Resumen

La investigación aborda a nivel teórico la significancia pública del turismo y las relaciones que se producen con la política turística como instrumento de los gobiernos para intervenir en su desarrollo. La originalidad en el planteamiento que se presenta se fundamenta en la adopción del análisis de política pública como perspectiva teórica, conciliando enfoques usualmente distantes, provenientes tanto del turismo como de la ciencia política. Transcurrido más de medio siglo de las primeras iniciativas estatales, aún no existe un acuerdo en torno a los enfoques sobre el estudio de la política turística y los campos de intereses de la misma: por un lado, se ha desarrollado un enfoque económico que la define como una política sectorial de la económica; y por otro, una perspectiva integral, que considera la política turística un campo multidisciplinar. El análisis refleja que la ciencia política emerge como una ciencia fundamental para el estudio del turismo, propiciando instrumentos metodológicos y concepciones que facilitan su entendimiento desde una perspectiva crítica.

Introducción

Desde sus orígenes, la actividad turística ha presentado una continua expansión y diversificación, convirtiéndose en la actualidad en uno de los sectores económicos de mayor envergadura del mundo, por delante incluso del automotriz, petrolero, electrónico y alimentario. Este crecimiento ha ocasionado un evidente interés de los gobiernos nacionales, locales e, incluso, de los organismos internacionales, que ven en el turismo una oportunidad de desarrollo. Ante una economía cada vez más internacionalizada, la actividad se presenta como un instrumento generador de ingresos y en una significativa fuente de empleo; principalmente en los países periféricos (Bote y Marchena 1996; Lamb 1998; Monfort 2000; Scott 2011).

Esta importancia que adquirió la actividad turística para los Estados, no se tradujo con igual énfasis en su abordaje desde la ciencia política. A diferencia de otras ciencias sociales, la ciencia política no se ha ocupado mayormente del análisis del turismo, por considerarlo un campo de estudio de poca profundidad (Fayos-Solá 2004; Hall 2010; Hall 2012; Scott 2011). Este desapego disciplinar aparece asociado a los orígenes de la ciencia política en occidente, donde el turismo es considerado una simple práctica privada e individualizada; prevaleciendo en su abordaje una perspectiva economicista, que retira la actividad de la esfera pública y la excluye de la discusión política (Matthews y Richter 1991). Dicho enfoque intenta, ingenuamente, aislar los estudios del turismo del contexto del cual emergen; sin embargo, el desarrollo turístico de un país, o una política específica, no pueden analizarse independientemente de los factores que le confieren sentido y contenido político (Oszlak y O´Donnell 1995).

La complejización creciente de los intereses públicos asociados al desarrollo de la actividad desde sus orígenes, hace necesario finalizar con el descrédito del turismo como objeto de estudio politológico. Además de su manifiesta vinculación con el ámbito privado, el turismo involucra diferentes elementos de naturaleza pública, asociados a aspectos teóricos y prácticos de la política y la administración gubernamental. La ciencia política, sustentada en modos y técnicas de las ciencias sociales, provee una matriz integral, conductista y empírica, que aporta significativamente a la profundización y complejización en los estudios específicos (Hall 2010; Scott 2011).

La relevancia en términos prácticos de conocer los resultados de ciertas políticas turísticas, ha llevado a reconocer de manera cada vez más enfática la necesidad de emprender estudios vinculados a su análisis político. En este sentido, Matthews y Richter (1991, 133) señalan que: “Both political scientists and tourism professionals need to explore each other’s turf for the insights which will be needed to guide and shape the phenomenon of massive tourism in the twenty-first century” [Tanto los politólogos como los profesionales del turismo necesitan explorar sus mutuos territorios de ideas, que serán necesarios para guiar y dar forma al fenómeno del turismo masivo en el del siglo XXI].

