a ser parte de la agenda pública y cuando la preocupación por los conflictos sociales demandó de los sectores gobernantes una respuesta particular sobre la cuestión. Además, una característica novedosa refuerza el proyecto de establecerlo como periodo de estudio. Como se verá, dos concepciones generales organizaron las ideas de los agentes estatales para encarar los problemas relacionados con la vivienda: una desde lo económico y otra desde lo social. El nacimiento de la cuestión social y las nuevas sensibilidades sociales que moldearon la concepción sobre las necesidades habitacionales, evolucionaron a una mayor velocidad que las concepciones económicas que daban respuestas prácticas a la satisfacción de esas necesidades (la producción de viviendas en este caso). Estas concepciones estaban hegemonizadas por una idea económico-liberal que daba a los emprendimientos privados el predominio a la hora de ofertar determinados bienes. El segmento temporal escogido permite visualizar el desfase entre ambas concepciones —la económica y la social— que expresó contradicciones en la práctica legislativa. La posibilidad de identificar empíricamente el desfase justifica la hipótesis y permite adicionar un matiz conceptual a la formulación general que hiciera Moreyra (2009).

Por otra parte, se retoman algunos postulados de la historia social contemporánea, cuyo desafío, como recuerdan Moreyra y Remedi (2000), “es que la conceptualización se derive del análisis histórico” (p.10). Esto tiene como consecuencia que la concepción del Estado varíe respecto otras1. Como resumen Ernesto Bohoslavsky y Germán Soprano (2010), las tipologías conceptuales desde las que se pensó al Estado en la historiografía argentina reciente son variadas. En primer término, autores relacionados con el estructuralismo y el marxismo concibieron al Estado y a su configuración como el resultado de “lógicas macro-sociales procedentes o ancladas en otras esferas sociales, tales como la estructura de clases, el modelo de acumulación económica o la participación de la producción nacional en la economía-mundo” (2010, p.14). Esta interpretación tiene la ventaja de reconocer las tensiones sociales externas que repercuten en el funcionamiento del Estado, pero puede caer en la exageración de considerarlo un estructurador unilateral y todopoderoso2.

Desde otra perspectiva, investigadores influenciados por el fin de ciclo de las dictaduras sudamericanas durante las décadas de 1970 y 1980 asumieron la tarea de pensar la “forma” Estado. Por tanto, se revalorizó la autonomía de lo político a través de categorías como la “democracia” o la “transición democrática” (Lesgart, 2002). La democracia ya no era considerada “un fenómeno superficial, carente de historia propia, sino una forma política e institucional que debía ser construida activamente por los ciudadanos, dirigentes y partidos políticos” (Bohoslavsky y Soprano, 2010, p.16). En otro contexto, las transformaciones socioeconómicas ocurridas durante el régimen militar (1976-1983) y las presidencias de Carlos Menem, acompañadas de la idea de un “repliegue del Estado”, impulsaron reflexiones sobre la implementación y diseño de políticas neoliberales. La idea de la “reforma” del Estado acentuaba el interés en las capacidades, funciones y eficacia social de la política estatal y su influencia sobre la sociedad civil3.

Otra contribución al estudio del Estado fue la de historiadores como Natalio Botana y Ezequiel Gallo (1997). Ellos lo interpretaron “como una institución que resulta de la objetivación de proyectos ideológicos y políticos de los grupos o clases dirigentes” (Bohoslavsky y Soprano, 2010, p.19). El Estado, según afirman, es el espacio en el que la política se desarrolla naturalmente y los elencos dirigentes son sus protagonistas. Por último, algunos se preocuparon por la “organización y dinámica institucional del Estado y sus agencias en la Argentina” (Bohoslavsky y Soprano, 2010, p.20). Este enfoque, denominado “desde adentro”, busca “reconocer la configuración y trayectoria de una pluralidad de organismos estatales, con sus políticas públicas sectoriales, diseñadas y gestionadas por unos funcionarios y profesionales irreductiblemente singulares” (2010, p. 21). Así, el Estado aparece seccionado en múltiples organismos y agencias con diferentes lógicas y prácticas, orientadas a problemas y segmentos poblacionales diferentes.