En este marco, la investigación analiza la significancia pública del turismo y las relaciones que se producen con la política turística como instrumento de los gobiernos para intervenir en su desarrollo. Aquello que se inicia como una práctica privada e individualizada, se constituye en objeto de política pública décadas después; ante la importancia que en términos económicos y generación de trabajo comienza a adquirir la actividad, pero también, por ser fuente de potenciales impactos y conflictos. El abordaje dispone de un alcance explicativo que analiza los múltiples intereses públicos relacionados con el turismo y sus impactos, y fundamenta la importancia de profundizar en el análisis de dicho fenómeno desde una perspectiva politológica. Esta base argumentativa se configura a partir de la sistematización y análisis de las principales obras referentes en la temática. Dichas fuentes permiten desarrollar un estado de la cuestión conciliando categorías usualmente distantes, provenientes tanto del turismo como de la ciencia política.

El texto se organiza en cuatro apartados. El primero de ellos analiza el origen del turismo como problema público y su consolidación en las últimas décadas. Luego se presenta la relación de este campo de estudio con la ciencia política y el análisis de políticas públicas como enfoque teórico-metodológico. El tercer apartado aporta una sistematización y análisis de los estudios en torno a la política turística, clasificando las perspectivas que circunscriben su abordaje. Finalmente, se presenta el apartado de las conclusiones, que integra los principales aportes de la investigación y concluye en la necesidad de profundizar en un campo de estudio específico.

El turismo como asunto público: origen y consolidación

El turismo se inicia en occidente como una práctica privada, exclusiva de círculos de élite, que fue adquiriendo significancia pública con su progresiva masificación. La ampliación social de estas prácticas se vincula a las nuevas estructuras sociales que emergen a partir de la industrialización; es producto del conflicto, de la puja entre clases, de las leyes laborales conquistadas por el movimiento obrero luego de importantes luchas políticas (Lanquar 1984; Hiernaux 2002; Vera, López Palomeque, Gómez Marchena y Antón Clavé 2011). Estas mejoras sociales destinadas a la fijación de salarios justos, seguros de enfermedad, protección, descanso y vacaciones anuales pagadas, hicieron posible la participación turística, primero, de una minoría de empleados de alta jerarquía, para finalmente ampliarse a parte de los sectores obreros, dando origen al turismo como fenómeno masivo (Haultot 1981; 1991; De la Torre 1992).

Es de destacar que dicha masificación queda circunscripta a las clases medias y populares de Europa Occidental y Norte de América, donde tienen epicentro la industrialización y sus factores condicionantes y consecuencias, por ejemplo: las mejoras en las comunicaciones y los medios de transporte (especialmente el avión y el automóvil), el bajo precio del petróleo y los cambios demográficos y culturales (Fernández Fúster 1985; De la Torre 1992; Acerenza 1994; Santana 1997; omt 1998). Este conjunto de elementos explica la irrupción de una sociedad de consumo con tiempo disponible y capacidad económica para acceder a bienes y servicios antes exclusivos para una minoría (que ahora pasan a ser estandarizados para estos nuevos consumidores); siendo uno de estos el turismo.

El continuo crecimiento del turismo desde entonces ocasionó que los Estados dejaran de percibirlo como una mera actividad privada e individualizada. La razón fue económica: la crisis de posguerra obligaba a los países del sur de Europa a buscar divisas a corto plazo; mientras que los países del centro y norte del continente, junto a Estados Unidos, descubrieron en el turismo una oportunidad de crecimiento (Schenkel y Almeida 2015). Los gobiernos comienzan así a crear órganos específicos encargados de aplicar políticas públicas en el área, destinadas principalmente a la consolidación del derecho a las vacaciones, la educación de los nuevos viajeros, la promoción turística del país en el exterior y la captación de inversión internacional; convirtiendo a los Estados en actores clave de la gestión turística.

Esta institucionalización de la actividad se da en el marco de la normalización del discurso del turismo como motor de desarrollo que configuran los nuevos organismos internacionales surgidos en la posguerra (Naciones Unidas 1963). Dicha doctrina insta a los Estados a intervenir en pos de la expansión de la actividad para consolidar el crecimiento de sus economías y el bienestar de sus sociedades, principalmente en los países periféricos. Estos axiomas aparecen válidos per se, constituyéndose en fuente de legitimidad y, en muchos casos, en requisito de asistencia técnico-financiera (Capanegra, 2010; Fernández Miranda 2011)1.