Este trabajo retoma el balance de estas experiencias, al recuperar algunas de sus premisas metodológicas. Es interesante pensar al Estado como un “espacio polifónico en que se relacionan y expresan grupos” (Bohoslavsky y Soprano, 2010, p.24), y no considerarlo un actor unívoco y autoconsciente. La esfera estatal no es comparable a la identidad de una persona; es necesario verificar los cambios de equilibrio en su interior, al reconocer los diálogos entre las agencias estatales y actores no estatales. Esto implica constatar que el Estado está configurado por normas, pero también por las personas que las producen y actualizan con sus prácticas cotidianas, dentro de sus formaciones institucionales y en interlocución con esas normas. Así, surge la necesaria relación entre el estudio de la estructura institucional del Estado y las acciones, las intenciones y los pensamientos de los actores que son responsables de ellas. Una consecuencia de esto es la revalorización de las presiones e intercambios intraestatales, y de los intercambios entre el ámbito estatal y los espacios no estatales, lo que implica descentralizar al Estado de sus agencias nacionales y ciudades capitales. Los diferentes ámbitos en los que actúa (en el caso de este trabajo, el provincial y el municipal) intercalan numerosas y variadas modalidades de organización que, bajo diferentes formas de acción, imprimen inflexiones a la construcción de reglas de juego vigentes para el conjunto de la sociedad (Moreyra y Remedi, 2000).

Por último, al introducir las concepciones que subyacen (y moldean) las políticas que los agentes diseñan, este trabajo se incorpora en los desplazamientos operados por el giro cultural. Se considera que la cosmovisión característica de una sociedad es “una categoría de la vida social distinta pero relacionada con la economía, la sociedad y la política” (Moreyra, 2014, p.182). La determinación de las estructuras objetivas sobre la identidad y la acción subjetiva solo se ejerce a través de los dispositivos culturales y cognitivos con los que el agente se encuentra equipado. Esto es un rechazo a la contraposición entre valores y relaciones sociales: ambos son interdependientes y se refuerzan mutuamente. Los elementos pertenecientes a la cultura deben comprenderse como la expresión simbólica de la conducta social. Así, por ejemplo, el Estado pensado como la realización de una idea, moldea una determinada práctica que a su vez le da una nueva forma a la concepción del Estado que el actor tiene.

El objetivo general del artículo es evaluar las diferentes políticas diseñadas desde el Estado provincial y municipal en torno a la vivienda. Para lograrlo, se comenzará describiendo la realidad material de la vivienda en Córdoba durante el período en estudio, repasando los aspectos demográficos, las condiciones de vida de los sectores populares y su situación habitacional. En segundo lugar, se estudiará la política de la vivienda desde los tiempos, lugares y modalidades propias del ejercicio político. Se evidencia cómo, desde el Estado, se diseñaron políticas que afectaron al mercado habitacional, ya sea directa o indirectamente, puesto que muchas medidas impactaron a la vivienda, aunque no habían sido pensadas específicamente para hacerlo. En este apartado, se diferenciarán las actuaciones del Estado provincial y municipal, mostrando las diversas inflexiones que cada esfera le imprime al fenómeno. Por último, se relacionará la política de la vivienda del periodo con los cambios en las concepciones sobre el rol del Estado. Esto se realizará mediante la evaluación de los objetivos que subyacen a las políticas observadas en cada esfera del Estado, a través del análisis de las ideas sobre el rol del Estado que los agentes tenían al postular determinados objetivos.

El carácter empírico de este trabajo limita el alcance de la investigación exclusivamente a las exigencias de los objetivos propuestos. Por este motivo se excluyó el análisis correlacional entre los diferentes niveles estatales, algo que aportaría una mayor densidad sincrónica al enfoque. Por otro lado, se omite la referencia al nivel nacional porque haría inviable, por su extensión, la realización del artículo. Además, conceptualmente, muchas investigaciones sobre las políticas sociales en Argentina, que se pretenden enfoques nacionales, en la práctica restringen sus estudios al ámbito de las decisiones del Estado central, descuidando lo ocurrido en provincias y municipios (Remedi, 2009; Bohoslavsky y Soprano, 2010). Por el contrario, este trabajo y la óptica propuesta valoran el modo en que las miradas regionales contribuyen a complejizar los procesos históricos más generales.

Esta tarea se basó en el análisis de fuentes de diferente procedencia. Se examinaron documentos de labores parlamentarias municipales ubicados en el Archivo Histórico de la Municipalidad de Córdoba que incluye ordenanzas, decretos y actas de sesiones. A nivel provincial, en el Archivo de la Legislatura de la Provincia de Córdoba, se trabajó con los diarios de sesiones de la Cámara de Diputados y Senadores, y con las leyes promulgadas. Se incluyó el estudio de dos diarios de tendencias diferentes: La Voz del Interior y Los Principios. Además, se incorporaron los trabajos del Dr. Cafferata, quien combinaba su profesión de médico con la actividad política, lo que brinda una perspectiva novedosa sobre el fenómeno de la salubridad en relación con la vivienda y con las concepciones que se tenían en la época.

LA SITUACIÓN DE LA VIVIENDA EN CÓRDOBA

Cuando se habla de “vivienda” se hace referencia a una forma material, pero situada social y culturalmente. Es una estructura social que responde a la necesidad de abrigo (no transitorio) y que tiene la finalidad de alojar a individuos o grupos de individuos. La organización de los servicios colectivos vinculados con el consumo, las relaciones sociales y la privacidad se articulan en función de la ubicación y las características de las viviendas y sus residentes. Por eso, no solo encierra aspectos privados que tienen que ver con las experiencias individuales y grupales de los usuarios (matrimonio, organización del espacio interior, etc.), sino que tiene una relevancia pública, tanto en el desarrollo urbano como en las decisiones de los agentes estatales.

A. SITUACIÓN DEMOGRÁFICA

El censo argentino de 1914 estimaba un total de 7 885 237 habitantes en Argentina, cifra que incluye los 735 472 de la provincia de Córdoba, la tercera más populosa tras las provincias de Buenos Aires y Santa Fe (Comisión directiva del Censo Nacional de Argentina, 1916). La ciudad de Córdoba, con 134 000 habitantes, era el aglomerado más grande de la provincia y el cuarto del país (tabla 1). La progresión de la población permite comprender el nivel de presión que impusieron a las estructuras sociales y a la infraestructura material.

Tabla 1
Población total de la ciudad de Córdoba 1895 y 1924

Nota: Tomado de Maizón (2006, p.21).

Este aumento se corresponde al crecimiento del saldo migratorio y no al crecimiento vegetativo. Una corriente inmigratoria desde el Atlántico, cuando no podía acceder a tierras del sur de la provincia, llegaba a la ciudad en busca de trabajo. A esto se sumaron movimientos migratorios nativos, desde otras provincias e interprovinciales (Maizón, 2006).

B. CONDICIONES MATERIALES DE VIDA

Desde fines del siglo xix, Argentina venía experimentando un crecimiento agroexportador, direccionado por la afluencia de gran cantidad de capital e inmigración. La provincia de Córdoba, ubicada en los márgenes de la pampa húmeda, cumplía un rol integrador entre las diferentes regiones del país mediante la circulación comercial. Como parte del circuito agroexportador, evidenció una activación de los sectores comercial, financiero e inmobiliario (Boixadós, 2000). Sin embargo, la crisis económica de 1913 produjo una retracción de las actividades productivas y comerciales, lo cual empeoró las condiciones de vida de la población. Entre 1913 y 1921, los precios de los artículos de consumo corriente aumentaron y los salarios nominales se redujeron (Cámara de Diputados de la Provincia de Córdoba, 1918). Esto fue ocasionado por las restricciones en el volumen de las exportaciones, en el marco de la Primera Guerra Mundial, y por las malas cosechas (Remedi, 2000). La canasta alimentaria se incrementó un 38% entre 1913 y 1919, tendencia alcista que continuó hasta 1921. Este aumento, sumado a la reducción de los salarios, produjo un encarecimiento de las condiciones materiales de vida (Cámara de Diputados de la Provincia de Córdoba, 1920). Durante los mismos años, se experimentó un crecimiento de la desocupación y un empeoramiento de las condiciones laborales. Quienes mantuvieron sus trabajos vieron su jornada laboral reducida o soportaron la rotación del personal, lo que significó una reducción de sus ingresos (Maizón, 2006).

C. SITUACIÓN HABITACIONAL

En relación al crecimiento migratorio, no existieron trabas a la inmigración ni una planificación estatal respecto a las necesidades habitacionales. Tampoco se consideró la presión que esto supondría a las redes de abastecimiento de agua potable, distribución de electricidad, recolección de basura, servicios de salubridad y transporte. Los nuevos pobladores eran trabajadores temporarios y no tenían muchos recursos para gastar en una vivienda (Maizón, 2006). Ni desde el Estado ni desde el sector privado se movilizaron recursos para construir casas para trabajadores4 (Las casas baratas, 05 de febrero de 1920). Los nuevos pobladores alquilaron viviendas de bajo costo, colectivas o unifamiliares, en condiciones habitacionales deficientes, como ranchos o piezas sobrepobladas en conventillos.