La globalización económica no hizo otra cosa que acelerar esta dinámica expansiva de la industria, originando que, en pleno siglo XXI, la discusión política ya no se centre en la intervención de los Estados en el sector, sino en sus propósitos (González e Izard 2010). Esta situación ha llevado a que la planificación y la política turística se presenten en muchos casos como fases superpuestas: al suponerse que el turismo va a suceder, el análisis se centra en su planificación e implementación, más que en un genuino debate político acerca del desarrollo de la actividad (Scott 2011). Matthews y Richter (1991) sostienen que ya no se discute la injerencia de los gobiernos en el área (porque todos deciden intervenir), sino quiénes se benefician con la política gubernamental implementada.

En cuanto a estos propósitos, la participación del gobierno en el sector, vinculado en sus inicios a la democratización de las vacaciones, ha presentado un cambio radical en los últimos 30 años. El pasaje del Estado de bienestar al neoliberal, ha generado nuevas relaciones público-privadas que transformaron sustancialmente la gestión turística (Enríquez, Osorio, Castillo y Arellano et al. 2012; Hall 2010; González Reverté e Izard 2010; Scott 2011). De un modelo tradicional de administración pública que implementaba la política turística en relación al bien público, se pasó a un nuevo modelo que hace hincapié en la eficacia, el rendimiento de las inversiones, el papel del mercado y la relación con los actores privados (Higgins-Desbiolles 2006).

El turismo como asunto público se contextualiza en el nuevo liberalismo con un carácter «funcional-positivista», que destaca al mismo como una alternativa de acumulación, a partir de la deslocalización de la activad que ya no tiene la limitante espacio-temporal. Enríquez et al. (2012, 422) destacan que el poder económico sobrepasa al poder político, por lo cual «este último queda rezagado y es obligado a acomodarse a los intereses que persiguen los grandes grupos capitalistas». La centralización estatal se diluye a favor de una mayor participación de las asociaciones profesionales, redes y relaciones de colaboración entre los actores involucrados. Las organizaciones turísticas nacionales y regionales reducen sus funciones de desarrollo y planificación, a favor de la comercialización y promoción. La regulación estatal es cada vez menos frecuente.

El turismo como campo de estudio de las ciencias políticas

El turismo es un fenómeno que ha sido escasamente abordado desde las ciencias políticas (Scott 2011). Los primeros abordajes en el área comienzan en 1970, cuando los estudios políticos modifican su perspectiva de análisis y se interesan más por los aspectos aplicados. A partir de entonces, se vislumbra un crecimiento de estas investigaciones, especialmente de aquellas relacionadas al abordaje del turismo como factor de desarrollo (en sintonía con el discurso internacional); no obstante, su estudio continúa siendo minoritario (Hall 2012).

Zhang y Yan (2009) afirman que el enfoque del turismo como «industria», ha limitado el análisis a la esfera económica, prevaleciendo la aplicación de teorías de gestión empresarial, que degradan la política turística a planes de marketing. En una misma línea, Velasco (2004; 2011) señala que la falta de análisis políticos en el área refleja la primacía de la perspectiva técnica, que reduce el turismo a un hecho económico, como bien de consumo, ofertado y distribuido por un sector productivo y adquirido en el mercado por consumidores. Estos abordajes sitúan al turismo en el marco del sector privado y vacían al Estado de sus competencias en la materia.

La complejización creciente de los intereses públicos asociados al desarrollo de la actividad desde sus orígenes, hace necesario finalizar con este descredito del turismo como objeto de estudio politológico. El turismo es una actividad transversal que involucra diferentes elementos de naturaleza pública, asociados directa e indirectamente a aspectos teóricos y prácticos de la política, tales como: el desarrollo de las sociedades, el manejo de recursos locales, la relación con los sistemas de comunicaciones e infraestructura; la seguridad pública y la gestión de fronteras; los impactos ambientales y culturales; además de influir en múltiples y diversos aspectos de gestión gubernamental, como el intercambio comercial, el producto interno, la articulación/desarticulación territorial, la cooperación, las inversiones y la imagen en el exterior (Acerenza 1991; Monfort 2000; Schulte 2003; Velasco 2004; Casalis 2008; Scott 2011).