Los ranchos eran construcciones de no más de dos habitaciones hechas con materiales como barro, madera y paja. Posteriormente, se incorporarían las paredes de ladrillo y el techo de zinc (Maizón, 2006). En término medio, las superficies eran de 12 m² y de altura no superaban los 3 metros. Se construían en terrenos privados particulares por los que se pagaba un alquiler mensual. Allí, el inquilino debía construir las habitaciones, pudiendo venderlas o trasladarlas al término del contrato. En ciertos casos, los ranchos se construyeron sobre terrenos fiscales con anuencia de funcionarios del gobierno (Maizón, 2006). En el interior de estos ranchos, se encontraban estanterías empotradas en las paredes, una o dos camas y, cuando la familia era numerosa, varios catres. Las actividades de cocina y lavado de ropa se realizaban en el exterior. Las condiciones higiénicas eran deficientes, no tenían cloacas y el agua corriente escaseaba. En los alrededores de una vecindad de viviendas se desparramaban materias excrementicias y basura, lo que las convertía en focos de enfermedades. Según la Estadística municipal de julio de 1917, existían un total de 3883 ranchos, ocupados por una población de 10 564 personas (Cafferata, 1917).

Los conventillos y las casas de inquilinato, otras modalidades de vivienda, alojaban a varias familias que pagaban alquileres separados. Las mejores condiciones de construcción no se traducían en mejores condiciones de salubridad. La sobrepoblación de las habitaciones originaba problemas de ventilación. A veces se guardaban animales y se compartían servicios como el agua, las piletas, las duchas y las letrinas, que resultaban insuficientes para la cantidad total de inquilinos. Según la estadística recién citada, existían en Córdoba 241 conventillos con 2041 habitaciones que alojaban a 6494 personas (Cafferata, 1917).

Por último, existían subarrendatarios que ocupaban una o más piezas en casas de poca capacidad y, para hacer más llevadero su alquiler, lo compartían con uno o dos subinquilinos. Menos eran los obreros que podían alquilar una sola casa o que eran propietarios.

EL ESTADO Y LA VIVIENDA

Acorde a la Constitución de la Confederación Argentina de 1853, las provincias eran divisiones territoriales de primer orden, con autonomía plena, autogobernadas y jurídicamente preexistentes a la Nación. Por otro lado, el municipio era, institucionalmente, un organismo “de naturaleza administrativa donde actuaban vecinos de una ciudad calificados de acuerdo a la propiedad y la renta” (Maizón, 2006. p.10). Su gestión se identificaba con el universo de sus intereses económicos y los habitantes de Córdoba que vivían en condiciones de insalubridad tenían nula injerencia política. En lo social, cuestiones como la caridad, las obras públicas, la salud y la sanidad urbana eran competencias históricamente locales (Moreyra, 2009).

A. ANTECEDENTES INMEDIATOS

Desde fines del siglo xix, se intentó reglamentar, desde los poderes estatales, diferentes aspectos relacionados con la vivienda. En 1898, la ordenanza N° 614 (Maizón, 2006, p.100) presentada por el intendente Ernesto Bancalari, resolvió prohibir el establecimiento de conventillos, aglomeraciones de ranchos o casas de inquilinato de varias familias en la zona céntrica de la ciudad, puesto que eran consideradas insalubres. Esta normativa fue actualizada durante el mandato de Ramon Gil Barros, quien prorrogó los plazos para su implementación mediante un decreto municipal de abril de 1909 (Maizón, 2006), y fue replicada en 1916 bajo la tutela del entonces intendente Henoch D. Aguiar (Cámara de Diputados de la Provincia de Córdoba, 1915). Otra iniciativa del intendente Eloy de Igarzábal, en 1905 (Ordenanza N° 1105), exoneraba de impuestos por diez años a las casas de inquilinato que se construyeran con arreglo a la ordenanza N° 614. La idea de fomentar la edificación de casas se sustentaba en la necesidad de darle mayor concreción a la ordenanza.

Además, se construyeron casas desde la iniciativa pública. En 1889, durante la intendencia de Luis Revol (1887-1891), las autoridades de la Municipalidad resolvieron construir casas en Pueblo Nuevo con la idea de beneficiar a gente con menos recursos (Maizón, 2006). Si bien, el proyecto original planificó la construcción de 84 casas en el año 1890, solo fueron terminadas 44. Posteriormente, mediante la ley provincial Nº 1951 presentada por el diputado Garzón Maceda en 1907, se destinaron fondos para la construcción de 45 casas en la ciudad de Córdoba. Estas alojaron a más de 200 personas y fueron construidas en las seccionales donde había mayor concentración de ranchos (Maizón, 2006).

B. ACTUACIONES DEL ESTADO PROVINCIAL

Aunque no hubo una agenda específica en torno a la vivienda, existieron políticas que la afectaron sin tenerla como objetivo. Los intentos de crear las condiciones de posibilidad del mercado inmobiliario y de las garantías jurídicas que lo sustentaran, incluyeron políticas como las prórrogas a la contribución directa y el financiamiento de infraestructura básica. Otras políticas sí tuvieron a la vivienda como eje, pero respondiendo a necesidades coyunturales. La exoneración de impuestos a la construcción o los subsidios a asilos y refugios reflejaron el malestar que generaba, para un sector de la población, la falta de morada y los problemas económicos. A continuación, se describen ambos tipos de medidas.

Prórrogas al pago de la contribución directa y al remate de inmuebles: la contribución directa era una obligación tributaria que el propietario de bienes raíces le pagaba al Estado provincial. Constituía el mayor ingreso impositivo de la provincia junto con el impuesto al comercio. En el caso de la propiedad urbana, el cálculo se realizaba en base a las cotizaciones del arrendamiento o al alquiler producido. Para terrenos baldíos urbanos o suburbanos, el gravamen dependía del precio venal de las tierras colindantes, según las ventas realizadas previamente (Converso, 2008). Durante el periodo estudiado, los legisladores aprobaron ayudas fiscales a los propietarios en varias ocasiones, al prorrogar el pago de la contribución y de la ejecución de los bienes inmuebles morosos (Cámara de Diputados de la Provincia de Córdoba, 1914; 1915; 1916; 1917; 1918; 1919). Fueron alcanzados por estas medidas los propietarios de terrenos baldíos sobre los que se alzaban ranchos y los de inmuebles urbanos que alquilaban piezas en casas de inquilinato. Las ayudas evitaron que, desde el Estado, se presionara económicamente al mercado inmobiliario —conclusión relevante si se considera que la contribución era un ingreso central en un periodo de crisis económica—. En 1920, cuando lo peor de la crisis había pasado, se viró hacia una acometida fiscal sobre la propiedad raíz buscando actualizar las avaluaciones (Converso, 2008).

Servicios generales: se buscó extender las redes de servicios generales a lo largo de toda la provincia. Para esto se diseñaron políticas como la perforación y el aprovisionamiento de agua corriente (Cámara de Diputados de la Provincia de Córdoba, 1913; 1915; 1918), la concesión a empresas que establecieran usinas eléctricas (1915; 1916; 1917), la construcción, enripiado, reconstrucción y reparación de caminos (1915; 1919), puentes (1915; 1920) y la nivelación de calles (1914). Esto no tiene una relación directa con la vivienda, pero sí importa a las condiciones materiales de emplazamiento y, por lo tanto, a la comodidad e higiene de una vivienda (1913; 1916; 1917; 1918). Un ejemplo de esto es la prolongación de cañerías en Alta Córdoba (1919), una de las zonas con mayor cantidad de ranchos construidos (Cafferata, 1917). La falta de agua para la vida cotidiana por razones de higiene particular y pública, fueron consideraciones determinantes en el diseño de esa política.

Exoneración de impuestos a la construcción de casas para obreros: el Estado provincial no participó en la construcción de casas. Sin embargo, el interés existió, como destaca un proyecto que se trató en la Cámara de Diputados, y se convirtió en la ley provincial N°2347 en 1914 (Cámara de Diputados de la Provincia de Córdoba, 1914). Este buscaba exonerar de impuestos provinciales y municipales a quienes tuvieran la iniciativa de construir casas para obreros. En el contexto legislativo surgió un debate sobre los alcances de la injerencia provincial en la ciudad, ya que los proyectos de construcción debían ser aprobados por la Municipalidad de Córdoba (Cámara de Diputados de la Provincia de Córdoba, 1914). Esto da un indicio de los límites institucionales que tenía la intervención provincial sobre la vivienda en la ciudad.

Subsidios para el sostenimiento de asilos y refugios: existió una preocupación latente por atender las necesidades de refugios y asilos que daban abrigo a quienes lo necesitaban. Esta fue una constante a lo largo de todo el período y fue paralela a la actuación de los gobiernos municipales en ese mismo sentido. Todos los subsidios y aportes suponían la dificultad socioeconómica de las organizaciones asistenciales como punto de partida para su intervención. Principalmente, ayudaron a sostener su funcionamiento (Cámara de Diputados de la Provincia de Córdoba, 1913; 1915; 1916; 1917), pagar deudas atrasadas de los establecimientos (1919), o asistir económicamente su instalación (1915).