Estos aspectos indican que, lejos de ser abstracta, la ciencia política puede aportar distintos elementos teórico-metodológicos que contribuyan a complejizar y profundizar los estudios turísticos. Entre estos, Scott (2011) destaca categorías como el desarrollo, la socialización política, la participación, la ideología, el poder, la autoridad, la soberanía. Velasco (2004; 2011) por su parte, argumenta la importancia de considerar los análisis políticos sectoriales, que comienzan a incorporar, junto a las temáticas tradicionales asociadas al Estado de bienestar, otros ámbitos menos visibles en los que se produce la actuación de los poderes públicos, como la política de las telecomunicaciones, de medio ambiente y cultural. Argumenta que el turismo conforma una arena específica de poder, con su particular estructura y proceso político, constituyendo un objeto de estudio relevante para el análisis de políticas (Velasco, 2004).

La importancia en términos prácticos de conocer las causas por las que han fracasado ciertas políticas turísticas, ha llevado a reconocer de manera cada vez más enfática la necesidad de abordar el estudio del proceso de la política (Jafari 2005). En palabras de Scott (2011, 6) los estudios de las políticas de turismo tienen el enorme desafío de “provide useful insights into who gets what, when, and why in the tourism policy process, and might also make a contribution to better informed government decision-making and policy-making”. [Proporcionar información útil sobre quién obtiene qué, cuándo y por qué en el proceso de la política turística, y también de poder contribuir a una mejor información gubernamental en la toma de decisiones y en la formulación de políticas].

El carácter pluridimensional de este enfoque permite presentar una visión integral de las diversas acciones públicas llevadas a cabo en la materia, constituyendo una oportunidad para los diferentes actores involucrados (gubernamentales, sector privado, comunidades de destino y otros grupos de interés, como el ámbito académico-científico); tendiente a contribuir a la solución de problemas sociales y a la toma de decisiones en el ámbito público. Complementa una aproximación empírica, referida a las causas y efectos de la política en torno a hechos concretos; una evaluativa, tendiente a indagar el valor de la iniciativa; y una normativa, que refiere a las futuras acciones que puedan llegar a optimizar la política en tanto la resolución de problemas (Pérez Sánchez 2006).

Perspectivas analíticas en torno a la política turística

Como se explicará anteriormente, la expansión de la actividad desde mediados del siglo XX, ocasionó que la mayoría de los Estados intervinieran en el área, disponiendo de un órgano y de una política específica (Monfort 2000; Scott 2011). En principio, se puede afirmar que la política turística es la actuación de la acción pública en relación con el turismo. Esto implica aquello que el gobierno decide hacer o no hacer en relación específica con el sector (Hall 2010). Se hace hincapié en el término «específica» para diferenciar la política turística de otras, que pueden tener un impacto en el turismo, pero no se desarrollan como políticas turísticas en sí mismas.

En cuanto a esta última afirmación, transcurrido más de medio siglo de las primeras iniciativas estatales, aún no existe acuerdo en torno a los enfoques sobre el estudio de la política turística y los campos de intereses de la misma. Por un lado, se ha desarrollado un enfoque económico que la define como una política sectorial de la económica con algunas singularidades; y por otro, una perspectiva integral, que considera la política turística un campo multidisciplinar relacionado con la esencia del turismo de naturaleza mixta (Figura 1).

Fuente Figura 1 Elaboración propia Enfoques relacionados al estudio de la política turística

La primera perspectiva sostiene que la política turística se encuentra integrada a la económica porque atiende una de sus parcelas: la actividad turística (Barroso y Flores 2007). En palabras de Monfort «se constituye en un cuerpo teórico que tiene su origen y fundamento en la política económica, de la cual se desgrana» (2000, 8). El turismo se considera un conjunto de sectores económicos, integrado por empresas hoteleras, trasportes, agencias de viajes, turoperadores, actividades de ocio y restauración, por tanto la función de la política turística queda reducida a su fortalecimiento. Al igual que el resto de las políticas sectoriales, la turística debe remitirse a lograr los objetivos de la política económica en general, mediante el aporte de divisas internacionales, la creación de empleo, la generación de ingresos y el crecimiento económico, relativizando las demás competencias asociadas a su desarrollo.

La importancia creciente del turismo, y particularmente el impacto atribuido en las economías nacionales y regionales, ha ido incrementando los estudios desde esta visión optimista, que se aboca a destacar los logros de la actividad en aquellos países que apuestan a su desarrollo (Sessa 1976; Aguiló y Vichi 1996; OMT 1998; Monfort 2000; Fayos-Solá 2004; Díaz 2006). Este enfoque sustenta el discurso público relativo al sector y queda mediatizado por las alabanzas que realizan los organismos internacionales y nacionales sobre el papel que juega el turismo en el bienestar de las sociedades; especialmente el turismo receptivo (internacional), que suele aparecer asociado al aumento de las oportunidades de negocio y comercio, el ingreso de divisas y la diversificación de las estructuras económicas (Jenkins 1980; Williams y Shaw 1988; Hall 2010).

Dicha perspectiva es destacada aún más en los países denominados en vías de desarrollo, en los cuales el turismo es visto como la principal alternativa de internacionalización, configurando las posibilidades de exportación casi que exclusivamente a partir de la oferta turística, debido a las escasas posibilidades que ofrecen sus economías periféricas (Echeverri, Estay-Niculcar y Rosker 2012). En estas latitudes el turismo en su anclaje a nivel local aparece como la «esperanza de los territorios», capaz de generar el desarrollo de las comunidades, contribuir a sus economías locales y revalorizar sus identidades; a pesar de que la puesta en marcha de estas intervenciones termine generando disimiles interrogantes (De Myttenaere y Rozo 2010; Decroly 2010; Tritz 2010; Bell 2010).

Estos discursos virtuosos asociados al impulso de la actividad no abordan con la misma especificidad aquellas dificultades que pueden surgir en la concreción de estos beneficios o sus eventuales impactos negativos en cuestiones sociales y medioambientales, tales como la sobreexplotación de recursos esenciales como la tierra y el agua, la desarticulación de los ecosistemas locales y la contaminación a partir de la generación de residuos sólidos, líquidos y gaseosos (Gascón y Cañada 2005; Blázquez y Cañada 2011). Además, tampoco toman en cuenta las limitantes económicas que pueden generarse, en torno al gasto público (en promoción internacional e incluso soporte para el posible desarrollo de la actividad), efectos de desplazamiento sobre otros sectores económicos, costes de oportunidad, repatriación de capitales a las economías centrales (Dwyer 1993; Hernández 2004; Shi 2012; Carrascal y Fernández 2015) e incluso, el tipo de empleo generado, en muchos casos precario e informal, con alta presencia de trabajo infantil y desigual en cuanto etnia y género (Cañada 2015).

Con menor predominio en los ámbitos gubernamental, institucional y académico, se postula la autonomía de la política turística, que parte de entender al turismo como un campo plurifactorial, que integra aspectos económicos, sociales, culturales y ambientales (Matthews y Richter 1991; Hall 2010; Velasco 2004; Higgins-Desbiolles 2006; Casalis 2008; Zhang y Yan 2009). Esta perspectiva reconoce la importancia que en términos económicos puede traer aparejado el desarrollo del turismo, pero también destaca otros campos de injerencia y sus problemáticas asociadas.

Desde esta perspectiva se señala la inexactitud de considerar la política turística como una rama de la económica, como también sería incluirla dentro de la social, cultural o ambiental. Partiendo de su diversidad, Velasco (2011, 964) afirma que «se dejan fuera algunas dimensiones de los problemas que son parte nuclear del turismo». La política turística se debe concebir como una política pública sustantiva, que constituye una arena de acción autónoma, con dinámicas diferenciadas y un estilo propio. Junto a otras «políticas postmaterialistas», como la cultural, de deporte y, cuando alcance el grado de articulación necesario, la recreacional, constituyen políticas de ocio (Velasco 2007).