C. ACTUACIONES DEL ESTADO MUNICIPAL

El Municipio de Córdoba, entre fines del siglo xix y comienzos del siglo xx, era una institución de naturaleza administrativa en la que actuaban vecinos calificados de acuerdo a la propiedad y a la renta. Entre 1908 y 1918, un conjunto de empresarios mercantiles, nucleados en el Comité Electoral Municipal de Comercio, logró el control del gobierno. Inicialmente, se habían organizado en reclamo a la política fiscal de la gestión municipal anterior, dirigida por el Partido Autonomista Nacional (pan). El Comité era un espacio heterogéneo encabezado por empresarios ligados al comercio mayorista e incluía a dirigentes católicos, a personas cercanas a J. Figueroa Alcorta y tenía el apoyo tácito del radicalismo, que llamó a abstenerse en las elecciones pero que participó de las actividades públicas del grupo (Moyano, 1997). Aunque tuvieron mayor injerencia en la gestión del espacio público local que los funcionarios provinciales, su actuación respecto a la vivienda no fue guiada por objetivos unívocos ni lineales. Se pueden identificar 3 lineamientos generales que atravesaron las políticas municipales de la vivienda durante el período:

Descomprimir el casco céntrico de ranchos y conventillos: desde comienzos del siglo xx, movilizados por el constante aumento demográfico, aplicaron esta política, aunque con resultados negativos. Como se mencionó, en 1916 se replicaba una ordenanza que prorrogaba el lapso para recolocar los ranchos fuera del casco céntrico (Cámara de Diputados de la Provincia de Córdoba, 1915; Sustitución de ranchos, 6 de octubre de 1920), esto es, dieciocho años después de haberse dictado la ordenanza que lo exigió en primera instancia. Además, se intentó incrementar la oferta habitacional en barrios aledaños al centro, ya sea actuando sobre la infraestructura, como se desprende de la propuesta para extender el recorrido del tranvía (Concejo Deliberante de Córdoba, 1921), o impositivamente, con la recarga de impuestos a zonas centrales de la ciudad (Cámara de Diputados de la Provincia de Córdoba, 1919). En segundo término, existió un fomento a la construcción de casas a través de dos medidas particulares. Se gestionó una legislación que exoneraba a quien construyera más de 10 casas para obreros (Ordenanza N° 1105) y se aportó dinero a La Sociedad Vicentina de Copacabana para la construcción de 22 casas (Maizón, 2006). A diferencia de lo operado desde la provincia, que solo apeló a herramientas fiscales, desde el municipio se recurrió además a la ayuda económica directa para la construcción de casas.

Prevenir brotes de enfermedades: fue creciendo gradualmente a lo largo del periodo una preocupación por la acelerada expansión de la tuberculosis. Esto se corrobora con el siguiente dato: entre 1914 y 1915, la tasa de mortalidad por tuberculosis tuvo un pico respecto a años precedentes (Carbonetti, 1999). El hacinamiento, la falta de agua corriente, la nula desinfección y la escasa extensión de la práctica del blanqueo de ranchos5 fueron factores que ayudaron a esparcir la enfermedad. Los ranchos y conventillos se consideraban causa de aquello6, por lo que se los quería erradicar (Municipalidad de Córdoba, 1921; Informe del doctor Gumersindo Sayago sobre la mortalidad tuberculosa en la provincia de Córdoba, 7 de setiembre de 1919; El peligro de los conventillos, 24 de marzo de 1920, 25 de marzo de 1920; La bubónica en Córdoba, 26 de marzo de 1920; Sustitución de ranchos, 6 de octubre de 1920). Según esas consideraciones se diseñó una batería de medidas puntuales. En primer lugar, se intentó realizar un empadronamiento de ranchos para llevar a cabo un control más localizado de la enfermedad (Decreto municipal sobre blanqueo de ranchos y conventillos, 7 de diciembre de 1916). Por otra parte, se determinó que aquellos ranchos que se desalojaran debían desinfectarse (Municipalidad de Córdoba, 1917), y los que hubieran hospedado enfermos de tuberculosis debían demolerse. Quienes tuvieran que ser recolocados por esas razones recibirían una ayuda económica (Municipalidad de Córdoba, 1917). Además, se instó a los propietarios a blanquear las paredes de las habitaciones de los conventillos y ranchos bajo la pena de multas (Decreto municipal sobre blanqueo de ranchos y conventillos, 7 de diciembre de 1916).

Ayudar al sostenimiento de asilos: las ayudas económicas fueron una constante a lo largo del periodo estudiado (Concejo Deliberante de Córdoba, 1914; 1916; Mendicidad callejera, 29 de enero de 1916; Asilo Municipal para Inválidos, 23 de agosto de 1916). Esto replicó el caso provincial y respondió a la necesidad de abrigo para quienes no tenían alojamiento, lo que supuso una concepción particular de los agentes estatales sobre su propio rol desde el Estado, característica que veremos a continuación.

CONCEPCIONES DESDE LAS QUE EL ESTADO SE PENSÓ A SÍ MISMO

¿Cómo pensaban los agentes estatales su rol desde el Estado al momento de encarar diferentes aspectos de la realidad? ¿Cómo organizaban sus ideas respecto a la vivienda? Dos concepciones ordenaron su manera de pensar el tema: una considerando al Estado desde lo económico y otra desde lo social. La primera se remonta a fines del siglo xix: un esquema liberal republicano proyectado por los sectores dirigentes de la provincia, en sintonía con el proceso nacional, que buscó crear las condiciones para el ordenamiento interno y el desarrollo económico, territorial y político de la provincia. Para el periodo estudiado, se observa en las iniciativas que buscan crear infraestructura básica: caminos, electricidad y agua corriente. Pensaban al Estado como una herramienta capaz de generar las condiciones de posibilidad del mercado y de las garantías jurídicas que lo sustentaran, y no como un actor central en la producción y distribución de bienes —la cual era una faceta reservada al sector privado—. Por ese motivo, incluso en aquellos sectores de la economía en los que intervinieron directamente (como en la generación de electricidad o en la apertura de caminos), lo hicieron otorgándole la gestión de la producción de servicios al sector privado.7 En líneas generales, consideraban que la función del Estado se reducía a mantener el equilibrio fiscal y a no expandir los gastos más allá de los servicios considerados imprescindibles (Moreyra, 2009). ¿Y qué ocurre si se relaciona esto con la política de la vivienda? Los agentes estatales respetaron la idea de que el sector privado iba a responder a la demanda de vivienda (La vivienda cara, 12 de setiembre de 1920; Casas para Obreros, 15 de setiembre de 1920; Huelga de inquilinos, 25 de setiembre de 1920). Esto significó, en la práctica, que la elección de la morada dependía del ingreso económico del inquilino, lo que potenció la ocupación de ranchos y conventillos (Ortiz et al., 2015).

Respecto a la política social, como línea general, creían que debían cubrir demandas puntuales en áreas indispensables como la salubridad e higiene8. Sin embargo, no existió una planificación estatal dirigida a la cuestión social; se confiaba la asistencia social al sector privado. En ese ámbito, se limitaron a brindar financiación a diferentes asociaciones de beneficencia a través de subvenciones, sin el reconocimiento de derechos sociales. Como mencionan Moreyra y Domingo Moretti (2015), la relación entre los dirigentes estatales y el sector privado se encontraba anclada “en la creencia de que el pobre sólo tenía derecho a la protección y que la misma se cumplía por medio de la filantropía y la beneficencia” (p.112). Sin embargo, una corriente reformista preocupada por las condiciones de vida de los sectores marginados impulsó políticas públicas que influenciaron indirectamente la situación de la vivienda. Dentro de esta corriente se destacó un sector de profesionales comprometidos en el debate de la cuestión social y con una participación política que acompañaba su profesión, como el médico Juan F. Cafferata, quien replicaba preocupaciones ya esgrimidas por Garzón Maceda o Bialet Massé. Veía a la vivienda como el primer problema social, vinculado a cuestiones morales, económicas e higiénicas. Su ideal lo representaba la familia con casa propia. Pensaba que sin la vivienda adecuada “se olvidan las tradiciones y los recuerdos que ejercen influencia saludable y moderadora en la vida. Se vive hacinado, con todos los peligros morales y materiales que son la consecuencia” (1916, p.1).

A lo anterior se agregaba una preocupación de orden económico: el progreso individual constituía el fundamento del progreso colectivo y, para el obrero, la casa propia en buenas condiciones de habitabilidad significaba un ahorro de dinero, la economía de la salud y la acumulación de energías. Por último, desde el punto de vista higiénico, veía que las epidemias se originaban en casas sobrehabitadas. Según Cafferata, los esfuerzos por erradicar ranchos y conventillos no habían progresado debido a la imposibilidad de dar vivienda alternativa a aquellos a quienes se pretendía desalojar. Así, reivindicaba experiencias que buscaran solucionar este problema de orden económico, como la construcción directa —bajo el amparo de la ley de casas propuesta por Garzón Maceda—, o el fomento a iniciativas privadas, mediante la entrega de terrenos fiscales para la construcción.