En este sentido, Goeldner y Ritchie (2012, 326-27) definen la política turística como un conjunto de “regulations, rules, guidelines, directives, and development/promotion objectives and strategies that provide a framework within which the collective and individual decisions directly affecting long-term tourism development and the daily activities within a destination are taken.” [regulaciones, normas, pautas, directivas, objetivos y estrategias de desarrollo/promoción que provén un marco dentro del cual son tomadas las decisiones colectivas e individuales, concierne al desarrollo turístico a largo plazo y las actividades cotidianas dentro de un destino]. Más específicamente, González Reverté e Izard (2010, 39) afirman que es «una especialización o micropolítica que la administración pública usa para establecer una serie de directrices de ordenación, planificación, promoción y regulación de la actividad turística».

Dicha perspectiva defiende la necesidad de abordajes integrales, capaces de articular cada uno de los dominios que constituyen el turismo y consideren la interdependencia que manifiesta como emergente de un contexto más amplio (Casalis 2008; Scott 2011; Hall 2011; Goeldner y Ritchie 2012). A partir de la crítica a los estudios sectoriales, este enfoque sostiene que es al menos ingenuo analizar el desarrollo turístico de un país, o la implementación una política específica, abstraídos del contexto en el cual se enmarcan. Dichas intervenciones traen implícitos fundamentos teóricos acerca del papel adecuado del Estado, la normalización de determinadas lógicas de producción y consumo, el reconocimiento de específicas asociaciones entre actores y la elección de determinadas formas de problematización (entre muchas otras posibles); siendo fundamental que lo empírico no esté divorciado de lo teórico.

Conclusiones

La presente investigación ha aportado a la comprensión del turismo como problema público y sus relaciones en torno a la política turística como instrumento de intervención de los gobiernos en el desarrollo de la actividad. Aquello que se inició como una simple práctica privada, exclusiva de círculos de élite, fue adquiriendo significancia pública con su progresiva masificación, para pasar a ocupar una posición preponderante en las agendas gubernamentales décadas después.

La originalidad en el planteamiento que se presenta, se fundamenta en la adopción de la ciencia política como perspectiva teórico-metodológica. A pesar de la complejización creciente de los intereses públicos asociados al desarrollo de la actividad, su abordaje desde esta disciplina continúa siendo marginal. Tradicionalmente, se ha pretendido disociar el turismo de la cuestión política, argumentando su esencia eminentemente técnica. Sin embargo, es al menos ingenuo analizarlo abstraído del contexto en el cual se enmarca.

La evolución del turismo como asunto público pareciera conformar dos momentos esenciales: un inicio, vinculado a las políticas del Estado Benefactor, que mediante la proclamación del derecho a las vacaciones pagadas destaca al gobierno como actor clave en la planificación y gestión turística; y un segundo momento, con predominio en las últimas décadas, que promueve la participación privada y considera al turismo principalmente una alternativa de crecimiento. El interés público pasa entonces de centrarse en objetos vinculados a la expansión de la actividad, la educación de los nuevos viajeros y el bienestar; a cuestiones como la dinamización económica, la calidad, la competitividad y la eficiencia.

Transcurrido más de medio siglo de las primeras intervenciones estatales, aún no existe acuerdo en torno a los enfoques sobre el estudio de la política turística y los campos de intereses de la misma. La condición plurifactorial del turismo, requiere de un abordaje lo suficientemente amplio como para poder considerar el conjunto de aspectos que lo conforman. Los análisis crecientes, abocados a destacar los impactos económicos de la actividad, no pueden desconocer las demás competencias asociadas; así como las dificultades que pueden aparecer en la concreción de estos beneficios y los potenciales conflictos que suelen surgir de su normal desarrollo.

Las páginas precedentes reflejan cómo el turismo, lejos de presentarse como un campo de estudio de poca profundidad, se constituye en un objeto relevante (con contenido y sentido), que puede afectar relaciones socio-económicas, influir en diversos aspectos de gestión gubernamental y, sin la correcta regulación pública, dar lugar a procesos de exclusión y desigualdad; así como a la pérdida del patrimonio nacional. La ciencia política debe conformar un campo de estudio específico, que llegue a aportar a la profundización y complejización del turismo como campo de estudio de las ciencias sociales.