El pensamiento y participación política del Dr. Cafferata integra el movimiento conceptual que dio nacimiento a la cuestión social como preocupación pública. Como se mencionó en la introducción, se estaba produciendo:

… un deslizamiento paulatino desde el predominio de un principio de responsabilidad, por el cual cada individuo es dueño de su existencia y debe hacerse cargo de sí mismo, hacia el de un principio de solidaridad, en virtud del cual la sociedad tiene una deuda con sus integrantes. (Remedi, 2009, p.93).

Esto supuso la adopción, por parte de las élites intelectuales y políticas argentinas, de una concepción liberal reformista que buscaba introducir cambios en las instituciones vigentes. En discursos y proyectos analizados para este periodo, se ve reflejada esta preocupación, aunque no se plasmara en una agenda de políticas concretas. El énfasis en los problemas de salubridad para justificar la intervención de los agentes de Estado en las viviendas es un indicio del deslizamiento detectado por Remedi (Sustitución de ranchos, 6 de octubre de 1920).

CONCLUSIONES

Al comienzo del informe se presentaron algunas preguntas sobre las políticas públicas de la vivienda, desarrolladas por los dirigentes responsables del Estado municipal y provincial en Córdoba entre 1914 y 1920. Se repasó el contexto para comprender mejor las diferentes actuaciones que guiaron esas políticas, relacionadas con la concepción que tenían los funcionarios sobre su propio rol dentro de la esfera estatal. Se pudo verificar que no existió una estrategia o programa para la solución estructural de los problemas de vivienda. Estos fueron abordados de manera fragmentaria y con objetivos específicos a cada situación (Pero Don Elpidio, 9 de enero de 1920; Las casas baratas, 5 de febrero de 1920; El reinado de la paz social, 14 de mayo de 1919). Considerando los objetivos generales que promocionaron aquellas políticas, se observó que los responsables de guiar las actuaciones del Estado municipal tuvieron una mayor preocupación por la gestión del espacio público. El eje de su acción legislativa fue la descompresión del casco céntrico de ranchos y conventillos y la prevención de brotes de enfermedades. Por otra parte, los funcionarios del Estado provincial se pensaron como garantes materiales del desarrollo económico, por lo que fomentaron políticas específicas que afectaron a la vivienda (aguas corrientes, caminos, electricidad, etc.) pero subsidiarias de su objetivo general.

En términos amplios, la inexistencia de un programa para la vivienda fue el resultado de la concepción que ambos elencos gobernantes tenían respecto al rol del Estado en lo económico: no interferir con el sector privado que (en teoría) respondería eventualmente a la demanda de vivienda. No obstante, desde el municipio, y específicamente, respecto a las enfermedades y a la relación vivienda/enfermedad, se gestó una creciente preocupación por las condiciones de vida de los sectores marginados. Esto, que empezaba a considerarse un problema de la sociedad y no del individuo (Cámara de Diputados de la Provincia de Córdoba, 1919), adoptaba un enfoque social del problema y no exclusivamente económico como se observó en el Estado provincial. Es así como, en el contexto de la génesis del Estado protosocial, esas dos concepciones organizaron las ideas de los agentes estatales al pensar la vivienda. El nacimiento de la cuestión social y las nuevas sensibilidades sociales que moldeaban la concepción sobre las necesidades habitacionales se gestaron en paralelo a la continuidad de las concepciones económico-liberales hegemónicas, que daban preeminencia a los emprendimientos privados para satisfacer la producción de determinados bienes, en este caso, las viviendas. Esto originó un desfase entre ambas concepciones, que permite mostrar cómo, en la segunda década del siglo XX, la política de vivienda adquiere una modalidad específica.

La inefectividad práctica de las medidas legislativas municipales que pretendían erradicar los rancheríos del casco céntrico es un caso paradigmático del desfase. La oferta de vivienda, según su propio pensamiento, era jurisdicción de los agentes privados, por lo que las medidas siempre encontraron el mismo problema: la recolocación de los habitantes que serían expulsados de sus ranchos (Casas para obreros, 15 de setiembre de 1920). Su concepción social influenciaba una legislación que, en la práctica, carecía de sustento material para concretase porque no era correspondida por las ideas económicas hegemónicas que ellos mismos sostenían.

En un nivel más general, la identificación del desfase entre las concepciones sociales y económicas de los agentes estatales durante este período, permite adicionar un matiz conceptual a la formulación general que hiciera Moreyra (2009) sobre la transición de un modelo asistencial sin Estado al de un protoestado social, destacando la modalidad particular que adquirió esta transición en su génesis.

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Fecha de ingreso: 21/09/2020
Fecha de aprobación: 09/02/2022

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